剖析学校管理制度法人代表的思考论文

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论文摘要：现代学校制度是在我国全面建设小康社会、政治文明建设正式提上议事日程、知识社会初见端倪为起点的新的历史阶段所形成的一种学校制度。它不仅是指各级各类学校的体系方面的规则，而且包括为了指导和约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等行为而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。

学校制度发展到今天，大致可分为两大类，即公立学校和民办学校。公立学校中出现了许多新的办学形式。如国有民营学校确立了学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主的形式；公办民助学校通过社区联办或政企联办的形式允许社会组织与个人投资参与公立学校的校舍、装备、教育教学条件的改善。还有股份制学校的出现。为了更好地明确学校的权利和义务，实现学校的办学自主权，保证教育的公益性，确保“产权清晰、权责明确、政校分开、管理科学”，有必要加强学校的法人制度建设。

一、确立学校独立的法人地位

《教育法》明确规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。《教育法》同时规定学校法人的设立条件，即有组织机构和章程、有合格的教师、有符合规定标准的教学场所及设施设备等、有必备的办学资金和稳定的经费来源。学校的独立法人地位主要体现在三个方面：一是人格独立性。它是指学校法人不因投资者代表的更迭而影响学校法人的地位。这是产权的可转让性所特有的。浙江台州的教育股份制实践表明股权的自由转让和市场流通并不影响学校法人的地位。二是财产独立性。它是指学校法人对以自己学校名义取得的财产享有完整的法人财产权。投资者所有权益(表现在投资收益权、重大决策权、选择经营者权)与法人财产权分离，法律赋予和保证法人行使财产的占有、支配、使用和处置的权利，从根本上保证不受各个所有权者的牵制，能独立和高效率地自主经营。三是债责独立性。指学校法人对所承担的债务，只能以学校法人拥有的独立财产承担，投资者对学校超出投资以外的债务不再承担清偿责任，学校债务人也无权要求其承担额外的债务。

二、明确学校法人的性质

按照西方传统的法人分类方法，学校属于公法人。按照赢利性和公益性法人的二分法，学校属于公益性法人。按照财团法人和社团法人的二分法，学校属于以捐助财产为主体的财团法人。按照我国《民法通则》的分类法，学校被认为是非企业法人中的事业单位法人。学校从事的是教育教学活动，与一般的经济活动不同，所以它具有非赢利性的特点。《教育法》规定，任何组织和个人不得以赢利为目的举办学校和其他教育机构。按照国际非赢利组织的标准，非赢利组织可以分为自给自足、部分收费和无偿提供三类。对于收费盈余有具体规定。我国法律也区分了赢利性教育机构和非赢利性教育机构。《民办教育促进法》第66条规定，在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。为了实现学校的非赢利性，国家对于学校的财务和收费有具体的法规来规范。

三、完善学校法人制度

学校处于各种复杂的社会关系之中，依据主体地位的不同以及相互关系内容的不同，这些社会关系主要分为两大类：一类是以权利服从为基本原则，以对学校的行政管理为主要内容的纵向型行政关系。这类关系主要是政府机关在实施教育行政的过程中所发生的关系。另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的横向型民事关系。这类关系发生在学校与行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体以及个人之间。学校要成为独立的法人，就要处理好与政府的关系以及与社会和内部师生的关系。

1．学校与政府的关系。为了打破传统官僚科层体制的弊端，当前在政府“治理”背景下所进行的教育分权，突破了以往权力在政府内部的再分配，通过转变和让渡职能，西方国家重新调整政府与社会、政府与市场的边界，将多中心的制度安排导人了公共产品和公共服务的生产与供给中，使政府与非政府部门形成了紧密的相互依赖的关系。政府对教育的治理是一次公共教育权力在政府、市场、社会、学校之间的更大范围的转移。川通过教育权力的下放，美国的特许学区、契约学校，公立学校的私营管理、英国的教育行动区和直接拨款学校等纷纷建立。我国也存在这种现象，如公立学校的民营化、转制学校等。政府与学校之间单纯的内部行政关系转变为内外部行政关系兼有。

