劳动力国际流动创造外汇论文

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编者按：本文主要从我国对外劳务输出的现状与问题；菲律宾对外劳务输出的现状与经验；进一步加快我国对外劳务输出的政策建议进行论述。其中，主要包括：我国对外劳务输出的现状与特点、业务总量保持增长、传统行业增加较快，部分省市高级劳务派遣有所突破、亚洲市场份额最大，其他市场比重有所提高、存在的主要问题、对外劳务输出面临各种市场准入限制和障碍、劳工安全问题日益突出，对外劳务输出立法滞后，多头管理体制极易引起混乱、我国外派劳务结构不合理，高级劳务人才储备不足、对外劳务输出支持体系不完善、菲律宾对外劳务输出中的许多经验都值得我们学习和借鉴、政府积极的支持与参与、加强双边及多边经济合作，进一步发挥政府涉外职能、完善劳务输出立法体系，改革劳务输出管理体系、提高对外劳务人员素质，加强对外劳务人员培训、建立起统一的、实时的劳务输出网络等，具体请详见。

伴随经济全球化的不断发展与深化，资本、技术、管理等生产要素在全球范围内得到重新的优化配置和组合。跨国公司在全球范围的不断扩张，为生产要素在全球范围内进一步的自由流动提供了可能。作为六大生产要素和国际服务贸易重要组成部分之一的劳动力国际流动，对于促进中国人力资源在世界范围内的优化配置，提高劳动者的综合素质，拓宽信息来源渠道，为国民经济创造外汇收入，促进国内劳动力市场的可持续发展，具有十分重要的意义和作用。菲律宾是世界上劳动力国际流动比较频繁的国家，在这方面积累了比较丰富的经验。学习和借鉴这些经验，对于等问题具有重要的价值和意义。

一、我国对外劳务输出的现状与问题

（一）我国对外劳务输出的现状与特点

我国的对外劳务输出是建立在20世纪50、60年代向亚非等发展中国家提供经济援助的基础之上的。改革开放以后则是在对外经济合作框架之下，主要通过对外承包工程以及和国外雇主签订劳务合同，并直接派出劳务人员（包括对外设计咨询人员）这两个渠道进行的。随着改革开放的不断深化和劳务合作渠道的不断拓展，我国的对外劳务合作事业蓬勃发展。特别是上世纪90年代以后，年均派出人数增长迅速，地区市场分布日趋多元化，行业领域越来越广，已经扩展到工业、农业、建筑、服务等多个领域。目前，我国对外劳务输出呈现出以下特点：

第一，业务总量保持增长。据商务部统计，截至2008年底，我国对外劳务合作累计完成营业额达559亿美元，合同额达599亿美元，累计派出各类劳务人员462万人。改革开放30年来，我国对外劳务合作年营业额增长近80倍，年末在外总人数（包括承包工程、劳务合作和设计咨询）翻了几番。对外劳务合作在经历了20世纪90年代的高增长时期后，营业额增长率基本上保持在年均10%－15%的增速。年派出人数、年末在外人数等都保持了稳步增长。2002－2003年受某些国家暂停引进中国劳务政策和“非典”疫情的影响，我国对外劳务合作业务受到了一定影响，但2004年后恢复了良好的增长态势。2008年，美国次贷危机导致的金融海啸虽使外部宏观环境发生了剧烈变化，但我国劳务输出各项指标依然呈现增长趋势。

第二，传统行业增加较快，部分省市高级劳务派遣有所突破。目前，我国对外劳务合作的行业领域已日趋多样化，由最初的援外工程施工扩展到工业、农业、建筑、服务、环保和高科技等广阔领域，但我国外派劳务人员仍以非技术工人为主。统计数字显示，从事制造业、建筑业和农林牧渔业的外派劳务人员仍然占据劳工大军的绝大多数，约为75%，其中以制造业工人最多，占外派劳务总数的40%左右。与上述行业形成巨大反差的是，从事科教文卫、设计咨询和IT服务业的高级外派劳务人员所占比重均不足1%。不过，随着我国经济的快速发展，人民收入和文化水平的日益提高，海外普通劳务工资吸引力降低，加之国外对高级劳务需求的不断增加，我国外派劳务的构成将会发生变化，高层次劳务输出会逐渐增加。近几年，高级劳务极少的外派格局在某些发达省市已经有所突破，上海、江苏等地的外派高级劳务业务发展较快，软件工程师、高级厨师、医师等“三师”在海外劳务市场十分走俏，高级劳务外派量已经超过上海市每年外派劳务总量的30%。

