劳动治理制度优势分析

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［摘要］以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度是我国政治制度的重要组成部分，在推动制度定型、发挥制度优势、提升制度效能上有着不可替代的重要作用。根据我国国家制度资源的存量，实现职工代表大会与企业工会的有效对接，从而在生产领域中创造出劳动者的民主管理权，通过行使民主管理权实践基层群众自治，是将我国企业民主管理制度的优势更好转化为治理效能的基本路径。同样重要的是，职工代表大会与工会有效对接有赖于一系列具体机制的运转，只有在有效机制的支持下，以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度才能充分彰显自身的优势。

［关键词］职工代表大会；基层群众自治；国家制度资源

实现中国特色社会主义制度成熟定型，将制度优势更好地转化为治理效能，是我国政治发展在未来相当长一段历史时期必须解决的重大任务。基层群众自治制度是我国基本政治制度，而以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，则是基层群众自治制度的重要组成部分。这就意味着，在推进制度定型、发挥制度优势、提高制度效能的过程中，必须充分重视以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。党的四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企事业单位职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益。根据国家制度资源的存量和国家治理现代化的任务，可以发现，将职工代表大会与企业工会有效对接，是将制度优势在基层群众自治中更好地转化为治理效能的基本路径。

一、国家制度资源重组与基层群众自治

在企业中实践基层群众自治，意味着落实工人阶级的民主管理权，也就是要贯彻落实公民的政治权利，但是并没有单一的具体制度将完整的政治权利确立于生产领域之中，而是通过多种制度将分散的、不完整的政治权利确定了下来。其中，职工代表大会制度和工会制度是承载公民的政治权利的主要形式。使企业民主管理制度运转起来，实践基层群众自治，关键在于整合现有的国家制度资源，通过重组承载着分散的、不完整的政治权利的职工代表大会制度和工会制度，使得完整的政治权利能够在生产领域之中形成。因此，国家制度资源重组是基层群众自治在生产领域中形成的基本路径。职工代表大会制度早在计划经济体制时期就已建立，但是在推进社会主义市场经济体制的进程中，职工代表大会制度在企业产权改革和治理结构变革的冲击下遭遇困难。这种困难的实质在于职工代表大会脱离了公司制企业的治理过程，职工代表大会并没有成为公司治理结构的组成部分，因此职工代表大会也就不享有任何能够影响企业决策的实质性权力，自然就不可能发挥维护职工权益的作用了。摆脱这种困难的重中之重就是，重新将职工代表大会嵌入公司治理结构中去，而要实现职工代表大会对公司治理结构的嵌入就必须牢固地确立职工的民主管理权。这就是说，职工代表大会作为民主管理权的掌握者，自然应当成为公司治理结构中不可或缺的组成部分。民主管理权在现代企业中的系统性建构是从2007年制定的《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导性意见》开始的，这个文件的重点内容就是尝试实现职工代表大会与董事会、经理层、监事会的有效对接，在明确职工代表大会行使民主管理权的基础上将职工代表大会嵌入现代公司制企业的治理结构中，并且着重指出确立民主管理权是形成规范的公司治理结构的必然要求。