基层人力资源和社会保障策略研究

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一、人社工作面临的新形势与挑战

新形势下，上海市经济总体保持稳中向好的态势，发展的积极因素不断累积，但受复杂严峻的外部环境影响，稳增长任务更加艰巨。外部环境的复杂多变给人社事业发展带来一定挑战，而群众的新期待对人社工作本身发展也提出了新要求。1.经济发展的不确定性对于就业市场稳定、劳动关系和谐带来较大压力当前和未来一段时期，上海经济总体保持稳中向好的态势，发展的积极因素不断累积，但受复杂严峻的外部环境影响，稳增长任务更加艰巨。中美经贸摩擦等多重外部因素可能持续发酵，对经济发展，特别是就业稳定带来了不确定影响，失业风险依然存在。[1]受当前中美贸易摩擦等多种因素影响，劳动关系领域的不确定性和不稳定性增加，一旦企业经营状况发生波动，或者对未来预期走弱，都可能会引发关停并转、欠薪、欠保、裁员等劳动关系方面的问题和矛盾，也对就业市场的稳定带来较大的压力。2.人工智能等新技术的发展导致了岗位需求的结构性变化，尤其对中低端就业岗位的挤出效应愈发明显随着人工智能技术不断取得新突破以及信息技术革命的不断深化，全球范围内普遍出现对“机器换人”的恐慌与焦虑。人工智能对一些就业岗位的替代是一个不容忽视的问题[2]，尤其是工业、农业、建筑业、服务业等行业中的低端岗位将面临较高的替代率。面临被人工智能替代的工作岗位多具有程序性、重复性及操作较为简单的特点，而从事该类工作的群体普遍知识文化程度较低、劳动技能水平不高，在求职市场中不具有较强的竞争能力，当前阶段内人工智能对该类群体就业所造成的冲击最为明显。3.新业态发展对传统劳动关系和社会保险提出了新的挑战近年来，随着互联网技术的全面普及，数字经济、共享经济、平台经济等新经济快速繁荣，新业态下相关从业者的数量逐渐增多，关于其劳动关系、劳动权益保障以及社会保险权益的争议也日渐增多，判定新业态下各种电商、网络运营平台与在平台上工作的劳动者之间是否构成劳动关系成为一个难题。[3]由于我国社会保险与劳动关系采取“捆绑”制度，难以认定劳动关系导致大量的新业态下从业者无法纳入社会保险制度，新业态的快速发展和电商的大规模发展对传统劳动关系和社会保险提出了新的挑战。[4]4.人口老龄化趋势加速对劳动力供给和养老保障产生持续压力近年来，全国人口老龄化程度均呈现日益加深的态势。户籍年轻劳动力供给的相对减少，来沪从业人口平均年龄的逐步增长，可能在一3.劳动关系领域局部风险依旧存在随着劳动力市场的发展，劳动者群体的结构、利益诉求和表达方式均发生了新变化，以“农二代”“独生子女”等为特点的新生代劳动者逐渐占据市场主体，劳动者群体的维权期望值不断提高，维权意识更加强烈，维权方式的轰动效应也更强，尤其是借助微信、微博、论坛等具有即时性、交互性特点的新媒体传播方式，更容易引发社会关注和集聚效应[6]。同时，随着经济发展和政策变化，产生了很多新情况、新问题，比如因平台经济的发展产生的“网约工”用工问题[7]等，都对传统的劳动关系带来了很大挑战。

二、问卷调研反映出的基层人社工作情况

本研究组织实施了面向上海市各区人社局、街道工作人员的问卷调研。共回收有效问卷1274份。征询内容覆盖就业创业服务、养老经办服务、劳动关系三个业务领域。参与问卷调研的对象业务分布情况为：就业创业工作人员244人，养老服务经办工作人员448人，劳动关系工作人员582人。（一）就业创业服务。1.公共就业服务机构最需要加强就业创业招聘及培训指导在对公共就业服务机构的整体评价中，基层人社工作人员认为公共就业服务机构最需要加强“就业创业政策宣传”（67.21%），其次为“职业指导与求职技巧培训”（56.56%）。选择“招聘岗位推荐”“创业培训与创业服务”的比例也在45%左右。这表明当前公共就业服务机构在就业创业政策宣传方面依旧面临渠道方式有限、力度不够、效果不佳等问题。