第三，亚洲市场份额最大，其他市场比重有所提高。在我国对外劳务合作不断扩大和发展过程中，我国外派劳务人员在世界各大洲的分布情况随着输入国的政治经济形势的变化也不断变化，总体来说，亚洲市场份额最大的格局会长期保持。据我国对外工程承包商会的2006－2007年发展报告显示：亚洲市场的地位不可撼动，占据55%左右的份额，欧洲市场的比重保持近两年的上升势头。从总体上看，我国对外劳务输出主要分布在日本、韩国、新加坡和香港等国家和地区。

（二）存在的主要问题

我国对外劳务输出经过了30年发展，取得了巨大成绩，但是也应该看到，我国对外劳务输出业务总量与我国这样一个劳动力资源大国是很不相称的，与亚洲很多劳务输出大国，比如菲律宾、印度也有相当大的差距。行业中存在的问题日益突出，这严重制约了我国对外劳务输出事业的进一步发展。当前，我国对外劳务输出发展主要面临以下瓶颈问题：

一是对外劳务输出面临各种市场准入限制和障碍。目前，劳务输入国出于保护国民就业和社会秩序等多方面考虑，均对普通劳务人员的引进在数量或行业上施加严格的限制，此种限制对以非技术工人为主体的我国劳务人员跨国流动形成了巨大障碍。同时，虽然劳务进口国都鼓励大量引进中高级技术人员，但是对引进人员的专业技术资质、学历文凭等认证方面的要求也甚为苛刻。此外，一些国家引进外国劳动力的政策也对我国劳务输出形成了隐性壁垒，比如美国法律规定，必须依次从本州、全美国以及北美自由贸易区范围内证明无法满足职位空缺，才能雇用其他国家的劳动力；欧美的部分国家至今尚未向我国开放劳务市场。

二是劳工安全问题日益突出，对外劳务输出立法滞后，多头管理体制极易引起混乱。目前，我国对外劳务输出还没有统一的立法。立法的严重滞后导致政府主管部门管理和调整对外劳务输出关系的法律依据不足，处理外派劳务法律纠纷时适用法律困难。对外劳务输出法律的缺位，还导致了政府各部门依据部门规章管理外派劳务业务，使多头管理问题日趋严重。一直以来，由商务部来负责对外劳务输出业务的管理，形成了以《对外劳务输出经营资格管理办法》为中心的管理体系。但近几年来，其他部委也开始进行外派劳务企业资格审批和市场管理工作，还有其他行业主管部门及其挂靠机构办理外派劳务工作。这种多头行政许可，多头对外的格局，造成了部门之间的矛盾，妨碍了政策贯彻的一致性和对海外劳务市场的统一管理，影响了市场秩序，浪费了资源，不利于我国对外劳务输出统筹规划，制约了我国“走出去”战略的有序推进。

三是我国外派劳务结构不合理，高级劳务人才储备不足。从结构上看，在我国潜在劳务输出人员中，主要是农村剩余劳动力和城镇下岗工人，技术含量低，外语水平低，对外交往能力差，绝大多数人只能从事非技术性工作，而专业技术人员和管理人员比例很低。从国际比较来看，这种情况更加严重，比如在计算机软件服务领域，我国所占市场份额仅为世界市场的1%。此外，我国的设计监理、经营管理、高级海员等行业的人才储备严重不足，对外劳务输出基地的建设亟待完善和提高。

