谈我国城市化进程中流动人口的选民登记问题

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建立在现代民主政治制度基础之上的选举制度，是人类社会政治文明的伟大创造。无论是希腊城邦的直接民主还是现代民主国家的代议民主，都将能否实现公正、自由的选举作为其衡量的尺度，而普选权的保护则是民主选举的基本原则之一。

选民登记是指确认公民享有选举权的一道法律程序，现代法治国家的选举制度中都有关于选民登记的程序规定。任何民主的选举都必须建立在及时而又准确的选民登记基础之上，没有选民登记的顺利进行和完成，选举的其他环节就无法继续。

一、选民登记的基本模式及有关理论

选民登记（VoterRegistration(USA)or；RegistrationofElectors(UK)；Electoralenrolment(AU)）的模式一般可分为自愿登记和自动登记二类。

自愿登记指符合选民资格的选民在法定时间内自愿前往选举登记机构进行登记的制度。实行自愿登记的理论依据是：选举权是公民与生俱来的当然权利，不应被任意限制与剥夺。由于对权利的来源与限制的认识不同，又分本源权利说和既得权利说。本源权利说认为作为自然权利的选举权是绝对、抽象的，无须国家宪法和法律赋予；既得权利说则认为选举权必须由宪法和法律的形式确认，主张选举权是相对和现实的，应当受社会生活条件的制约。不论哪种权利学说，都认为选举权是一项政治权利和责任，公民是否登记并投票的权利由其自己决定，因此登记选民资格的责任也在公民自己。实行这种自愿登记的国家主要有美国（部分州）、拉丁美洲的大多数国家及非洲的一些国家。

自动登记是指选举管理机关在法定时间内主动登记合格选民的制度。其理论依据是：公民必须要参加投票活动，合格选民有义务要进行登记。从这个意义上讲，选举权是公民受国家委托而必须履行的义务，被授予选举权的公民参加选举就是在依法履行社会的职责，否则要承担相应的法律责任。根据这种社会义务学说，国家可以基于社会利益规定选民的资格，对参加选举做出必要的限制如国籍、年龄、住所等，同时选民也负有参加选举履行义务的责任，不得自行放弃和转让，在此理论基础上的自动登记也被称作是强制登记。英国、澳大利亚及印度等英联邦国家采取的是自动登记制度，尤其是澳大利亚的选民强制登记模式最具有代表性。

还有一种理论认为，选举权具有权利和义务双重性质。由于选举权是宪法和法律赋予公民的权利，因此这种权利的设立因为关系到公共利益而具有公权的性质；对公民个人来说，是一项权利，对国家和社会来说，则是一种社会责任。根据这一学说，既然选举权是法律赋予的权利，任何对选举权的侵犯或疏漏都应获是法律的救济；既然参加选举是公民的社会责任和义务，那么公民不得转让、委托或放弃选举权。从我国目前的选民登记模式看，是以选举机构主动登记选民为主的模式，但又没有强制选民登记的法律规定，选民不登记的行为并没有受到国家强制力的约束，因此蕴含着公民权利自愿行使的理念。

无论是自愿登记还是自动登记，都各有利弊。自愿登记强调选民对自己行为负责，国家和社会在选民登记时的负担相对要轻得多，但是带来的后果是较低的参选率，有时会使操纵选举和舞弊行为盛行；自动登记强调的是国家主动干预和公民主动履行义务，与国家人口管理的程度高低有很大的关系，同时也保证了高参选率，但问题是国家负担较重，往往要花费大量的人力和物力。

不久前柬埔寨举行的全国大选中，采取的是自愿登记的模式。虽然该国在选举前已经登记了630万选民，相对该国1200万人民而言，选民登记率勉强超过50%。李凡先生《柬埔寨选举观察报告》中对该国的选举情景描述是：“选民进入投票站以后要依次出示身份证和其它选举规定有效的证件，并在选民登记册上找到选民的名字加以注销，然后领取选票。”但是，这种选民在现场出示有效证件领取选票并在选民登记册上核销名字的做法，使得投票过程显得较为缓慢。非洲的尼日利亚共和国在今年4月举行了总统和州长大选。从伊佩庄先生在《关于尼日利亚大选的观察报告》中所述的该国选举日当天，“选民手持选民证排队等候；凭选民证领取选票；由工作人员在领取选票后的选民拇指盖上涂上特制墨水，以避免重复领取选票”等做法来看，该国实行的也是选民自愿登记制度。尼日利亚共有一亿三千万人口，根据该国2002年颁布的选举规则，在4月19日选举日前，选举委员会共收到选民登记申请6780万份，正式登记选民6082万人，比1999年的大选登记选民多出了2200多万人，尽管如此，登记率仍不足50%。此外，由于尼日利亚从未组织过正规的人口普查，政府部门也没有系统全面的人口资料，从而使选民登记变得异常困难，选民登记的错误率很高。

