和谐社会中农村基层政权构建

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2006年10月11日，中国共产党第十六届中心委员会第六次全心得议作出了构建社会主义和谐社会的重要决定。我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。它不仅仅是经济、政治、文化的和谐，而且也必须是城乡和谐，是整个社会的和谐。形成于旧体制下的城乡分割的二元社会结构虽然有所松动，但远未得到实质性地改变，而且当前城乡差距继续呈现加快扩大的趋向，农村贫困尤其是农村相对贫困日趋严重。农村社会的不和谐必然会成为整个社会和谐发展的障碍。只有实现城乡和谐、农村和整个社会的和谐，才能真正实现社会主义和谐。加强农村基层政权建设正是促进农村社会和谐的重要举措。

所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会和乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体[1。目前农村多数基层政权建设卓有成效,促进了农村经济社会全面发展,但也存在一系列亟待解决的严重新问题。

一、农村基层政权建设中存在的主要新问题

（一）公仆意识淡薄，官僚作风严重

中国封建社会的取仕之道，形成了一种影响深远的"官尊民卑"的官本位思想和"权力欲"倾向。受此影响，有些乡镇领导干部的公仆意识、服务意识淡薄，认为自己高高在上，不把农民群众的利益放在第一位，而是把个人利益、部门利益放在首位，大肆攫取个人私利、部门私利。另外，一些乡镇领导推行政务时不依据国家的政策和法令，往往搞"人治"，凭"经验"办事。有的乡镇领导为了完成上级任务或者取悦上级领导，不顾当地实际情况和农民利益进行产业结构调整，结果出现了"逼农致富"等事件，严重损害了农民的经济、政治甚至人身权益，损坏了党和政府的形象，不利于农村党群关系、干群关系的和谐、融洽，是威胁农村社会稳定的因素之一。

（二）权力结构失衡

所谓权力结构失衡就是指基层政权内部政府权力过分集中而人大权力被削弱。人大权力的弱化造成人大地位的"边缘化"，在有些地方，人大形同虚设，每年只开一次代表大会。人民代表大会制度作为人民群众参和基层国家事务和社会事务管理、行使自己政治权力的机关，它的"边缘化"使农民失去了行使自己民主权利的途径，堵塞了表达利益诉求的渠道；同时也造成基层政权失去监督、制约，使某些政府领导为所欲为，从而为权钱交易、腐败等提供了滋生的温床。这些现象的存在造成农民和基层政府关系不和谐，政府的信誉度在农民心目中下降，不利于农村政治和谐发展。

（三）基层政权的法制建设乏力

比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机，影响基层的和谐稳定。

（四）农村基层政权组织机构设置不合理

农村基层政权组织机构设置的不合理，主要表现在机构臃肿，行政运行成本高，办事效率低下。目前我国的农村基层政权不论地域大小，人口多少，财政承受能力如何，机构设置都要求上下对口。各基层政权除县(市、区)派驻的工商所、税务所、公安派出所、土地所、林业站等七所八站外，还有水利、交通、农机等部门设置人员或办公室，基层政权自己还有经联委等一些企业事业单位。从表面上看，农村基层政权部门齐全，但实际职能很不完备，这么多机构交织在一起，人员超编严重，工作起来推诿扯皮，不但导致财政负担沉重，行政运转成本高，而且效率低下，不利于农村社会的和谐发展。

（五）社会管理职能削弱

在一些乡镇,家族、宗族势力的重新抬头，给农村基层政权建设和社会良性运行带来不利影响。家族、宗族势力利用重修家谱、族谱、祭祖、建祠堂等机会，大肆向族人宣扬封建迷信和狭隘的宗族观念，不利于社会主义精神文明建设，影响农村社会和谐、稳定发展。农民群众最不能容忍的是农村基层政权和基层组织出现的"黑恶化"。一些地方的乡村干部横行乡里、无恶不作，他们寻衅滋事、非法拘禁、贪赃枉法,惹得民怨沸腾，导致这些地方的老百姓对党和政府的信任已严重丧失。

（六）基层财政状况不容乐观

当前，全国大部分地区乡、村两级有债务，有的地方几乎村村、镇镇有债务。有些农村基层干部人心惶惶，源于他们不知道乡镇政府的前景如何，且不知道自己的出路何在。一些乡镇政府往往把债务负担转嫁到农民身上，从而引发了农民强烈的对立情绪，采取各种办法规避，并由此引发的上访、告状接连不断。巨大的债务压力像一颗定时炸弹，严重威胁着乡镇基层政权的稳定。

二、加强农村基层政权建设的策略建议

要加强农村基层政权建设，促进农村社会的和谐发展，必须从以下几方面下功夫摘要：

（一）强化农村基层政权的队伍建设

按照中心的要求,深入开展"三个代表"重要思想学习教育活动和农村党的建设"三级联创"活动，加强基层干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设，全面提高农村基层干部和党员队伍的整体素质，牢固树立公仆意识、服务意识。建立有效机制，真正解决县、乡两级党委和有关部门抓基层政权建设的责任意识不强的新问题，促使县、乡两级党委政府牢固树立"政要管政"、"从严治政"思想观念，增强抓基层政权建设的自觉性和责任感。要大力加强乡村两级领导班子建设，强化乡镇党委和村党支部的"龙头"和领导核心地位，理顺各方面的关系，使农村基层党组织和基层政权真正成为贯彻"三个代表"重要思想的组织者、推动者和实践者，为在农村实现全面建设小康社会的目标提供坚强的组织保证。