政府与学校之间的关系也演变为举办者、办学者和管理者三者之间的关系。举办者可以是政府，也可以是企事业组织、具有法人资格的社会团体和公民个人;办学者是学校的校长及其办事机构;管理者是行使教育行政管理权的政府。政府要实现角色的转变应处理好两种关系:一是作为管理者，政府的这项权力来源于国家政权。政府通过计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对学校进行管理。政府的主要目标是健全教育市场进入规则、竞争规则和交易规则，建立完整开放、统一有序的现代教育市场制度。通过规范教育中介组织，使其发挥减少教育行政机关直接管理弊端的作用。二是作为举办者，政府的这项权力来源于国有产权。政府和其他举办者具有同等的法律地位。在提供必要的办学条件、决定学校发展方向及人才培养规格、任命和聘任校长、监督学校办学等方面拥有权利。政府作为举办者要充分尊重办学者校长所拥有的《教育法》所赋予的八项权利。

2学校与社会的关系。消费者主权理论认为在市场经济条件下，消费者或顾客是上帝，必须按照他们的需要进行经济活动。教育经济学家指出，既然教育是一种产业，而教育的直接消费者是学生或其家长，因此教育必须根据他们的需要进行经营活动。也就是通过教育分权赋权社区和学生家长参与学校的决策管理。西方国家实施的教育凭证、特许学校、控股公司私校等多元取向的择校制度改革就是对这种趋势的回应。我国法律规定学校有让家长了解学校情况的义务，民办学校在经营的过程中也切身体会了家长对决策的影响。学校应进一步确立从校内治理结构到常规活动中家长的地位和权利。学校在与其他社会组织及公民个人发生如土地、合同等法律关系时，要以独立的法人资格享受民事权利，履行民事义务，并承担有限的民事法律责任。

3.学校与教师的关系。根据教育法律的规定，学校及其领导有权协调、组织教育教学工作，监督和评价教师的课堂教学，有权对教职工进行奖惩。这是学校与教师间内部行政管理关系的体现。《教师法》规定学校应当逐步实施教师聘任制。有学者认为教师具有国家工作人员的身份，教师与学校签定的聘任合同更多具有行政合同的性质，非特殊理由，学校不得解除与教师的合同。有学者认为教师是雇员的身份，教师与学校签定的聘任合同是劳动合同。《民办教育促进法》指出，教师与学校签定的是劳动合同。可见，在公立学校和民办学校中，教师的法律地位并不完全相同，他们在公费医疗、住房补贴、职称晋升、工资福利、进修学习以及权利救济等方面都有较大差距。对此，法律应给予明确规定。公务员之家

4.学校与学生的关系。传统上认为学校与学生之间是行政法上的特别权利关系，但近年来，传统的特别权利关系受到大幅的修正或扬弃，甚至有主张改为一般权利关系以及在校契约关系的趋势。我国《教育法》认为学校有招收、教育和评价学生的权利，学生有参加教育教学活动、获得奖学金等以及获得公正评价和申诉的权利。这说明学校与学生之间既存在行政管理关系，也存在学校尊重学生民事权利的民事法律关系。但民办学校与学生的关系则更多地具有契约关系的色彩。对于未成年学生，《学生伤害事故处理办法》明确指出学校对未成年学生不承担监护职责，而是进行安全教育、管理和保护的权利。学校应进一步研究学生的多元化发展、学生的个性差异，建立相应的评价制度、管理制度来实现学生的权利。

5.学校的内部管理结构。完善学校的内部管理机制是理顶举办者与办学者的关系，确保学校健康发展的重要制度保障。《教育法》第30条规定，学校应该按有关规定确定其内部管理体制，并对校长的任职条件和教职工代表大会作了概括的规定。(民办教育促进法》规定了民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，并对其组成人员和职责范围作出更具体的规定。此外，还对民办学校校长的管理职责和权限作出规定。可见，我国法律对民办学校的内部管理结构已经构建了基本的框架，但对公立学校却缺乏规范。法律应对基本的管理结构作出明确的规范，同时也应为学校的创新留出空间。