此外，职业指导与求职技巧培训、招聘岗定程度上导致部分产业、行业的用工成本上升，同时大龄劳动力接受新知识、新技术和新经验的能力较弱，职业转换能力较差，由此造成的劳动力市场流动性和灵活性减弱将深刻地影响到上海市的就业资源供给和就业结构优化，进而影响上海市的经济社会发展。[5]同时，老年人口的持续增加对养老服务的质量和精准化等均提出更严峻挑战。（二）人社工作本身的新要求。1.就业创业服务水平需要进一步提升。新常态下，就业结构性矛盾依然存在，尤其是中小民营企业招人难问题更为突出，经济发展的不确定性影响着就业增长。同时，创业服务的专业化水平有待进一步提高，创业扶持政策落实的有效性有待增强。劳动者就业诉求更加多元，部分劳动者尤其是青年就业观念有待转变，重点群体的就业援助帮扶体系尚未健全。新的就业形态不断涌现的同时，其就业的服务与管理方式亟待创新；就业监测和预警体系不够健全，公共就业服务的精准化、精细化水平有待进一步提高。2.养老服务体系需要继续改革和完善老龄化程度的不断加深需要积极应对。被征地人员的社会保障、外来从业人员社保完全并轨、新业态从业人员参保的推进等制度改革任务繁重。各类社会保障待遇水平的调整机制也需要进一步健全。经办服务和信息化水平还需优化提升，特别是不同部门间信息平台缺乏有效对接，不同部门间信息系统存在数据残缺、共享不畅等问题，大大降低了经办的效率。在“互联网+政务”进一步推动、实施“一网”通办的大趋势下，信息化水平成为提升社保经办服务水平和效率、适应服务对象的多元化需求的制约因素。位推荐一直是公共就业服务机构推进的工作内容，而本次调研中仍有很多基层人社工作人员认为这两方面需要加强，目前这两项工作的开展仍有较大完善和改进空间。特别是随着新时代的发展，用户需求多元化，各类社会化的就业服务机构蓬勃发展，传统的服务方式与理念、服务内容与技巧已经不适应现实，亟待创新升级。2.公共就业服务机构亟待加强就业创业的市场推广服务。在对公共就业服务中的创业服务内容评价中，超过60%的基层人社工作人员首要选择了“市场推广服务”；其次选择为“创业融资服务”，比例为49.18%；选择“创业导师服务”“创业场地服务”的比例也在47%左右。而“创业融资服务”和“创业场地服务”一直是初创企业的重要诉求，也是传统创业服务中的重要内容。这两项服务在未来工作中仍需要重点加强推进。但“市场推广服务”和“创业导师”对于初创企业生存发展也很重要。尤其是公共就业服务机构较少提供市场推广服务，但初创企业的实际需求较高。3.降低企业运行成本的创业政策较受创业者欢迎。上海的高房租、企业社保费用负担重、融资难仍是创业者目前面临的现实难题。基层人社工作人员认为创业政策受欢迎度由高到低依次为“初创期创业场地房租补贴政策”（70.49%）、“初创期社会保险费补贴政策”（68.44%）、“创业担保贷款”（62.70%）、“小额贷款贴息”（61.07%）。这说明降低企业运行成本的创业政策较受创业者欢迎，当前的创业政策符合初创企业需求。相对于其他政策，“创业见习补贴”的选择比例很低（38.93%），这可能与创业者的需求度不高、受益范围较少有关。未来需要对此政策的实施效果进行评估，以更好地完善优化。4.企业职工职业培训补贴较受企业和劳动者欢迎。基层人社工作人员认为技能人才队伍建设政策受企业和劳动者欢迎度，由高到低排序依次为“企业职工职业培训补贴”“校企合作培养项目”“定向培训项目”，选择比例分别为70.08%、52.87%、43.85%。说明企业职工职业培训补贴政策切合企业需求，未来教育费附加、失业保险基金用于技能人才建设的力度可进一步增加，适用范围可做进一步扩展。而“首席技师、技能大师工作室认定资助”“高技能人才表彰奖励”“技能竞赛选拔培养”等政策主要由全市统一指导，受益面较小，选择比例较低，比例分别为25.82%、24.59%、27.87%。5.长期失业青年就业难的原因主要为“主动就业意愿低”和“家长观念有偏差”。为更好地帮助失业青年就业，上海自2012年起推出青年“启航计划”，即“帮助8000名长期失业青年实现就业创业”（此项目旨在通过精准施策，帮助长期失业青年实现就业，包括引导长期失业青年转变求职观念、指导一部分长期失业青年参加培训见习、扶持一部分长期失业青年自主创业、针对确实难以市场化就业的长期失业青年开展就业援助等）。