劳保监察制度问题及路径

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一、劳动监察制度发展面临的困境

面对劳动关系的日益复杂化，尽管我国劳动监察制度已经取得了一定成效，但尚不能够满足处理劳动纠纷的需求。劳动监察制度发展面临着一定的挑战，主要表现在以下几个方面：(一《)劳动保障监察条例》存在的问题《劳动保障监察条例》属于国务院制定的行政法规，其效力位阶低于宪法、法律。《劳动保障监察条例》中有些内容制约了劳动保障监察制度作用的发挥。其一，《条例》中有关监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施。劳动监察部门在执法时主要可以运用警告、责令改正、罚款等手段。依据《劳动保障监察条例》以及《劳动合同法》的相关规定，劳动监察执法机关都可以要求用人单位“责令改正”。即劳动保障监察部门对违反劳动保障法律、法规、规章的用人单位作出要求用人单位履行法定义务、停止违法行为的行政决定。“责令改正”的具体适用情形很多，如用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规，损害劳动者合法权益的；用人单位侵害女职工和未成年工合法权益的；用人单位与劳动者建立劳动关系却不依法订立劳动合同的；然而，遗憾的是，劳动保障监察部门并未被赋予以查封物品、冻结账户、没收违法所得等强制执行权，导致其在案件调查取证中面临许多困难，无法及时有效地制止侵权违法行为。（二）自由裁量权幅度过大行政自由裁量权有利于实现个案正义，但是自由裁量权过大将导致行政执法人员滥用权力，侵犯公民合法权益。因此，必须对行政自由裁量权进行控制。在《劳动保障监察条例》中，劳动保障行政部门的裁量权幅度过大，例如第30条规定：如果出现无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正并处2000元以上2万元以下的罚款。2000元是罚款的下限，而上限是2万元。过大的自由裁量权幅度将为行政执法人员考虑不相关因素，不公正执法提供空间。（三）劳动监察执法行为存在问题某些地方政府错误的认为劳动保障监察制度会干扰企业正常生产经营，从而影响当地的经济发展和自己的政绩，因此对用人单位劳动违法违规行为不愿依法处理，而是“睁一只眼，闭一只眼”。有些地方政府会人为的限制劳动保障监察次数，划定“特别保护单位”。在这样的错误观念指导下，劳动者在其权益受到损害而无法得到保障时往往诉诸于上访或“跳楼讨薪”等方式，对于社会稳定也造成一定危害。由于受到地方保护主义的影响，再加之执法人员素质不高，劳动保障监察执法部门在执法时存在越权、滥用权力以及不作为。越权指超越其管辖权限，对不属于其管辖的范围进行执法活动，比如劳动保障检察机关越权吊销属于工商局职权范围的企业营业执照；“绝对的权力，导致绝对的腐败”。滥用权力是指在执法过程中，滥用自由裁量权，随意肆意执法，以权谋私，侵犯行政相对人合法权益。在劳动监察执法过程中，行政不作为的情形也大量存在。面对劳动者的请求，行政执法人员置若罔闻，无动于衷。行政不作为是也属于违法行为，与越权、滥用权力一样具有社会危害性。我国历史传统中存在“重实体，轻程序”的理念，未充分认识到程序的价值。在实践中，劳动监察执法人员违反法定程序的重要表现是进入用人单位检查时不遵循法定程序，随意干涉用人单位的生产经营等。

二、完善劳动保障监察制度的路径设计

（一）完善《劳动保障监察条例》首先，建议强化行政法律责任。低廉的违法成本不仅放纵了那些违法者,伤害了守法企业的积极性,也间接导致劳动监察工作低效运行。与发达国家劳动法律制度中高昂的违法成本相比,我国未来修改相关劳动法律法规时,确实有较大的“提升空间”。建议立法者借鉴发到国家立法中确立的高昂违法成本，以达到震慑的功能。依据《劳动保障监察条例》相关规定，劳动监察部门对用人单位的违法行为通常采用行政处罚的制裁方式。劳动保障监察执法常用的行政处罚方式主要是“警告、责令改正、罚款”，而较少使用“责令停产停业和提请工商机关吊销营业执照”的形式。责令停止停业以及提请工商机关吊销执照将会给用人单位带来较大的震慑力，有利于行政执法的顺利进行。建议立法对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的处罚。此外，要加大罚款的额度，使其增加违法成本。其次，建议赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿行为的用人单位，建议规定：“劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结帐户的权力”。赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权，有利于防止用人单位转移资产，逃避行政执行，从而提高执法效率和效能。（二）制定行政裁量基准《劳动保障监察条例》为各地劳动保障监察执法提供了原则性的框架。我国幅员辽阔，各地经济和社会发展不平衡，各地区劳动保障监察部门可以对细化自由裁量权标准，以保障行政执法主体平等对待所有行政管理相对人，在事实、性质、情节以及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下，给予基本相同的处理。江西省出台《江西省劳动保障行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》和《江西省劳动保障行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》对自由裁量权予以细化，以规范执法人员的执法行为。建议各省人力资源和社会保障厅结合实际省情和地方先进立法经验制定劳动保障监察行政裁量基准，以保障行政执法人员合法合理地行使行政处罚自由裁量权。（三）完善劳动保障监察执法首先，实现劳动监察机构设置的两格化。加强劳动保障监察制度建设，要不断创新劳动监察机构设置，扩大劳动监察覆盖面，实现“两格化”。两格化建设指网格化以及网络化。劳动监察网格化监察体系是将劳动保障监察管辖区域划分为若干网络，明确网格化监察的人员职责和任务，实时采集和监控网格内用人单位劳动合同、工资支付、劳动条件、社会保险等方面的信息及情况，建立相关的用人单位及劳动用工情况的数据，实现横向到边、纵向到底、责任明确、跟踪及时的劳动保障监察全面覆盖和动态监管目标，形成“全覆盖、全方位、全动态、全过程”的管理机制。其次，增强执法能力。要保证执法人员树立依法行政的观念，尊重和保障人权观念，遵循正当程序观念，防止肆意执法侵犯相对人的合法权益。保证工作经费和必要的执法经费，这是加强劳动保障监察制度必须解决的问题。人员和经费的不足使得监察员疲于应付突发事件和投诉举报案件，无力开展日常巡查。各级政府要确保劳动监察机构有充足的专门办案经费和设备购置维护费，以保证执法活动的顺利开展。再次，规范和创新执法模式。劳动保障监察的执法模式创新对于提高劳动监察效能具有重要作用。首先，执法人员应当树立服务意识。服务型政府是我国建设法治政府的重要目标，劳动保障监察执法人员应当树立服务意识，以服务公民，保护劳动者的合法权益为出发点。其次，在执法范围上，从单一执法向全面执法转变。过去的执法活动往往局限于针对劳动工资以及劳动条件的监察，执法范围相对单一，无法适应我国加入WTO以及经济社会发展的需要。伴随着劳动者法律意识地提高，劳动者已经不局限于劳动工资的权益保护，而是希望其发展权、政治权利等均得到保护。因此，执法人员也必须将执法由单一执法向全面执法转变。只有《劳动合同法》第74条的规定全部得以落实才标志着全面执法的实现。

作者：申广辉单位：河北大学政法学院