（二）完善农村民主政治

树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。此外，选举是公民表达利益诉求的最根本途径。乡镇基层政权要增强选举的竞争性，农民通过选举来影响政府的决策，实现其利益表达。同时，信访作为民意传达的一种制度应得到加强，要保证农民群众的合理正当利益诉求能得到及时合理的解决。再者，扶植民间组织。社会组织既能帮助乡镇基层政权贯彻和执行政策，成为联系基层政权和农民的桥梁，同时又能代表各自阶层或群体的利益，用一致的行动、共同的声音来表达利益诉求。社会组织的发展，有利于提高农民民主意识，有利于农村民主政治的健康发展。乡镇基层政权应大力扶植农村各类社会组织，非凡是弱势群体的社会组织。

（三）推进基层政权的法制建设

应按照宪法的有关规定，从农村基层政权建设的实际出发，对农村基层政权的社会管理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。针对《村民委员会组织法》颁布实施后碰到的一些新情况和新新问题，建议对有关条文进行修改完善，从立法高度理顺村委会和乡镇政府、村党支部的关系。针对农村非正式组织大量出现的新问题，建议有关部门深入调研，完善相应的政策法规。针对农村基层干部地位低下、不安于农村、不安于其位的新问题，建议有关部门针对农村基层政权建设的实际，对农村基层干部的选拔、职责、晋升、退休、福利、奖惩等方面作出明确规定，创建一种让更多的人才、财富和文化留在基层的制度，真正做到政治上关心基层干部、生活上优待基层干部、工作上支持基层干部，使基层干部在农村住得下、留得住、干得好。

（四）加大农村基层政权的改革力度

农村基层政权的改革应是全方位的，即切实精简基层政权臃肿庞杂的机构，改革不合理的机构设置，规范基层政权机构设置和人员职位，建立精干效能的组织系统。而乡镇机构内部事业单位的整合和改革应该成为乡镇机构改革的重要内容，其关键是要合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。公益性的事业站所要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的事业站所要强化自我发展能力，逐步走向市场。要按照精简效能的原则，整合现有事业站所，创新乡镇事业站所运行机制精简机构和人员，提高服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强农村基层政权的效能。通过改革提高农村基层政权办事效率，使农村基层政权从全能型、多功能型转向有限功能型，从自上而下、行政型转向灵活自主型，从决策控制型转向服务型。此外，还要重点改革干部考评、人事任用制度，完善用人制度，严把进人关，把有真才实学或专业技术强、工作作风扎实、政策水平高、富有创新精神的人才吸收到基层干部队伍中。

（五）建立公共服务体系

决策控制型的政府治理模式已经不能适应农村改革发展的需要，必须树立以服务为核心的现代政府管理理念，以向乡村社会提供优质的公共产品和服务。因此，必须建立公共产品和服务体系。首先，要提供政策咨询和服务。及时准确地为农民、乡村经济实体和非营利组织提供上级有关政策的宣传和咨询，改变长期以来乡镇基层政权和农民在政策上的"信息不对称"地位，同时结合本地实际情况制定政策，为农民及各社会实体提供良好的宏观政策环境。其次，要进行技术推广和培训服务。推广先进的农业生产、管理技术和经验，提高农业生产的科技含量，推动农民和农业企业到市场中去竞争；促进乡村经济发展，提高农民收入；向农民提供农业生产技术培训和劳务输出培训，提升农民在市场竞争中的人力资本价值。再次，要提供市场信息服务。农村交通、通讯条件相对落后，信息渠道狭窄。乡镇基层政权应在整合乡镇原有农机站等"七站八所"的基础上，健全农业社会化服务体系，为农户和农业企业提供市场信息服务。最后，加强公共基础设施建设。引入市场机制，通过招标等方式，鼓励个人和企业出资参和乡村公路、水利等基础设施建设，改善农村社会生产、生活条件。

（六）切实加强农村的社会治理工作

社会管理职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损，有损于和谐社会目标的实现。乡镇政权所担负的社会管理职能，是国家职能的具体表现之一。因此就乡镇政权而言，一是要利用有效的形式和途径，向农村群众进行正确的思想道德和科学文化教育，使之树立正确的是非观、道德观、民主观、法制观、宗教观、义利观，把握先进文化和科技致富知识，正确处理和党组织、和基层政权、和社会、和他人的关系，做遵纪守法、勤劳致富的新型农民。二是要切实加强农村社会治安工作。对农村社会治安中的新问题，要加大整治力度。对农村中的非正式组织，也要加以正确引导、疏导和协调，在"多元"和"统一",分散和集中之间达到均衡。对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级专政的人和集团，予以果断打击。

（七）大力促进乡镇经济的发展

农村基层政权的生存能力、调控能力有赖于一定的物质基础。夯实基层政权的物质基础，最根本的办法是抓好乡村集体经济。要深入调查探究，区别不同情况出台相应政策，建立发展壮大农村集体经济的动力机制，充分调动基层干部发展集体经济的积极性。县以上党委、政府要提供信息、资金、技术等方面的帮助，大力促进乡村集体经济的发展，真正改变一些地方"无钱开支"、"无钱办事"的新问题，使基层党组织和基层政权彻底离别"无米之炊"、"非法生存"，走上健康、持续发展轨道。对农村乡、村两级债务及基层政权运转经费的资金缺口，建议通过加大财政转移支付力度加以解决。