基层人社工作人员认为此项目的推进难点主要在于“青年主动就业的意愿低”（77.46%）、“青年家长的观念有偏差”（60.25%）；选择“公共投入的力度仍不足”的比例为39.34%；选择“政府就业服务有效性不强”“基础数据排摸准确度不够”“现有政策的靶向性不高”的比例均在30%左右。这表明，相较于政策和资金，如何转变人的意愿是当前政府在推动长期失业青年就业工作中的突破口和关键点。无论是青年就业意愿的提升，还是家长观念的转变，都需要相关部门采取更精细、更持久的就业服务措施。6.失业保险业务“全市通办”服务开展效果较好，得到广泛认可。针对失业保险业务“全市通办”服务开展效果评估，接近98%的基层人社工作人员认为“效果还行”“效果很好”。但与之相对应的是，针对市民问卷的结果却表明失业保险业务“全市通办”知晓率不到9%。这说明，虽然基层人社工作人员认为此项工作目前开展顺利、效果较好，但政策的知晓率较低。未来仍需要加大政策宣传力度，提高知晓度。（二）养老经办服务。1.与城镇职工养老保险的待遇区别大是当。前城乡居民基本养老保险在街镇受理中面临的最主要问题上海市各区人社局、街道服务经办工作人员认为当前城乡居民基本养老保险在街镇受理中面临的最主要问题是“与城镇职工养老保险的待遇区别大”（66.29%）；其次为“政策吸引力不是很大，居民参保积极性不高”（56.25%）；相对而言，选择“待遇与最低生活保障水平有差距”“政策宣传力度、形式需加大、拓展”的比例较少，选择比例分别为50.67%、45.98%。目前城乡居民养老保险与城镇职工养老保险待遇区别大是客观存在的，也是制度设置必然带来的。而基层人社工作人员仍认为这是当前城乡居民基本养老保险在街镇受理中面临的最主要问题，一方面表明基层人社工作人员对两个保险制度的定位及差别的理解还有一定偏差，另一方面也间接表明了群众对提高居民养老保险待遇的愿望。2.征地政策、经办规范宣传力度不够是当。前被征地人员落实保障项目办理中遇到的最突出问题调研显示，被征地人员落实保障项目办理中遇到的最突出问题是“征地政策、经办规范宣传力度需加大”（56.25%）；其次为“被征地人员产生困难、导致工作推进困难”（49.33%）；选择“征地项目审批周期较长”“参保手续复杂、周期长”“与其他部门协调存在问题”的比例相对较少，分别为45.09%、37.05%、34.82%。自2017年上海市小城镇社会保险制度政策调整后，对被征地人员的落实保障政策和方式进行了调整，由过去的小城镇社会保险制度过渡到城镇职工基本社会保险制度中去。小城镇社会保险制度中的未退休人员，面临着与城镇职工基本社会保险制度政策衔接的问题，新征地人员面临着新政策落实的问题。虽然从市级层面来看，政策已经很清晰，但从基层反映看，可能由于这些政策比较复杂、涉及多类人群、一线经办人员对政策理解不透等原因操作过程中存在一定困难。针对基层经办人员的政策宣传力度还需要进一步加大，使相关政策能更好地服务被征地人员的利益。3.征地养老系统支撑力度不够是征地养老。经办管理中遇到的最突出问题结果表明，征地养老经办管理中遇到的最突出问题是全市征地养老系统支撑力度不够，占比为55.36%；其次为“征地养老经办服务流程需进一步统一规范”（50.67%）；选择“医疗费报销方式原始、工作量大”“政策宣传力度、形式需加大、拓展”“与城镇职工养老保险待遇区别大”比例也均在40%以上。由于各个区县征地养老人员规模差异较大，多的三四万，少的三四十，征地养老工作由各个区自行开展，全市进行政策指导。数据表明，目前很多区对于征地养老人员医疗费报销，仍然采取手工计算的原始方式，工作量非常大。我们进一步了解到，由于各个区医保报销政策不一样，各个区在自行探索搭建信息化平台。基层对于全市征地养老系统功能的拓展升级均有较高诉求。（三）劳动人事争议调解。1.劳动人事争议调解组织和区劳动人事争议仲裁机构的部分操作规范中仍需全市统一。