①由此可见，民主管理权也就不再是公司治理结构的异质性因素，而是规范的公司治理结构不可或缺的组成部分。随后颁布执行的《劳动合同法》在这个精神的基础上，将劳动者的民主管理权提升到了更大的范围之内，并且给予劳动者的民主管理权更为牢固的法律基础。《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。”②《劳动合同法》的重要价值不仅在于以具体法律的形式落实了宪法确立的劳动者的民主管理权，而且在于它破除了长期以来形成的从产权性质看待民主管理权的僵化观念，明确要求所有的用人单位（政府部门、事业单位和企业）都必须保障劳动者的民主管理权。这就意味着民主管理权终于在中国工业生产领域之中得到了确立。2012年党和政府制定了《企业民主管理规定》，试图建立专门的保障劳动者民主管理权的制度体系，其基本的内容就是在《劳动合同法》确立劳动者民主管理权的基础之上，进一步确立职工代表大会行使民主管理权的主体地位。《企业民主管理规定》第三条规定：“职工代表大会（或职工大会，下同）是职工行使民主管理权力的机构，是企业民主管理的基本形式。企业应当按照合法、有序、公开、公正的原则，建立以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，实行厂务公开，推行民主管理。”①可以说，此次制定的《企业民主管理规定》是自启动市场经济体制改革以来，党和政府制定的最有力度、最为系统的保障劳动者民主管理权、推行职工代表大会制度的政策，实际上也是在为下一步制定《企业民主管理法》探索经验。尽管尚未上升到国家法律的高度，但是同社会主义市场经济体制和现代公司制企业相契合的职工代表大会制度的基本框架已经形成。职工代表大会和劳动者民主管理权的对接乃至融合标志着中国企业民主制度的发展取得了重要成果，也证明了职工代表大会制度的转型已经基本完成，中国企业民主制度在此基础上走向社会民主的趋势越发明显。民主管理权实际上就是中国工人阶级的集体权利，或者说就是劳动者在生产领域中的政治权利。一般而言，工人阶级的集体权利主要包括团结权（结社权）、集体谈判权（争议权）和罢工权（抗议权）。其中，团结权是基础性环节，只有当劳动者组织起来了才会有力量；集体谈判权则是关键性环节，所谓企业民主管理就是体现为劳动者以集体谈判的方式介入企业决策；而罢工权则是保障性环节，当企业决策不能反映劳动者的合理利益时，劳动者就能够在组织起来的基础上行使工人阶级的集体性权利即罢工，进而迫使企业向劳动者的合理利益做出让步。中国工人阶级的集体权利自始至终都存在于生产领域之中，只不过确实没有以完整的、清晰可见的形式存在，而是以分散的、不完整的形式存在着，但是伴随着职工代表大会制度转型的完成和劳动者民主管理权的确立，中国工人阶级的集体权利也随之开始融合，并提供了形成完整的集体权利的机会。在中国国家制度体系中，职工代表大会制度和工会制度是承载工人阶级的集体权利的国家制度。职工代表大会是企业民主管理的基本组织形式，是行使劳动者民主管理权的主体。因此，按照职工代表大会制度的此种规定，职工代表大会应该承载着工人阶级完整的集体权利，或者说至少职工代表大会有着承载工人阶级完整的集体权利的资格和空间。从职工代表大会制度的具体设计来看，职工代表大会首先承载着工人阶级的集体谈判权，并且集体谈判权是职工代表大会得以介入企业治理从而维护劳动者权益的关键所在。换言之，职工代表大会运转的过程实际上就是劳资双方集体谈判的过程。其次，职工代表大会也承载着一定程度上的团结权，职工代表大会虽然不是工人阶级的结社团体，但它是定期举行的、由劳动者选举产生的工人阶级的利益代表性组织。从这个角度讲，职工代表大会是一种不连续的、间歇性的团结权的体现。最后，职工代表大会制度能有效避免罢工带来的破坏性后果。