社区组织体制重构论文

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论文关键词：社区；社区组织；社区体制

论文摘要：本文从我国社区建设实践所表现出的社区组织结构体系复杂化和社区自治化两种趋势出发，重点探讨了当前社区居民参与程度不高、社区组织的社区意识不强、社区精英的能量发挥不足和社区党建属地化进展不快四个方面的社区现实，并在以往学者的理论构架基础上形成了自己对社区组织体制的新建构，以期对我国社区发展提供有益的参考与借鉴。

一般而言，社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一定规范和制度结合而成的社会实体，它不是单个人的组合，而是以一定制度联系在一起的群众或组织的结合体。从另一个方面讲，如何实现社区内的各种群众和组织的有效整合关系到社区共同体能否和谐进步。因此，社区发展的实质与关键，是通过各种不同关系相互联结而成的有机社区组织体系的发展。

一、社区建设实践所体现出的两个趋势

1954年，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。之后，各城市相继完成了街、居两级组织的组建工作，我国城市社区的基本组织——街道办事处和居民委员会正式成为城市社会管理体制的一个有机组成部分。街居制作为单位制的“剩余”和“补充”，成为一种边缘性管理制度。街、居组织的这种边缘性与我国传统的计划经济管理体制和单位化社会管理体制是相一致的。然而，改革开放以来，伴随着社会体制和社会结构的整体性变迁，我国城市出现了一系列重要变化，产生了一些新问题和新现象，如城市居民中单位外人员、外来流动人口、老年人口的增加，以及政府、单位承担的社会职能的剥离等等。面对单位制弱化后所产生的城市社会管理真空以及城市居民社会资本的下降与丧失，社区越来越为政府所重视，由此出现了全国性的社区建设大潮。根据笔者对全国社区建设实践的考察与了解，认为以下两个方面的社区组织实践创新值得注意。

1．社区组织的结构体系趋于丰富。在以往城市管理的二元体制(单位制与街居制)下，社区组织结构非常单一，即党政组织、单位组织和群众组织。其中，以居民委员会为代表的群众组织实际上也被“控制”在党政组织体系之内，成为政府的“腿”。街道、居委会主要负责管理单位以外的社会成员，与辖区单位泾渭分明，条块分割十分明显。经济体制与政治体制改革以来，社区内的组织形式日趋增多，结构体系日趋复杂，这主要表现在三个方面：(1)街居组织尤其是街道办事处的规模有较大扩展，工作人员逐渐增加，科室设置的内容也日益广泛，由最初的民政、居民、财务等几个方面陆续发展为行政、经济、财政、居民、民政、司法、文教、计生、城管、综治、绿化、劳动、市容等职能科室，成为一个“准政府”组织，这表明原来政府、单位所承担的部分社会职能已经转移给了街道这一并不成为一级政府的政府派出机构。居委会的组织结构也相应地扩展到人民调解、治安保卫、公共卫生、社会控制、妇女工作、计划生育、青少年工作等。(2)伴随计划经济向市场经济的转轨，我国所有制结构已由一大二公的公有制转变为以公有制为主体多种所有制经济并存的格局，城市社区内也相应地出现了多种所有制并存的多元单位实体。在以利益为主导的市场经济下，原来依靠行政手段一抓就灵的社区组织体系不复存在。(3)社区内各种中介组织、社会团体、区别于经济组织、政府组织的“第三部门”兴起，它们以自愿原则相结合，以公共利益为导向，以社区发展为目标，以协调沟通为手段，在倡导发展目标、协调成员关系、整合社区资源等方面发挥了重要作用，形成了社区建设中一支独特的社会力量。

2．社区组织的性质定位趋于自治。按照法律规定，城市居民委员会是群众自治组织，而不是政权组织或政权组织的下属机构。但是长期以来，居委会的“名”与“实”就不相符合，它承担了太多的政府管理职能而非发挥居民自治功能。尤其是改革以来，企业和政府部分社会职能的剥离并未能培育出“社会”来，而是增加了街道和居委会的责任，街道成为“准政府”，居委会成为政府的“腿”。实行社区建设以来，政府权力重心下移，实行权随责走、费随事转，部分解决了街、居组织职责与权力不平衡的状况。在“沈阳模式”中，我们还看到，社区成员代表大会作为社区最高权力机构，社区管理委员会代替原有的居民委员会对社区成员代表大会负责，由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会对社区管理委员会提出建议，进行监督。这种新型的组织体系显示出了“自治”特征。即使是在行政主导型模式或半行政半自治型模式中，社区组织自主运行、社区自我管理的特点也都有或多或少地体现。

从我国社区建设过程中体现出的以上两个方面的特征可以看出，一方面我国城市社会由原来的同质性强、统一性高向异质性强、个体性高的方向转变，即社会产生了分化。另一方面，城市社区成员有协同合作谋求发展的利益要求，即社区需要整合。实际上，社会转型的过程就是社会原有结构解组并重组的过程，在这一转型过程中，各地实际情况不一，因而体现出的社区特质也不同，但是一个大致的社会轮廓业已勾勒显现出来，那就是：社区内日益分化的社区组织需要一种新的整合机制。