上海市各区人社局、街道工作人员认为劳动人事争议调解组织仍需要在“调解与仲裁工作衔接规范”（65.98%）、“调解保障规范”（63.92%）、“调解受理范围”（56.53%）、“调解文书格式规范”（49.66%）等方面全市统一。劳动人事争议仲裁机构仍需要在“受案范围”（64.78%）、“调解与仲裁工作的衔接”（63.57%）、“时效规则”（48.8%）方面全市统一操作规范。这表明目前劳动人事争议案件处理中，调解与仲裁工作的衔接遇到一定障碍，需要进一步加强规范。同时，随着四新经济（“新技术、新产业、新业态、新模式”）的发展，劳动用工的形式呈现多元化趋势，为劳动人事争议案件范围的界定带来一定困难，特别是基层调解组织、仲裁机构在“调解受理范围”“仲裁受案范围”界定上操作存在困难。另外基层调解组织对于“调解保障规范”诉求较高，包括经费投入力度需要加大、人员数量和素质需要提高、场地需要固定化标准化、安全保障措施需要加强等。虽然上海市对于加强调解保障规范已有统一部署要求，但有的区由于缺乏财政支持，在规范落实方面遇到较大困难。2．劳动人事争议实行由基层调解组织先行调解的规定在执行上还存在困难。劳动人事争议实行由基层调解组织先行调解的困难主要集中在“队伍不稳定”“办案激励匮乏”两方面，选择比例均超过60%，选择“工作经费有限”“社会知晓度、认可度不高”的比例在58%左右，而选择“公信力不够强”“硬件设施缺位”“实务工作欠规范”的占比相对较少。由于基层劳动人事争议调解组织实体化建设落后，人员条件保障差、工作压力大，特别是未纳入社区工作者队伍的工作人员薪酬待遇低，导致基层人员流失率较高。队伍的不稳定直接影响基层调解组织的形象和公信力。同时，由于缺乏财政支持，各个区在执行办案补贴、工作经费保障等方面遇到较多阻力。3.加强专项业务培训、组建专职人员队伍是当前切实提高基层调解组织和调解员知名度与公信力的有效措施。针对当前切实提高基层调解组织和调解员知名度及公信力的有效措施，基层人社工作人员选择“加强专项业务培训”的比例为80.76%；其次为“组建专职人员队伍”（78.69%）；选择“提供合适办公场所”“提高入职准入门槛”“提升案卷规范程度”的占比相对较少。这表明当前基层调解员的专业性不够，可能与基层调解组织实体化建设落后、缺乏专职队伍紧密相关。（四）主要结论。1.部分公共就业创业服务内容仍需完善优化。总体来看，上海市公共就业创业服务工作得到较大认可，所提供的专业服务、相关政策契合劳动者和企业的成长发展需求。但在某些方面仍需要进一步完善优化。一是加大就业创业政策宣传力度。尤其是新政策，让符合条件的劳动者和用人单位充分享受政策，确保政策发挥实效。二是拓展延伸创业服务内容。针对初创企业需求较为集中的市场推广服务需求，可通过加强与专业化社会机构的合作，探索为初创企业与专业化市场推广服务企业搭建对接互动平台等，为初创企业提供更精准、更专业的服务。三是突出抓好长期失业青年等重点群体就业。就业观念的扭转并不容易，需要久久为功、持续用力。未来仍需继续加强推进一对一、点对点、针对性的精准跟踪帮扶。2.养老服务的相关政策宣传仍需加强。总体来看，对城乡居民养老和被征地人员落实保障项目都需要进一步加强政策宣传。在对一线经办人员进行相关政策内容和操作细则培训的基础上，需进一步强化在政策制定的背景依据、服务规范等方面的培训，以帮助其加深政策理解和解读能力。提升一线经办人员的主动服务意识，将政策送上门，让百姓真正认识到政策的内涵和理念，感受到政策的温暖，主动接受并充分享受政策。对于征地养老系统的改造提升也可提上议事日程。是继续依托各区自行开展，还是筹建全市统一系统，可做进一步论证。3.基层调解组织仍面临较多问题。总体来讲，基层调解组织面临着实体化建设、专职队伍建设以及操作规范化不够等问题。建议进一步加强专业性劳动人事争议调解工作的规范化，贯彻落实相关政策，加大经费保障力度，确保调解工作经费及办案补贴落实到位。进一步完善仲裁员与调解员的点对点联系指导制度，通过“以教代帮”的方式推动仲裁员、调解员协同进步。针对劳动争议人事案件的界定，建议相关业务部门在对新形势下劳动关系界定深入研究的基础上，尽快出台相关实操性规则，让调解和仲裁工作人员有更明晰的适用准则。