罢工权就是劳动者有组织地使用他们联合起来之后形成的集体性力量的权利，而且由于罢工权是在集体谈判失败之后的威慑机制，因此罢工权不可避免地带有破坏性。职工代表大会同样是一种集会形式，只不过是在工业生产领域内部进行的和平集会形式。召开职工代表大会在形式上就表现为由劳动者选举产生的代表联合起来形成集体性力量，并且职工代表大会进行的所有决策正是以此种联合起来形成的集体性力量为基础，职工代表联合起来形成的集体性力量为职工代表大会决策提供了正当性基础。劳动者通过职工代表大会以形成集体性力量，这种集体性力量是以和平化的方式，对事关职工切身利益的事项，行使知情权、参与权、表达权、监督权，是能更好地落实企业与职工双赢的制度架构，能有效避免罢工带来的不利影响。中国工会是工人阶级的群众性组织，也就是工人阶级的团结权的体现。工会作为工人阶级团结权的体现，自然就是劳动者的利益代表性组织，并且依照《工会法》的相关规定，中国各级工会组织享有代表劳动者从事集体谈判的权利。《工会法》第二十七条规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。”①此项规定实际上变相默认了工人阶级的罢工权，同时也承认了工会介入罢工并代表劳动者进行交涉的权利。②经过上述分析可以得知，要想实践中国工人阶级的民主管理权，只能将职工代表大会制度和工会制度整合起来，从而重组它们各自承载的资源。具体而言，就是将企业工会制度嵌入职工代表大会制度中，借助职工代表大会制度的基层群众自治制度的政治地位，在扩大企业工会的合法行动空间的同时，也为职工代表大会注入了操作主体和动力机制。企业工会嵌入职工代表大会制度本身就有着法理依据，无论是工会制度还是职工代表大会制度早已确定了企业工会是职工代表大会的常设工作机构。当企业工会将运作职工代表大会作为主要职责时，企业工会就获得了合法的组织和动员工人阶级的空间，于是工人阶级的民主管理权就在企业工会运作职工代表大会的过程中被完整地创造出来。

二、基层群众自治在企业中的运行机制

基层群众自治本质上是社会民主或社会自治。也就是说，社会事务应当避免国家的直接干预，转而交由社会主体根据明确的制度和规则自我管理。遵照社会自治原则来审视企业民主管理，就意味着劳资关系领域是一个自治的社会领域，劳资双方在国家制度的基础上通过协商谈判共同进行企业治理，并且劳资双方以协商谈判的方式确定的企业决策具有法定的约束力。社会自治原则并不能在劳资领域中自行实践，而是必须有赖于一系列具体机制才能贯彻落实到生产领域中。因此，对于企业民主管理制度的分析就必须转到具体机制的讨论上。在企业中实践基层群众自治，不仅需要以制度资源重组的方式实现职工代表大会制度与工会制度的对接，从而确定企业民主管理制度的基本框架，而且需要在基本制度框架之内详细分析具体的组织、权力、程序，也就是要着力讨论使得制度基本框架得以运转起来的具体机制。根据当前中国保障劳动者权益的制度资源的现状及企业民主管理的发展趋势，本文认为至少以下运行机制是不可或缺的。具体而言包括五种运行机制，它们分别是劳动者利益代表性组织（职工代表大会和企业工会）的建立、责任机制（工会运作职工代表大会的责任）、民主管理权的具体设计、集体劳动合同机制、厂务公开机制。职工代表大会是企业民主管理制度的基本形式，因此要推行基层群众自治就必须首先在企业建立职工代表大会。职工代表大会的推广主要存在两个方面的障碍：一个障碍是企业所有权性质，长期以来形成的僵化观念认为只有公有制企业才需要建立职工代表大会；另一个障碍就是担心劳资关系不平衡，如果建立职工代表大会将制约资方进行决策，劳动者在企业治理中权力过大，最终会阻碍企业在激烈竞争中获得发展空间。其实，职工代表大会作为劳动者权益的代表性组织，同企业的所有制性质并没有直接关系，以企业所有制性质看待职工代表大会建立与否的意见，是计划经济体制时期形成的僵化观念。当时，公有制企业是主要的企业所有制形式。