二、社区组织体制的建构

目前，我国许多理论工作者和实际工作者都在探寻这种新的社区整合机制，并形成了以下三种主要模型：

(1)社区自治模型

第(1)种模型强调自治是城市社区组织体制建设的基本方向，因此突出了社区决策组织的最高地位，其它社区组织只负责接受它的决策并积极加以执行、配合，忽视了其它社区组织与决策组织的地位平等和双向互动。第(2)种模型以我国社会政治力量和政治体制的特征为蓝本构架社区的基层民主政治形式，体现了党组织的垂直延伸和社会团体、中介组织的“枢纽”作用，但中心组织不突出，社区运行主导力量不明显。第(3)种模型较好地重现了社区组织体系的网络性，但没有明确其运行的机理与法则。笔者从我国社区建设的实际情况与实践经验出发，紧抓社区组织的分化与社区自治的趋势这两点，参照现代西方社会学者对城市社区研究的理论，列述以下几点社区现实作为构建新的社区组织机制的理念基础。

1．社区居民当前的参与意愿与参与行动不高。所谓社区参与，是指社区居民参与社区公共事务及活动的过程或行为，包括常规性社区参与非常规性社区参与。社区内居民的生活存在诸多方面的相互关联，每一个居民既是管理者又是被管理者，既是服务者又是被服务者。因此，社区参与其实是居民社区生活方式的一种表征，它与居民对社区生活的满意感以及社区归属感有明显的相关关系。在一个自治性强、亲和力高、运行和谐稳健的社区内，居民的社区参与程度是很高的。然而，在当前我国的城市社区内，居民的参与意愿与参与行动都是不够的。首先表现在居委会这一法定群众自治组织成员的选举方面，居民参与率不高。街道对居委会干部选举的干预或影响，加上居委会干部连任现象较普遍，有向“职业化”发展的倾向，共同造成居民对选举的兴趣与信心下降乃至丧失，导致选举参与率低。其次，居民社区参与的弱化还表现在对社区公共事务、公共活动的冷漠，居委会发起的各种社区活动总是很难引起居民的热烈响应，有时甚至会遭到非议与责难。积极的社区参与是社区发展的动力之一，那么如何有效地调动我国城市居民的参与热情呢?

2．社区组织之间虽然存在各种有机联系，但社区意识不强。迪尔凯姆在分析两种团结即机械团结和有机团结时指出，前者以农村社区为代表，依靠同质性和共同的伦理规范为联系，后者以城市社区为代表，以异质性和相互之间的需求形成有机联系。可见，城市社区内各组织之间存在必然的有机联系。按照组织行为学中系统论的观点，组织不仅有支撑自己存在的内环境，还有自身发展所依赖的外环境。对社区组织而言，社区就是社区组织的微观外环境，社区组织互相之间进行物质与信息的交换，构成社区这一有机体与共同体。所以，社区组织与社区二者休戚相关。但是，由于长期以来计划经济体制对市场经济体制的压制以及单位制对社会制的分割，城市社区组织的社区意识不强，甚至出现社区建设资源日益部门化、“私有化”的情况，资源占有者是否会释放自身的资源为社区建设所用成为一个现实性问题。那么，如何激发与复苏社区组织的社区意识，密切它们的有机联系呢?

3．社区精英在社区权力博弈中的能量发挥不足。社区权力研究是战后社区研究的热点之一，国外学者主要有社会精英论和多元政治论两种理论。前者认为社区政治权力掌握在少数社会名流手中，地方重大的政治方案通常由这些精英起决定作用，后者认为社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心。这两种理论都强调了社区精英在社区权力博弈中的主体地位。在我国的基层民主政治建设过程中，村民自治实际上是村庄精英自治，那么在组织体系日趋复杂化的城市社区，居民自治是否也意味着多种利益集团代表的自治呢?笔者认为是的。在当前的城市社区内，普通居民的自治意识较弱，自治能力不足，所以有些学者才提出了“政府主导型自治”，用以引导居民自治向规范化、科学化方向发展。但国外社区发展经验告诉我们，市场也会失灵，政府不是万能的，各种自治型的社会团体才是民间社会的主导力量。可以说，现今我国城市社区各种组织与利益集团均有了不同程度的社区权力需求，重要的是如何给这些社区精英一个权力博弈的场所呢?