二、我国流动人口的选民登记问题

《辞海》中对人口的定义为“地球上某一区域人的数量的总和”。因此，人们一般是从统计学的角度来看待人口问题。但从人口学的意义来看，还可以从人口的数量、人口的素质、人口的分布、人口的结构、人口的迁移和人口的发展六个方面因素来研究。人口流动和流动人口都是从人口的数量和人口的迁移变化状态来考量的，但二者的含义却不一样。人口流动是指本地或外来人口处于区域性的动态变化之中的状态；而流动人口从广义上看，是指一定期限内在本地居住的非户籍地或非常住地的外来人口以及实际已迁居外地但户籍仍在原地的外出人口。本文从选民登记意义上所指的流动人口，是指非户籍地的外来暂住人口。

我国计划经济时期的户籍管理制度使得人口的管理处于相对静态之中，基于这种户籍管理制度而设计的选举制度中的选民登记很少出现错登、漏登或重登的情况，也不存在流动人口的选民登记问题。改革开放以来，随着中国经济的飞速发展，城市化进程的不断加快，城乡人口的流动也在不断增加与变化。城市化不单纯是指农民进城，它意味着国民经济增长模式、国民生活形态和国民意识的重大转变。城市化进程必然要带来人口的大量流动，有关资料显示，深圳作为国内最早的经济特区和移民城市，其流动人口所占比例非常大：截止2000年底止，深圳全市常住人口432.9万，其中户籍人口124万，暂住人口308.9万，暂住人口占常住人口的71.4%。到2002年，深圳市的常住人口达到504万，其中户籍人口140万，暂住人口364万，暂住人口占常住人口的72.2%。

一方面，城市化为农村大量富余劳动力提供和创造了大量的建筑业、工业就业岗位，使人口流动由农村和小城镇趋向大中城市；另一方面，流动人口在城市化过程中也起到相当大的作用，流动人口已经成为城市生产力的一个重要组成部分，农民和其他流动打工经商者，是城市的重要纳税者，为城市的发展做出了很大的贡献。因此，在城市化的进程中，这样一个越来越庞大的社会群体如果游离于他们所生活的城市之外，对城市的管理和稳定都会带来不可忽视的影响。要让这部分人融入其所工作生活的城市，使他们的利益诉求得到回应和保障，使他们关心所在城市的发展，就不能不关注他们的政治权利，其中他们参加选举的权利能否能以实现就显得十分重要。

城市化进程中大量的人口流动给各地的选民登记带来许多困难。由于现行《选举法》及《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”的规定，我国对流动人口的选民登记仍然囿于以户籍登记为主的方式，且五花八门，情况十分复杂：那些不在户口地工作或生活的人经选区选举委员会按照户口资料主动登记为选民，但这部分选民一般只能通过委托投票来参选，其权利并没有得到真正的行使；而非当地户籍的外来暂住人员，因为不可能回原籍参选，加上有些地方虽然规定一定工作或生活年限的外来人员，可以凭原籍的户口证明或选民资格证明到现在的暂住地进行选民登记，但是由于受选举利益的关联性及程序设计等因素的制约，这些外来人员一般都不可能专门为此回原籍去开户口证明或选民资格证明，因此，这部分人的选举权利实际上无法得到保障。从这二方面来看，如果不解决流动人口的选民登记问题，表面上的高参选率所掩盖着的是相当一部分选民权利的失落，他们的政治权利并没有得到法律的保障，相反是被法律或规则的排斥在选举之外。