如今，企业所有制形式复杂多样，从数量规模上看，非公有制企业已经是中国企业的主要类型。职工代表大会致力于形成劳资力量对比相对平衡的企业治理结构，因此，毋庸讳言，建立职工代表大会自然会增强劳动者的权力及对企业决策的影响力。但是必须注意的方面是，职工代表大会的代表并非全部是一线普通劳动者。依照职工代表大会制度的具体设计，管理层和技术人员同样也是职工代表大会的代表。只不过一线普通劳动者的代表必须占到代表群体的多数，这样的代表结构设计就是为了使职工代表大会成为一个更好维护广大劳动者利益的平台。劳动者在通过职工代表大会进行决策时，并不会如同一些反对者所设想的那样仅仅关注个体的利益。事实上恰恰相反，尽管职工代表大会是实现和维护劳动者权益的机制，但是劳动者的权益是与自身所在的企业发展密切联系在一起的。因此，劳动者的代表在职工代表大会中的决策，一方面致力于在既定的利益格局下为劳动者争取更多的利益，另一方面则致力于促进企业的发展壮大，从而增加企业的利益总量。①企业工会是企业职工的结社形式，同时也是企业职工的利益代表性组织。中华全国总工会在党和政府的支持下发起的工会化运动，已经实现了在所有类型的企业普遍建立基层工会组织的目标。然而，在没有职工代表大会的情况下，企业工会缺乏一个可以合法组织、动员劳动者的渠道。因此，企业工会虽然得到了普遍建立，但在维护和实现劳动者合法权益方面并没有发挥出明显效果。在建立了职工代表大会的情况下，企业工会被确定为职工代表大会的常设工作机构，企业工会要通过运作职工代表大会发挥作用。理论探讨企业工会对职工代表大会制度的嵌入形成了工业生产领域里面完整的结社权，并且职工代表大会制度本身也提供了结社权形成之后具体行动的空间，其实质性内容就是企业工会组织运作职工代表大会的责任机制。根据《企业民主管理规定》的具体设计，企业工会作为职工代表大会的常设工作机构，具有以下职责：（一）提出职工代表大会代表选举方案，组织职工选举职工代表和代表团（组）长；（二）征集职工代表提案，提出职工代表大会议题的建议；（三）负责职工代表大会会议的筹备和组织工作，提出职工代表大会的议程建议；（四）提出职工代表大会主席团组成方案和组成人员建议名单，提出专门委员会（小组）的设立方案和组成人员建议名单；（五）向职工代表大会报告职工代表大会决议的执行情况和职工代表大会提案的办理情况、厂务公开的实行情况等；（六）在职工代表大会闭会期间，负责组织专门委员会（小组）和职工代表就企业职工代表大会决议的执行情况和职工代表大会提案的办理情况、厂务公开的实行情况等，开展巡视、检查、质询等监督活动；（七）受理职工代表的申诉和建议，维护职工代表的合法权益；（八）向职工进行民主管理的宣传教育，组织职工代表开展学习和培训，提高职工代表素质；（九）建立和管理职工代表大会工作档案。①民主管理权是企业民主管理的核心运行机制，民主管理权改变了由资方单独掌握企业治理结构的局面，实现了劳动者对企业治理结构的集体介入，是公司制企业治理结构规范化的重要标志。根据《企业民主管理规定》，职工代表大会所能行使的民主管理权的具体内容是：（一）听取企业主要负责人关于企业发展规划、年度生产经营管理情况，企业改革和制定重要规章制度情况，企业用工、劳动合同和集体合同签订履行情况，企业安全生产情况，企业缴纳社会保险费和住房公积金情况等报告，提出意见和建议；审议企业制定、修改或者决定的有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项方案，提出意见和建议；（二）审议通过集体合同草案，按照国家有关规定提取的职工福利基金使用方案、住房公积金和社会保险费缴纳比例和时间的调整方案，劳动模范的推荐人选等重大事项；（三）选举或者罢免职工董事、职工监事，选举依法进入破产程序企业的债权人会议和债权人委员会中的职工代表，根据授权推荐或者选举企业经营管理人员；（四）审查监督企业执行劳动法律法规和劳动规章制度情况，民主评议企业领导人员，并提出奖惩建议。