三、共性问题与对策建议

基层反映的问题很多是需要全市统一部署加强改进的，可以看出人社领域各业务在加强市、区两级关系方面面临着一些共性问题，针对共性问题提出了如下建议。（一）进一步加大政策宣传解读力度。基层是最一线的窗口，面临非常大的压力，政策服务最终也要靠基层落实，对此市级层面需进一步指导支持基层开展相关工作，特别是加大政策宣传力度。一是加强市、区联动。依靠基层收集群众关心的需求点，开展有针对性的政策宣传；挖掘基层在政策宣传工作中的好经验和好做法，并在全市推广。二是提升一线人员的政策理解和宣传解释力度。制定政策时，除了操作细则，还可配套下发更清晰明了的服务操作规范，以案例等方式呈现；出台或调整重大政策前，进行统一的操作口径培训。三是创新宣传形式。充分借助官方网站、上海人社App、微信公众号等新媒体方式，多种形式进行政策宣传；利用大数据手段，对目标用户进行实时精准推送。四是加强基层资源整合。充分利用各级园区（包括国家级、市级、区级以及街道、镇园区）、社区以及相关社会服务机构，开展政策送上门服务，通过一对一、面对面的政策宣导，提升企业和市民对人社政策的知晓度。（二）进一步加强基层队伍专业化。基层服务人员直接面对广大的市民群众，基层队伍的专业化、职业化直接影响群众对服务的体验感以及政府的社会形象和公信力。在当前尚无法实现培训面授全覆盖的情况下，需要挖掘和拓展更多的培训方式方法。一是加强干部实践锻炼。探索基层干部与市级机关干部双向轮岗交流、挂职锻炼制度，也可通过市级机关处室、区级机关与街镇双结对，进一步提升基层理解和掌握政策能力。二是创新培训方式。充分利用互联网技术，拓展应用远程视频教学、网络在线平台、手机客户端、微课程等现代化培训手段；建立微信学习群，方便基层人社工作人员随时进行业务沟通交流。三是完善基层激励。建议人社局积极与民政局等部门协调，将相关基层人社工作人员纳入社区工作者队伍。此外，市级部门可探索采取购买服务方式，在部署就业创业服务、劳动关系矛盾纠纷化解等工作的同时安排一部分资金，用于基层人社工作人员的保障和激励。（三）进一步提升信息化建设。加快人社系统信息化建设是惠及民生、加强监管的重大举措，直接影响到行政办事效率。一是深化“互联网+政务服务”。充分利用网站、手机App、微信等互联网手段，推进发展网上办事项目和功能，以“互联网+政务服务”让数据多跑腿、群众少跑路，提升企业感受度和便利度。二是加强全市统一部署。信息化的优势在于整合和共享，当有新的信息化建设需求时，建议搭建全市统一平台，并与各个区已有的平台进行有效对接，尽量避免各区分头建设造成重复投资、资源浪费、标准不统一等问题。三是推进数据信息共享。基于各区基层对全市现有信息化平台的功能需求进一步拓展升级，开放更多权限，加强数据互通，资源共享。（四）进一步加强标准化建设。服务流程的规范化、标准化建设，有助于提升人社部门效能和社会形象，也有助于保障基层人社工作人员依法、公平、公正地开展工作，提高社会公信力。一是提高标准化的重视程度。目前社保已有标准化建设，劳动保障监察、劳动人事争议仲裁也有部分探索。建议人社各个业务条线，特别是基层服务窗口，将标准化建设纳入议事日程。二是由点及面进行试点。具体实施操作中以某个区为试点，基于试点情况，完善为全市标准，逐步扩大推广。三是由局部到整体扩展。可先建设某一方面的标准，再向其他方面拓展延伸，形成整体的标准。最终形成标准化体系，成为地方标准。四是完善服务规范化管理制度。出台相关规范化的制度性文件，对基层相关服务人员进行统一培训，通过加强考核监督、评优评先等方式保障服务的标准化制度的贯彻落实。

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[7]邵蕙菁,方华.网约平台公司灵活用工的困惑及建议[J].中国劳动,2017(12):30-35.

作者:侯立文