深圳2003年的区人大代表换届选举中，有9名暂住人员当选为区人大代表，其中外来打工妹陈彩琼被当选为所在选区龙岗区的人大代表虽有浓重的制度安排色彩，但对于如何维护流动人口中外来人员的选举权与被选举权，仍具有相当重要的意义。当然，陈彩琼在作为“另选他人”参选前，是否进行过选民登记，也就是说陈彩琼的选民资格是否得到法律上的确认尚有不同说法，因此，她的当选和所在选区的选举显然存在是否有效的疑问。这种局面的产生虽有多方面的原因，但深圳的陈彩琼等暂住人口参选并当选为人大代表及武汉市数十名外来人员当选为区人大代表等事件的出现，提出了我们该如何帮助包括外来人口在内的公民增强权利意识，如何在选民登记中维护流动人口中的外来人员的选举权利，但更为重要的是我们立法机关以及选举组织机构应当从法律规则和选举技术的层面加以充分考虑等一系列的问题。

三、国外流动人口选民登记的基本模式

从世界发达国家的发展来看，国民人口基本上都经历了从乡村到城市，再从分散的中小城市到大的中心城市集中的过程，没有哪个国家能够绕过城市化这一过程而走上现代化之路。城市化进程必然要带来人口的大量流动，从互联网所搜索到的信息来看，西方国家的选民登记制度已经完成了由静态登记向动态登记的转换。仅以美国为例，独立选举登记机构的常设，唯一终身的公民社会保障号，网络化选民资格登记方式的使用及在多种途径公布选民名单（包括网上查询选民名单）等做法，使得美国流动人口中的选民登记变得十分的便利，既保障了公民的选举权，也避免了人口流动带来的登记困难。美国各个州选举事务所（StateBoardofElections）都有其独立的网站，这些网站的网页内容十分丰富，除了登载有关选举的法律和规则、程序外，还有选举基本知识方面的介绍。例如：谁需要登记？（Whohastoenroll）为什么要登记？(Whytoenroll)如何及在那里登记？(HowandWheretoEnroll)等等。同时，每次选举前,选举事务所都会在网上公布选民登记时间及投票时间，选民既可以亲自到选举机构去登记，也可以在网上登记，还可以下载登记表格填写后邮寄给选举办公室，并且可以在网上查询各选区的选民名单。

美国的马里兰州（StateofMaryland）的选举网站上，对本地及在海外的居民，非本地居民，正在服役的本地居民及学生等人员的选民登记（VoterRegistration）做了详细的介绍。如非本地居民（Non-Marylandresidents）的选民资格，除了要求申请人必须具备美国公民身份、在选举日前的最后一天满18周岁及没有犯美国刑法所规定的如破坏选举、欺骗或贪污等罪行外，还应在本地有住宅及纳税记录。符合上述资格的非本地居民登记时，只须提供诸如银行帐号、保险单或驾驶执照或其他政府证明文件副本之一即可。

美国的华盛顿州、乔治亚州等均在网上公布选民登记的电子表格，供选民自愿登记申请使用。如乔治亚州的选举事务所提示选民，根据该州的《选民登记规则》，首次登记选民资格的选民在递交申请前，须附上下列表明选民名字和地址的有效文件的副本之一，如带有ID号码的照片、银行对帐单、薪金支票或政府的证明文件等即可。华盛顿州则规定可以下载打印申请登记表格寄达选举办公室，也可通过电子邮件直接发送网上表格，但不允许以传真方式递交登记申请。

英国的选民登记在每年的1月和7月进行，对流动人口的选民登记则有居住时间的限制。如军人选民在选民的居住时间至少是一个月，普通选民在选区的居住时间至少应有三个月。

同是英联邦国家的澳大利亚实行的是强制选民登记制度，即选民必须主动登记，有关选民信息的任何变化必须主动申报。选民必须参加投票，无故不投票者处以20澳元（约合100元人民币）罚款。不交罚款者，将被澳大利亚独立的选举机构AEC（AustralianElectoralCommission）起诉到法庭，处以更高的罚款或其他处罚。同时，网上登记和申报选民信息变化等方式，也解决了澳大利亚流动人口的选民登记问题。

世界上发达国家对流动人口选民登记的各种程序和模式设计，充分运用了现代信息化的技术，体现了对选民选举权利的保障，也为我国解决流动人口的选民登记难题提供了一定的借鉴。

四、完善我国选民登记制度的几点建议

人口信息资源是社会最宝贵的基础资源，外来人口的信息化管理为我国直接选举中的流动人口选民登记提供了重要路径，而我国户籍制度的改革也为流动人口选民登记提供了改革的基础。同时，今年6月23日第十届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国居民身份证法》的第六条第二款规定“居民身份证具备视读与机读二种功能”，尽管视读与机读的内容限于该法第三条第一款规定的项目，但是，如果我们的选民登记规则能与居民身份证管理系统接轨，就会有效地解决我国人口流动中的公民选举权保护这一难题。