②集体劳动合同是企业民主管理制度的重要组成部分，而且从完善企业民主管理制度的角度来看，将个体化的劳动关系转化为集体性的劳动关系是企业民主管理的重要工作。在推进社会主义市场经济体制改革的过程中，我国劳动关系改革的重点任务是实现劳动关系的市场化，当劳动关系市场化已经完成并且负面效果不断明显的时候，就必须建立集体劳动合同制度以更好地维护劳动者的合法权益，集体劳动合同制度的建立标志着中国劳动关系开始向集体劳动关系转型。为企业民主管理的运行机制，本质的含义就在于集体劳动合同是职工代表大会行使民主管理权的最为重要的成果。职工代表大会是定期召开的，集体劳动合同应该成为每次职工代表大会的议题，根据经济形势的发展不断调整和修订集体劳动合同，并且监督集体劳动合同的履行。集体劳动合同的推行过程遭遇到问题，其实就是职工代表大会并没有与集体劳动合同有效对接，从而导致了集体劳动合同流于形式、职工代表大会缺乏足够动力源的局面。厂务公开机制对于企业民主管理的运转来说是不可缺少的前提，劳动者在紧张的劳动过程中很难知晓整个企业的状况，但是如果劳动者对于企业的状况一无所知，那么劳动者如何能够通过职工代表大会介入企业治理过程呢？厂务公开正是这样一种弥补劳动者信息不对称的机制，它为劳动者行使民主管理权提供了企业的基本信息。厂务公开的问题在很长一段时期内没有得到重视，直到私营企业中出现了很多由于信息不对称而导致企业民主管理难以推进时，厂务公开才被视为企业民主管理制度的一个不可或缺的运行机制。2012年制定的《企业民主管理规定》专门将厂务公开制度纳入进来，并且对厂务公开做出了一般性规定，即无论企业性质如何都必须将以下内容进行公开：（一）经营管理的基本情况；（二）招用职工及签订劳动合同的情况；（三）集体合同文本和劳动规章制度的内容；（四）奖励处罚职工、单方解除劳动合同的情况以及裁员的方案和结果，评选劳动模范和优秀职工的条件、名额和结果；（五）劳动安全卫生标准、安全事故发生情况及处理结果；（六）社会保险以及企业年金的缴费情况；（七）职工教育经费提取、使用和职工培训计划及执行的情况；（八）劳动争议及处理结果情况；（九）法律法规规定的其他事项。①劳动者通过行使民主管理权，在企业中实践基层群众自治，有赖于一系列具体机制的落实。本文所讨论的企业民主管理的运行机制，并不是都已经发展成熟的，也不是在生产领域得到普遍实践的，其中很多运行机制还只是具备了雏形，有待于进一步的调整和完善。然而，从有效运转和完善企业民主管理制度的角度来说，上述讨论中涉及的五种运行机制都是不可或缺的。

三、职工代表大会与工会有效对接的政治价值

企业民主管理制度虽然是以生产领域为实践场域，但是它所包含的政治价值则远远超越了生产领域。它不仅能够缓解劳资冲突、维护劳动者的权益、将工人阶级整合进国家治理的轨道，而且对于现代国家建设的进程也有着不可低估的重大影响。甚至可以说，企业民主管理是现代国家的基础性环节，一个成熟的现代国家的出现当以完善的企业民主管理制度为重要标志。企业民主管理始终同中国国家体制的正当性密切相关，新中国的国家体制是由中国共产党领导中国革命而创建的，中国共产党是以工人阶级先锋队的身份来领导革命和建国实践的，工人阶级是推动历史发展的力量。因此，工人阶级基于历史合理性而成为中国国家体制中的领导阶级，工人阶级的领导地位是通过先锋队政党实现的。在总结中国共产党领导的革命基本经验时就指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”①工人阶级在中国国家体制中的领导地位通过中国共产党实现。因此，中国共产党执掌国家政权的正当性基础在于工人阶级在国家体制中的实际地位如何。