小议削减人治因素的影响有效破解权力潜规则

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摘要：在中国当前社会中，具有严重社会危害性的权力潜规则的滋生和盛行，很大程度上是因为受到“人治”因素的影响。而建立科学的政府官员用人制度，尤其是设定用人方面的刚性标准，是削减“人治”因素的影响，有效破解权力潜规则的关键。

关键词：权力；潜规则；“人治”因素；刚性用人标准

为了促进社会发展和公共福利增加，社会共同体设计了规范其成员行为的正式制度。而为了确保正式制度能够有效实施，社会民众赋予政府以及政府公职人员运行制度的权力。如果作为公权力人的政府公职人员（这里仅限定为政府官员），其运行公权力的目的不是为了维护和保障正式制度的有效实施，相反，为了实现自身以及他人或是小团体的利益，他们违背委托人——社会民众的意志“另搞一套”，那么，在这种情况下的公权力就成为一种扭曲的公权力，而如果这些官员通过公权力的扭曲行使能够另搞一套成功，则就制造了正式制度之外的另一套规则，即潜规则。我们将这种由政府官员通过公权力的扭曲行使，成功制造的正式制度之外的潜规则称为“权力潜规则”。

众所周知，在中国当前社会中，权力潜规则问题，已经引起了上至政府高层下至普通民众的广泛关注。这不仅是因为权力潜规则的社会危害性之严重，而且是因为其在中国当前社会中已是相当盛行。

权力潜规则的社会危害性，概括而言，主要表现为导致国家有效设计的“正式制度收益”不能实现或是不能充分实现，制度的前期设计和运行成本沉没，导致社会民众利益受损，社会福利水平下降以及社会风气恶化等。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授，是对中国的干部体制和官场生态有着深入研究的知名学者，其在接受环球人物杂志记者采访时表示：现在的中国官场存在双重结构，一方面强调党的价值，强调法律法规。正式的规则是为人民服务的，趋向崇高价值和崇高理念，这个是主流。但是，另一方面在现实生活中，“潜规则”也在起作用。

其实，竹教授还是在很“谦虚”地说权力潜规则于当前社会中的存在问题，事实上，权力潜规则已是相当盛行。曾经挂职担任湖南省临湘市副市长的姜宗福，离职后曝官场中即使领导签字也有潜规则：如果是横着签的，意思是“可以搁着不办”；如果是竖着签的，则要“一办到底”；如果在“同意”后面是一个实心句号，说明这件事必须“全心全意”办成；如果点的是一个空心句号，百分之百办不成，拿领导的话说是“签了字也是空的”。即使领导签字中都可能存在潜规则，一个浩大复杂的官场中究竟会有多少潜规则，很难想象。

鉴于权力潜规则社会危害性之严重，及其在中国当前社会中的盛行情况，必须切实采取有效措施努力破解。而想要探寻到有效的破解之道，必须首先分析导致权力潜规则滋生和盛行的主要原因。

一、“人治”因素滋生和盛行权力潜规则

在中国当前社会中，导致权力潜规则滋生和盛行的原因很多。在物质利益吸引，“人情关系道德”，“人治”因素等影响下，某些官员或是基于实用理性判断，或是基于情感考虑，都可能主动或是被动地扭曲公权力的行使，变通和异化正式制度，“另搞一套”，人为制造潜规则。而公权力行使过程中的自由裁量空间、政府官员身份以及公权力行使制约不足的当前社会形势等，又成为权力潜规则滋生和盛行的成功要件。

虽然权力潜规则的滋生和盛行受诸多因素影响，但是，“人治”因素不失为一大主要原因。因此，本文仅是论及“人治”因素对于权力潜规则的影响及相应的破解之道。

应该承认，在中国当前社会中，仍然存在“人治”因素的影响。而“人治”因素的存在，势必使得不仅政府官员对于权力边缘者，而且级别较高、职位较为重要的官员，对于权力集团中级别较低、职位较为次要的官员，具有“造福”和“伤害”的能力。

比如，曾经挂职担任湖南省临湘市副市长的姜宗福，因为在网上实名发帖等原因，致使其所在的临湘市委领导，竟然“主动”到岳阳市组织部“请求”让他离开临湘。而迫于上级压力，他还不得不站出来解释“这是本人的意愿”。临湘市委领导对于姜宗福的“伤害”能力，可见一斑。

在这种某些官员可以不按照正式制度，而依其主观意志和利益办事环境中，不要说是考虑福利分配、政绩考评、升迁仕途等，有时可能仅是为了确保自己不受伤害地生存，部分“下级”官员通常可能会努力迎合“上级”的喜好，以换取他们的“关照”。在这种环境中，如果级别较高、职位较为重要的“上级”发出“邀请”，“下级”由于很难抵御压力，必将迎合或是无奈地顺从潜规则。