4．党组织在城市社区的属地化进展不快。城市社区内的党组织及党员包括街道党工委、居民区党支部、社区企事业单位党组织及三资企业中的党员。在单位体制下，社区内的各党组织是隔离的，没有形成合力，单位制打破以后，社区在城市社会管理中的地位逐渐凸显，同时提出了社区党建这一全新的课题。非公有制企业设不设党支部?如果设，它与社区内其它党支部是一种什么关系?如果不设，如何对其内部党员进行管理?下岗职工中的党员、离退休党员、社区内的流动党员又怎么纳入党组织的管理范围?这些问题都亟待解决。而解决的有效途径就是实行社区党建属地化。当前国有企业经济效益上升与下岗工人大量出现，社会经济总量增长与社会贫富分化扩大，生活质量提高与腐败、犯罪现象加剧等种种矛盾现象在城市这一社会地域空间表现尤为突出，党和政府面临的挑战是空前的。中国共产党作为执政党，如何通过党建属地化转变角色形象，在社区这一基层社会中有效地整合各种社会力量，建立自己的统治基础呢?

在提出了上述四个问题之后，一种新的社区组织体制构架已经显现出了大体的轮廓。这种新的社区组织体制必须能较好地提高居民的社区参与，激发社区组织的有机联系，发挥社区精英的主导力量，以及实现党建属地化的作用。各种社区组织在一个中心舞台上进行互动、博弈，并相互之间形成网络型的组织体系，党组织、政府组织、各种利益实体、社会团体均在其职能范围内依法活动，相互支持，促进社区的自主运行、自我发展。下图是这种新型组织体制的图示。

对这种新的社区组织体制，笔者有如下阐释：

(1)整个社区组织体系由经济组织、政治组织、整合组织、模式维持组织及一个社区发展委员会构成，它们之间是平等的互动关系，形成网络型的社区结构。

(2)经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织这四种类型是帕森斯结构功能论的分类方法，体现了社区内各组织实体的不同功能。经济组织保证社区自身运行的物质经济条件，包括各种公司、企业、银行等。政治组织是为保证各社会系统达到自身利益，进行权力分配的组织，在我国主要包括以中国共产党为代表的各党派组织、工会、妇联、共青团等。整合组织主要是调整社区内部的相互关系，维持社区秩序，如社区居民代表大会、社区居民委员会等居民自治组织。模式维持组织的作用在于保证社区成员社会化的顺利进行，包括学校、文联等文化教育组织。这四类组织通过实现自身的良性运行与相互间的互补发展推动社区共同体的发展。

(3)社区发展委员会是从社区整合组织中提取出来的一个社区中心组织，它由四类社区组织的精英代表构成，对社区公共事务进行商议决策。由于有社区各方集团的精英代表参与，因而社区发展委员会为各社区组织进行权力博弈、实现各自利益取向，以及共同参与社区发展提供了一个互动平台。

(4)有了社区发展委员会这一中介和枢纽，经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织相互之间也因而产生互动关系，可以直接进行物质、信息与文化的输入与输出，从而形成完整的社区互动体系。

(5)社区居民代表大会、社区居民委员会等整合组织是居民自我管理、自我团结、自我服务的自治性组织，代表社区内居民利益与参与社区公共事务，不是政府职能的承担者与实施者。公务员之家:

(6)由于中国共产党的先进性与代表性，它可以通过发挥社区内党员的先锋模范作用、吸纳各社区组织精英代表和以一个整体作为社区政治组织三种途径积极参与社区建设与发展，贯彻党的各项方针政策，代表社区内最大多数人的最大利益，永远站在政治的最高点，保证社区物质文明和精神文明建设的社会主义方向。

(7)社区发展的动力来自于社区成员的参与，而社区参与的动因来自于社区成员的相互需要与共同需要。因此，激发各社区组织对社区的需要并促使其整合是社区共同发展的内在基础。

(8)社区作为一种地域性生活共同体自成体系，因而它的发展应该是其内部成员互动的一种自然进程，但政府可以通过与社区发展委员会的交流对社区发展进行指导与建议，从而把城市社区发展纳入国家社会发展的总体框架之中。

三、结语

通过以上的阐述与分析，可以发现，笔者提出的这种新型社区组织体制构架充分考虑到了社区组织结构的复杂化和社区自治化这两种发展趋向，以网络型结构为基础，以社区发展委员会这一社区各方精英权力博弈平台为中心，以双向平等互动为规则，把社区经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织这四大社区主体整合在社区共同体之内，从而形成一种良性的协调、沟通、合作机制，推动社区的整体发展。因此，现时的社区组织体制有待在几个方面不断改善与强化。首先是继续深化城市经济、政治体制改革，转变政府职能，实现社区组织的结构与功能分化，促进社区经济组织、政治组织、整合组织和模式维持组织的自身发展，发挥各自的社区功能，并以互补需要相联系。其次是鼓励各种社区整合组织的发展与自治，社区居民委员会等群众自治组织要名符其实，彻底摆脱行政力量的束缚和干扰。最后，要以社区发展委员会的建立与完善为契机，以社区精英的主动参与带动社区成员的广泛参与，重塑社区关系，真正形成全民共建的良好局面。