如果工人阶级的领导地位在国家体制中得不到有效保障，这必然会影响中国共产党领导地位的正当性。生产领域是工人阶级聚集的领域。因此，工人阶级在生产领域中的地位如何、权利保障情况怎样，是对工人阶级领导地位的重要说明。中国共产党自开国建政之初，就非常重视在工业生产领域之中推行企业民主，从而形成了以企业管理委员会、职工代表大会等为实践形态的企业民主管理制度。企业中实现基层群众自治是在市场经济条件下落实工人阶级主人翁地位的基本战略。工人阶级主人翁地位在国家政治领域之中体现为工人阶级的领导阶级地位，在生产领域之中就体现为工人阶级的民主管理权。而将工人阶级的民主管理权贯彻落实到工业生产领域中的国家制度就是以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。企业民主管理制度，不仅是现代国家制度的重要组成部分，同时也是推动整体国家体制向现代国家制度转型的关键基础，因为生产领域中的基层群众自治能够将劳动者锻造成为现代国家的公民，而现代国家的公民正是国家体制向现代国家制度整体转型的微观基础。以职工代表大会制度为基本形式的企业民主管理制度，在生产领域中建构了一个基层群众自治的政治空间，劳动者基于公民的身份行使民主管理这一政治权利，并且以此为基础维护、增加他们的社会经济权利。因此，企业民主管理制度的运转实际上就是公民权利在生产领域实践的过程，自然也就是在生产领域里将劳动者锻造成为公民的过程。劳动者在生产领域中成为现代国家的公民的关键并不在于具体的制度形式，而在于劳动者能够在生产领域中行使基于公民身份所形成的各项权利，尤其是通过行使政治权利去维护社会经济权利。劳动者的社会经济权利系于政治权利即民主管理权，行使民主管理权的过程在形式上表现为实现职工代表大会制度和工会制度的有效对接，但其实质内容则是生产领域中国家制度的现代化。中国国家体制是以现代化为基本价值取向的，但是国家体制所蕴含的现代化空间并没有得到有效的开发和释放，所以整合国家制度资源以释放中国国家体制的现代化空间是中国政治发展的基本逻辑，此种逻辑也可以称为内涵式政治发展的逻辑。②维护和提高劳动者的社会经济权利是推行企业民主管理的基本目标，而劳动者社会经济目标的实现则取决于企业的利润总量。这就意味着企业民主管理不可避免地涉及重新划定劳资利益分配格局的问题。很多对推行企业民主管理抱有迟疑态度的学者认为，企业民主管理缺乏稳固的基础，因为劳动者得到的份额多就意味着资本获得的份额少，而企业民主管理毫无疑问致力于扩大劳动者在企业利润总量中的分配份额，这就将劳资双方置于一种消极性质的利益妥协中，劳资双方利益分配的格局会伴随着形势的发展而不断调整，资方不会放弃使自身利益最大化而侵害劳动者利益的意图。企业民主管理确实可能导致劳资利益分配格局的消极妥协，但是也可能形成劳资双方的积极利益妥协。所谓积极利益妥协就是指劳资利益分配摆脱了此消彼长的零和性质，在劳资双方积极合作的前提下致力于扩大企业的利润总量，于是劳资双方就算在既定的利益分配格局下，双方的利益都能够得到增长。①基层群众自治是培养妥协精神的沃土，劳资合作以寻求积极利益妥协是现代民主政治的重要精神元素，如果没有不同的政治力量集团之间的妥协精神，现代民主政治是不可能持续下去的。②在现代民主政治形成之前，工人阶级被排挤在政治权力分配之外，当工人阶级达成了组织化团结并对既定政治秩序构成威胁之时，资本主义国家的统治精英才被迫赋予工人阶级以平等的政治权利。由此可见，现代民主政治是在工人阶级与资产阶级实现妥协的基础上出现的。③劳资双方在国家政治领域中的妥协是生产领域中实践民主管理的前提，而工业生产领域中的具体的物质利益妥协则是国家政治领域中的妥协的延续，生产领域中的具体的物质利益妥协反过来又成为巩固国家政治领域中的妥协的基础。正是从这个意义上说，基层群众自治是现代民主不可分割的组成部分。

作者:汪仕凯 冯雅静 单位:华东政法大学