乡镇卫生院人事制度改革综述

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摘要:文章通过关键人物访谈,对安徽省2010年1月以来的乡镇卫生院人事制度改革进行调查研究,从改革举措、现象、问题、基层经验与建议四个方面描述乡镇卫生院人事制度的进展情况,对人事制度改革的系统关联性、可持续性以及后续推广进行政策分析.

关键词:安徽省;乡镇卫生院;人事制度;改革

2009年11月,安徽省在32个试点县开展以取消药品加价,实行药品零差率销售为突破口,推进管理体制、人事制度、分配制度、财政补偿、基本药物等全方位的改革,其中,人事制度改革旨在彻底改变基层医疗卫生机构人才结构不合理现象,优化乡镇卫生院和社区卫生服务中心人员的专业、学历、技能、年龄结构,调动基层医务人员的工作积极性,提高基层医疗卫生机构的服务质量和效率。截止到2010年5月,32个试点县基本完成了乡镇卫生院、社区卫生服务中心的编制核定、竞争上岗全员聘用以及分流人员安置等工作。当前,基层人事制度改革进展情况、阶段性产出以及改革的重点难点等成为广受关注的焦点问题,在现有情况下,开展客观的调查研究意义深远.

为避免增加地方接待负担,本研究小组在卫生厅举办乡镇卫生院院长培训班的同时,对来自15个县的15名中心乡镇卫生院院长进行座谈。同时还对皖南某县卫生局局长、分管副局长、县所有卫生院院长进行深度访谈。研究人员对上述座谈会及访谈情况进行全程记录。本调研报告是由上述资料中涉及人事制度改革的信息整理分析而成.

1分析思路与方法1.1分析思路项目潜在层次效益理论(APotentialHierarchyofEffects)认为卫生项目/改革的产出(效益)存在潜在的等级顺序。[1]改革参与者对活动做出反应,这种反应进一步作用于他们对相关知识、观点、技能以及未来预期的理解和学习。项目/改革实施一段时间后,社区、个人以及整体环境的综合变化才能作用于社区的长期健康产出.

该理论促成了卫生项目/改革评估中项目行动与产出的逻辑模型分析(LogicModel)。[2]逻辑模型分析的关键在于避免传统评估所关注的“项目/改革是否有效?”,而是围绕着项目“行动与产出”的全过程进行实时持续性评估,回答“项目是否一直有效?”。这一评估思路的转变,直接促进了绩效评估与项目/改革实施全程的整合。[3]我们希望本次调研能够成为对安徽省基层医药卫生人事制度改革跟踪性评估研究的起点.

1.2分析方法连续接近法(successiveapproximation)是通过不断地反复和循环的步骤,使得研究者从开始是一个比较含糊的观念以及杂乱、具体的资料细节,逐渐形成一个具有概括性的综合分析的结果。

[4]本研究立足实践,以访谈资料作为信息基础。研究成员在经过多轮座谈、访谈后发现信息逐渐趋向饱和,采用项目潜在层次效益理论的分析思路,通过连续接近方法,逐渐形成乡镇卫生院人事制度改革行动-产出的逻辑框架,并对每个环节出现的值得关注的现象和问题进行收集整合,总结经验成效,剖析问题形成的症结,提出应对的策略措施。研究还对人事制度改革的系统性、持续性以及推广提供政策分析和建议.

2研究结果2.1人事制度改革行动-产出分析框架安徽省基层医药人事制度改革主要分三个环节:核定编制、科学设岗,竞争上岗、全员聘用,分流人员安置三个环节。参见皖政(2009)122号《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革试点的实施意见》。为便于直观的展示乡镇卫生院人事制度改革进展,我们列出安徽省乡镇卫生院人事制度改革举措-产出(现象-问题)-基层经验与建议-问题分析的逻辑模型分析框架(见表1).

在人事制度改革的三个环节中,各地在“竞争上岗,全员聘用”环节的做法基本相同,根据文件标准,采取统一考核方法对职工进行聘用,访谈者对该环节提出的问题很少,故表中没有列出.

3人事制度改革政策分析3.1人事制度改革的系统性分析从改革的关联性来分析,基层医药卫生人事制度改革显然需要与卫生服务体系其它层面的改革紧紧联系在一起。新型合作医疗首先从制度改革层面推动了基层县-乡-村三级卫生服务体系组织结构的加固。基层人事制度改革从优化供方服务、绩效工资制度从支付层面、基本卫生服务功能定位从服务内涵等一系列组织内的制度改革来促进三级网的发展。不同的制度改革之间的衔接很重要,比如绩效工资如何体现乡镇卫生院有编缺岗的情况下在聘人员超负荷劳动补偿?公共卫生服务人员的职责内容、服务质量如何与基本公共卫生服务内容-补偿一一对应?如何保证分流人员和聘用在岗人员与基层社会保障体系的无缝对接?在改革过程中如何落实财政补助办法?这些问题都是确保人事制度改革的关键.