四是对外劳务输出支持体系不完善。虽然我国各级政府和有关部门都积极采取了相应的措施来支持对外劳务输出，积极推动与有关国家签署劳务合作协议、简化出国审批程序、建立劳务人员履约保险制度，并制定了一系列鼓励和优惠政策，比如提供优惠贷款、减免费用等。但总体来看，支持对外劳务输出行业发展的力度仍然不够，支持体系不完善。企业管理人员和外派劳务出入境手续可以进一步简化，周期仍然可以缩短。政府有关部门在维护市场经营秩序、维护经营公司合法利益方面缺乏有效的支持手段，对外交涉力度不够。至今，我国尚未建立起一个能够搜集并及时传递国际劳务市场信息的专业化网络，经营公司和劳务人员得到的劳务信息极为匮乏，对国别市场政策法律环境不够熟悉。我国对对外劳务输出的法律支持也不足，对在国外发生的各种法律纠纷，也缺少相应的法律援助和支持。

二、菲律宾对外劳务输出的现状与经验

拥有8000万人口的菲律宾，是亚洲最大的劳务输出国，是仅次于墨西哥的世界第二大劳务输出国。从最初的因国内经济不景气而外出务工，到今天“菲佣”品牌的建立，菲律宾只用了20多年的时间。根据菲律宾海外就业管理局公布的数字，2008年菲海外就业人数达到137.68万，超过2007年的107.76万，创历史新高。作为国家的主要外汇来源之一的对外劳务输出，极大地推动了菲律宾的经济发展。尽管对外劳务输出可能会给劳务输出国带来一些政治、社会和文化等方面的政策风险，但对于发展中国家而言，积极促进对外劳务输出健康可持续地发展，能够有效地解决发展中国家劳动力过剩的问题。菲律宾对外劳务输出中的许多经验都值得我们学习和借鉴。

一是政府积极的支持与参与。菲律宾将对外劳务合作定位为一个产业，在劳务输出的组织和管理等方面制定了完备的政策，从中央到地方统一协调，体系相对完善。同时，菲律宾政府还积极主动地进行劳务市场开发、与对应输入国进行多边与双边劳务合作谈判，有效地消除了他国对本国劳务输出的限制及显性和隐性的壁垒，此举极大地增加和扩大了菲律宾劳务输出的海外市场份额。

二是信息供给相对充分，服务保障体系较为健全。菲律宾有专门提供对外劳务输出信息的网站和合法规范的公司，政府在对外劳务输出较为集中的国家的大使馆专门设立了劳工事务参赞和秘书，及时提供所在国的劳务合作信息，同时帮助劳工处理纠纷、解决难题。此外，政府在财政方面也予以适度倾斜。比如，设立了紧急返遣基金、海外移民工人贷款担保基金、法律援助基金等海外劳工基金。

三是对外输出的劳务人员素质具有比较优势。对外劳务输出从劳务性质上看分为技术劳务输出和普通劳务输出，而菲律宾的劳务输出人员以前者居多。在菲律宾，90%的居民可以熟练使用英语，这为其居民进行海外劳务提供了天然的优势条件。同时，菲劳务输出人员在受教育程度上也存在比较优势。据调查统计，在菲律宾海外劳务人员中，接受过初等教育的占19.2%、中等教育的占29.3%、高等教育的占19%；取得学士学位的占12.28%，学士以上学位的占0.88%。菲律宾女佣受教育的程度更高。在菲律宾女佣中，具有初级以上教育水平的人占近95%，很多是大学毕业生，有的甚至是教师。良好的教育，进一步增加了菲律宾海外劳务人员的竞争力。此外，菲律宾劳务人员素质也与其高水平、严格的海外劳务人员培训是分不开的。值得注意的是，菲律宾人的文化背景和民族性格也增加了其劳务输出人员的对外适应能力。随着外出劳务人员素质的进一步提升，菲佣正逐步从“佣家型”向“智家型”转变，这为其赢得了更广阔的市场。目前，“菲佣”几乎占据了我国香港地区家政服务市场的绝大部分份额，人数超过20万。