此外，正在修改中的《城市居民委员会组织法》亦已淡化了原有的居民概念中的户籍因素，该法修改稿中的第十一条规定：凡社区年满18周岁，居住三年以上，有民事行为能力的人，不受“户籍”所限，有选举与被选举的权利。这条规定如能通过，就为城市中的暂住人口在社区自治组织选举中的民主权利提供了法律保障，也给我国人大代表直接选举时，如何在选民登记时保障流动人口中的公民选举权奠定了基础。

建议全国人大能结合我国户籍制度的一系列改革，起草并制定全国统一的《选民登记规则》，对全国进行直接选举的农村村民委员会选举、城市社区选举和人大代表的直接选举中的选民登记做出统一的登记规则。这套规则中，应对选民资格的确定、选民登记的原则、选民登记的程序、选民名单的公布、信息化手段的运用、选民资料的查询与更新及选民资格诉讼等做出统一规定。

在选民登记统一规则出台前，根据我国的国情，流动人口的选民登记可以先从以下几个方面进行改革：

第一，主动登记与自愿登记相结合原则。我国选举法“一次登记长期有效”规定的目的是为了减少选举登记机构和选民的麻烦，但实际操作中，由于人口的流动及城市化的发展，每次选举前的登记选民仍然在重新进行。因此，建议国家及地方应常设选民登记机构，选民登记机构可以设在民政部门，接受各级人大常委会的指导。选民登记机构在每次选举前，应主动根据有关户籍管理资料主动登记选民，及时更新选民信息和公布选民名单。同时，强调选民应主动到选举登记机构去办理登记手续，领取选民证。

第二，网络登记与手工登记相结合原则。充分运用信息化手段来开展选民登记，以提高登记的效率和登记的准确性。当然，由于中国东、西部发展的不平衡，不可能一下子完全做到网上选民登记，但可以在有条件的大中城市试行建立选举网站，普及有关选举知识及选举前公布选举日。同时，也可试行选民网上登记，网上公布选民名单等，以方便选民登记和查询选民名单。

第三，选民资格应作必要的居住或工作年限的限制。从国外的情况来看，流动人口在现居住地的登记都有一定的时间限制，因此，应根据我国直接选举进行的周期，确定一定居住或工作年限较为合适。具体操作中，可以借助公安部门外来人口管理系统，对经过登记并达到一定居住或工作年限的暂住人口予以选民登记。这种限制与宪法和选举法的规定并不抵触，因为这种居住或工作年限的规定仅针对非本地户籍的选民登记，这部分人如回到原籍登记选民资格，并不受年限的限制。

第四，建立起以居民身份证管理为基础的选民登记系统，使选民仅凭身份证号码就可知悉其姓名、年龄、常住户口所在地、证件有效期等基本信息。从公安机关全国联网的口卡资料系统来看，只要有居民身份证号码就可上网查询该公民的基本情况，因此，完全可以在此基础上做好流动人口的选民登记工作。同时，规定法院刑事审判中凡涉及剥夺政治权利的生效法律文书，必须同时报送选民登记管理机构，为选民资格的审核提供及时信息。

第五，鉴于外出或外来人员的选民登记只能在一个选区登记，为避免重登或漏登的现象，建议修改选举法时，取消委托投票的规定。这也是防止选举舞弊，体现公正选举的措施之一。宁愿不要虚假的高参选率，也要坚持选民亲自投票，这样，可以杜绝虚假的选票流入选举票箱。

主要参阅资料：

[1]蔡定剑主编的《中国选举状况的报告》，法律出版社

[2]史卫民著《公选与直选》

[3]阚珂主编的2003年《中国立法研究报告》，中国民主法制出版社

[4]彭宗超著《公民授权与代议民主》，河南人民出版社

[5]蒋劲松《议会之母》，中国民主法制出版社

[6]伊佩庄《关于尼日利亚大选的观察报告》

[7]李凡《柬埔寨选举观察报告》

[8]澳门特别行政区《选民登记法》

[9]房保国《要把外来工的选举权利落到实处》

[10]南方周未/孙亚菲《“居民变法”》，2003年8月28日

（公务员之家整理）