有关社会保障的探析

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〔摘要〕我国提出到2020年建立起覆盖城乡的社会保障体系,并将完善社会保障制度作为加强政府社会管理和公共服务职能的重要内容。社会保障作为政府弥补市场缺陷而提供的重要公共服务之一,相应要求建立起相对独立、规范、科学的社会保障预算。对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性。通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。本文从探讨我国建立社会保障预算的必要性和原则出发,提出了我国社会保障预算的设计思路。

〔关键词〕社会保障;预算;分析

社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段,是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。

一、建立社会保障预算制度的必要性

建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来,我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:

(一)建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。

(二)建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。

(三)建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕

二、建立社会保障预算的基本原则

建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。

(一)全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。

(二)专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。

(三)公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。

(四)政策性原则。政策性原则是指社会保障预算应被纳入国家的宏观政策调控体系,以宏观调控目标为制度方向,在预算编制和执行中充分体现国家的经济社会政策和收入分配政策。社会保障预算应在提高居民生活水平和缩小居民收入差距上多下功夫,在财力上予以支持,从而将国家的社会政策和收入分配政策落到实处,以推动社会保障事业的持续健康发展。

(五)适度结余原则。适度结余原则要求在编制社会保障预算时,对预算周期内的社会保障收入和支出分别进行科学合理预测,在收支相抵、略有结余的基础上制定社会保障预算。尤其要充分考虑预期寿命延长、失业和疾病风险等,尽量不给经常性预算造成太大的支付压力,在保障社会保障基金支付需要的前提下,提高结余资金的投资收益率。

三、建立社会保障预算的基本构想

现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目,如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障,并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内,但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支,包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理,这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱,致使各项基金提取的比例以及管理水平偏高,结余投资运营混乱,流失、挪用、浪费现象时有发生。在这方面,我们不妨借鉴别国的经验教训,对我国社会保障预算的微观政策设计到具体实践操作,重新进行构思:

(一)在社会保障资金来源方面,目前我国的社会保障资金主要由两部分构成:一是国家一般性税收收入安排的社会保障事业费;二是直接参与国民收入分配和再分配而形成的各种社会保障基金。前者本来就是国家预算的一个组成部分;后者在一定意义上可以说是国家一般性税收收入的过渡。社会保障预算支出方面,通过社会保障预算筹集起来的社会保障基金不同于政府公共预算的基金,它的使用具有递延性、滞后性。也就是说,当年筹集的社会保障基金并不一定都用于当年,而且具有明显的递延性和滞后性。对着部分资金不仅要使其保值,而且要使其增殖。通过社会保障预算筹集的社会保障基金绝对不能平衡政府公共预算。同时,现行经常性预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障收入项目中的“经常算补助收入”。有必要将现行经常性预算中的社会保障支出“显化”、“单列”出来,纳入社会保障预算。

(二)统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算。因此,要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理,也包括目前尚未纳入、、预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。

(三)要尽快开征社会保险税,建立健全社会保障预算法制。要尽快以税的形式征收社会保险费,社会保险税的征收应由地方税务部门征收,各项社会保险税直接进入国库,再转划到财政社保专户,为建立社会保障预算创立必要的条件。社会保障基金的结余营运增值,应由财政部门负责。要健全社会保障预算执行的监督制度,同时要加强社会保障法制建设。

〔参考文献〕

〔1〕郑功成.社会保障概论〔M〕.上海,复旦大学出版社,2005.

〔2〕亢永刚.建立健全社会保障预算体系的思考〔J〕.天府新论,2006,(6):37-39.

〔3〕曾海水.社会保险预算概论〔M〕.北京,经济管理出版社,2001