三、进一步加快我国对外劳务输出的政策建议

结合现阶段我国对外劳务输出发展中存在的问题以及劳务输出大国菲律宾的发展经验，我们提出从以下几个方面进一步加快我国的对外劳务输出。

（一）加强双边及多边经济合作，进一步发挥政府涉外职能

菲律宾的经验告诉我们，政府对劳务输出的态度直接影响着国家劳务输出事业的发展，在劳务输出过程中，要充分发挥政府职能。菲律宾之所以能够在海外劳务市场上立于不败之地，是同政府的组织、管理、协调以及对海外劳工实施种种鼓励政策分不开的。因此，政府应加强与劳务输入国政府的多边、双边劳务合作协议的签署工作，建立长期的劳务合作机制，积极参与国际服务贸易规则的制订，加强同劳务输入国政府的协调，督促发达国家逐步放开对劳务输入的限制，消除劳务壁垒，为我国争取劳务输出自由化的利益，进一步开拓海外劳务市场。

（二）完善劳务输出立法体系，改革劳务输出管理体系

当前，我国缺乏统一完整的对外劳务输出立法，存在劳务输出“多头管理”的问题。为避免此类问题，菲律宾早于1985年即颁布了《海外就业规则与条例》。借鉴其经验，在立法和管理过程中可以进一步完善有关的政策制度：第一，由国家专门立法机构根据我国国情建立一套完整的法律规章制度，在全国范围内统一实行，地方各级部门只能依据国家统一的法律法规来建立自己的规章制度。只有这样，才能够实现我国劳务输出行业的统一和规范管理，才能消除各级部门的“多头管理”现象。第二，设立一个全国统一的协调机构来专门负责中央与地方在劳务输出方面的监督、管理和协调等工作。这样，可以防止地方政府“各自为政”、“政令不一”等现象的发生。第三，弱化政府的行政职能，强化管理职能。我国政府在劳务输出方面对劳务输出经营主体干预过多，承担了较多不合理的负担。政府各主管部门应转换职能，把握其宏观管理，弱化其微观管理，给经营主体自主经营权，使劳务公司成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体和市场竞争主体。在宏观方面对劳务输出主体进行监管，加强劳务输出行业自律作用。只有这样，才能规范我国劳务输出行业有序发展。

（三）提高对外劳务人员素质，加强对外劳务人员培训

如前所述，菲律宾对外劳务输出人员比较优势的获得离不开系统、严格的培训。菲政府规定每个出国人员，无论是第一次，还是再次出国，都要参加由招募机构或劳务人员所在实体单位举办的免费出国前定向学习班，基本做到输出劳务的全员培训，使受过培训的劳工在国外基本上都能找到工作并很快适应环境。针对我国外派劳务人员结构不合理，高级劳务人才储备不足的问题，应当采取以下措施来加以改善：一方面，从中央到地方建立一个统一的培训机构，对培训机构进行统一管理，扎扎实实做好劳动力培训工作，提高务工人员素质。将每一个劳务人员都当成一个“产品”来经营，多形式、多层次地开展引导培训和职业技能培训，提高务工者综合素质和就业竞争能力，促使劳务输出向技能型转变是形成劳务竞争力的必由之路。只有经过严格的培训，才能实现劳务品牌所要求的劳动力质量优质化、数量规模化、组织有序化和竞争特色化。另一方面，加强对劳务人员培训的管理，使劳务培训不再流于形式。设置一个专门机构对劳务培训的内容、时间、效果等进行严格考核，对合格者才给予派遣。只有这样，才能改变我国劳务培训流于形式的现状，才能真正提高我国劳务人员的素质。

（四）建立起统一的、实时的劳务输出网络

互联网的出现为信息的与搜寻提供了便捷条件。一种不完善和时滞的信息，不仅不会有助于决策的判断，往往还会引入误区。因此，我国政府不仅要由专门机构建立起一个对外劳务输出网络，将政府主管部门与有关部门以及国际劳务公司或境外就业服务机构等收集到的信息进行汇总，还应做好分析筛选，确保其真实性后，在网站上及时公开，以便劳务输出单位及时掌握国际劳务输出的最新动态，做到有的放矢，更多地争取到劳务输出机会。另外，要尽快建立有关技术、服务出口的科学统计系统，以便对劳动力的供求状况进行预测和统计分析，包括跟踪、分析、引导、扶持技术、服务出口。同时，建立国内劳务输出后备人员的人才库，必要时由国家统一调用。