从改革的内容来分析,公平竞争、优胜劣汰是人事制度改革引入的重要的组织文化,在这样的组织文化指引下,如何对于基层卫生人力资源进行合理规划,确立卫生院在不同阶段的基本服务功能,发展合理的技术优势,满足未来人力资源的发展需要是人事制度改革的真正意义所在。现阶段的人事制度改革从区域人口需求、基本卫生服务功能定位对乡镇卫生院进行定编定岗,这是人事制度改革的重要起点,但绝不能限于此,逐步形成基层卫生人力资源管理的理念,建立和完善基层卫生人力资源规划、招聘、培训、绩效管理等系统化管理是改革尚需进一步深化的方向.

3.2人事制度改革可持续发展分析3.2.1利益相关群体分析考虑到乡镇卫生院刚刚完成人事制度改革,为了避免给乡镇卫生院改革进程带来不便,我们没有对在聘以及分流人员进行问卷调查或访谈。乡镇卫生院职工毕竟是弱势群体,这些群体的利益已经被各级卫生主管部门充分考虑,并采取措施.

我们本次访谈主要发现两点:①一些规模较大,既往效益较好的卫生院认为现阶段人事制度改革没有提升在岗职工待遇,担心目前的绩效工资、财政补偿等措施不能体现乡镇卫生院在岗职工的实际业绩,积极性有一定的挫伤;②根据访谈情况,有的地方所在机构或区域人员分流呈平稳过渡的态势,但有的地区乡镇卫生院职工分流遭遇阻力,尚需跟踪调研.

除此之外,县级卫生行政主管部门认为改革降低其在卫生院定编定岗中原有权力。卫生院编制岗位数量的过分固定,不利于其在卫生院之间进行人员的合理调动。卫生院则认为限制编外人员聘用,导致大量后勤工作无法开展。这些问题都面临后续跟进政策的调整.

3.2.2改革资源可及性分析安徽省作为经济欠发达省份,地方财政能否补偿到位令人担忧。很多访谈者均反映省-市-县各级财政对本次基层医改的财政支持力度很大。访谈者普遍对财政补偿政策能否全面落实公共卫生服务包的补偿力度、村医待遇等具体问题提出了不同程度的担忧,但大多对卫生院人员分流的费用保障问题均予以了肯定.

3.2.3改革措施的后续优化调查提示基层在医药卫生体制改革中摸索了很多宝贵经验,具有很强的实践性。同时,基层也提了很多建议,其中一些出于自身利益考虑,或者是改革引发利益调整的不满情绪,但很多建议是中肯的,充分收集整理这些观点对于改革措施的不断完善是有益的.

这些观点主要认为人事制度优化了基层卫生人力结构,接下来当务之急的任务是和其它配套政策结合:如何合理补偿,稳定职工;如何考核业绩,引导职工;如何激励职工,提高效率;如何发展职工,丰富和发展乡镇卫生院的服务功能;如何在改革进程中进行资源配置权力的合理集中与分散.

访谈者提出的具体建议包括:从卫生院之间的绩效横向比较、卫生院自身的绩效标准考核、职工之间的绩效横向比较、职工自身的绩效标准考核四个层面来进行绩效考核;加强各地基层社会保障体系建设,是分流人员合理安置的重要制度保障;在承担基本公共卫生服务的同时,结合乡镇卫生院的人员技术特点,加强技术骨干的培养与发展;需要在编制管理部门、卫生行政主管部门以及乡镇卫生院之间对编制岗位管理权限进行合理界定

3.3基层人事制度改革试点的推广在聘人员的结构优化、服务行为-技能-态度总体水平的提升是人事制度改革的重要阶段性成果。本次调查中,我们没有直接接触乡镇卫生院的在聘人员和分流人员。员工对改革以及卫生院的功能定位的认知、服务能力、服务态度、工作满意度等方面还没有被充分了解与展示。从循征决策的角度而言,全面深入的了解安徽省基层医药卫生体制改革的阶段性成果和问题,结合地方实践中的宝贵经验,不断调整完善政策将是改革全面铺开的重要决策依据.

参考文献[1]

Rockwell,K.Bennett,C.Targetingoutcomesofprograms:Ahierarchyfortargetingoutcomesandevaluatingtheirachievement.Facultypublications:AgriculturalLeadership,Education&CommunicationDepartment[EB/OL].digitalcommons.unl.edu/aglecfacpub/48/(2010-6-5).

[2]WHOEuropeanWorkingGrouponHealthPromotionEvaluation.Evaluationinhealthpromotion-Principlesandperspectives[EB/OL].www.euro.who.int/Document/E73455a.pdf(2010-6-5).

[3]Frameworkforprogramevaluationinpublichealth[EB/OL].www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/rr4811a1.htm.(2010-6-16).

[4]风笑天.社会调查与研究方法[M].中国人民大学出版社.2001,331.