当然，并不是所有的“下级”，都会迎合或是屈膝投降于“上级”的潜规则邀请。如上文所述的姜宗福。但是，因受“人治”因素影响而潜规则化的政府官员，并不少见。因为他们还不想如同姜宗福般被排挤出权力集团。毕竟只要身在权力集团中，既可以享受“上级”甚至“同级”的“造福”，还可以拥有“伤害”或是“造福”他人的能力，因此就可以获得超越正式制度的体制外收益。

某些政府官员，既可能因为“上级”的“造福”和“伤害”能力，必须努力迎合或是无奈地顺从潜规则，同时，对于与其平级的同僚，甚至是某些“下级”的潜规则“请求”，有些时候一般也不能拒绝。因为“人治”因素影响下的公权力，是可以互通、交换和共同分享的。如果你帮我一个忙，我自会投桃报李；相反，若被拒绝，有求于我时，立即还以颜色。与其两败俱伤，不如互相卖个面子，大家双赢。大家彼此间的利益，紧密相连。在利益相关网中，每一主体都应承担自己的责任和义务。而且，“官场宦游，谁知道明天谁富谁贵？”培植“关系”本来就是应该的投资，不得罪人更是必要的保险。

总之，传统社会小生产状态下那种权力经济与集权政治封建残余的遗留影响，正是某些政府官员扭曲公权力的行使，变通和异化正式制度，“另搞一套”制造潜规则的一大主要原因。中国当前社会中权力潜规则的滋生和盛行，很大程度上是“人治”因素在新时代留下的后遗症。

既然“人治”因素是导致权力潜规则滋生和盛行的一大主要原因，就必须针对这一方面原因采取有效措施，寻求破解之道。下文中笔者拟就这一问题，做进一步的探讨。

二、设定刚性用人标准破解权力潜规则

笔者认为，建立科学的用人制度，尤其是设定用人方面的刚性标准，是削减“人治”因素影响，有效破解权力潜规则的关键。科学的用人制度，既应该包括政府官员的初始任用考核等方面内容，也应该包括现有政府官员的升迁、降职等方面调整。而无论是初始任用，还是升迁、降职等方面调整，都应该设定刚性的认定和考核标准。

刚性标准的设定并且严格执行，一方面，可以有效减少和避免在人事调整过程中，可能出现的某位或是某些领导干部说了算，买官卖官等权力潜规则行为，从而遏制权力的恶化趋势；另一方面，能够消除和避免某些官员基于“人治”因素中潜在收益和风险的考虑，主动顺从或是被动地屈服于“上级”设定的潜规则。如此必将能够从源头上“清洁”政府官员队伍，保证高素质的优秀人才进入权力集团。而在源头上确保官员队伍的纯洁性，无异于在源头上扼杀了公权力被扭曲的未来可能。

令人高兴的是，首先，最近以来，中央高层已经表示了建立科学用人制度，坚决遏制和破除权力潜规则的决心。如中共中央政治局委员、中央组织部部长李源潮曾经表示，要用三五年时间，解决用人制度方面的腐败之风，坚决遏制买官卖官现象。其次，近年来，在用人制度方面，部分地方政府已经采取了改革措施。如在选用提名、差额竞选、拓宽上升通道等层面纷纷推出新举措，进行大胆探索与改革，以增强选人用人的公正性、科学性，加快推进科学用人制度的建立。

虽然近年来无论是中央还是地方政府，在用人制度方面做了很多的探索和改革，但是，用人制度中刚性标准的设定并且严格执行，似乎尚且不足。而刚性标准方面的缺欠，必然使得中国当前的政府官员用人制度，不能称其为“科学”。

纵观世界各地的干部制度，虽然存在很多差异，但是仍然具有一个共同点，即设定刚性标准：一是资历。资历是一个人专业技术熟练程度的标准。比如在欧洲和日本，如果招聘处长，最终成功应聘的肯定是已经工作八年，而非工作五年的。这个指标若是公开的，大家一目了然，搞暗箱操作的机会必将减少。二是绩效。现在的信息技术非常发达，各方面的成绩几乎都可以量化考核。所有候选人的绩效分公示公开，绩效分高的比低的优先录用或是提拔。既减少了“领导说了算”情况，又使其他人心服口服，无任何微词可言。

在中国，如果在用人制度方面，也能够设定如资历和绩效等刚性标准，公示公开化所有候选人的指标成绩，一方面，“上级”自然就不敢也不能随意胡来，“人治”因素的影响自然相应减少甚至消除；另一方面，那些一心想要钻营之人也会没有了市场。可想而知，如此必将是，买官卖官等不正之风的遏制和减少，权力潜规则的有效破解和消除。

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