基层民主推行实现根本利益论文

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编者按：本文主要从基层党内民主与人民民主衔接的现实条件；扩大基层党内民主推进人民民主的有益尝试；结论性思考进行论述。其中，主要包括：发扬和保证党内民主,发扬和保证人民民主、中国共产党要以尊重党员主体地位来推动并实现尊重人民主体地位、村民自治在过去20年的发展中取得了长足的进步、具体做法、积极推行“公推直选”、逐步推行“‘三会’开放”、开放工作有章可循,有制可依、全面实施“民主评议”、突出特点和创新意义、在总体思路上,“以上带下、以下促上,以党内民主带动人民民主”、在党内民主的切入点上,践行政党文明,保障了党员主体地位、党政“一把手”行权问题、“三会”权力划分及实效问题、民主测评的方式与实效问题等，具体请详见。

摘要:党内民主和人民民主是社会主义民主政治的两个基本内容。如何使基层党内民主与人民民主有效衔接,实现其良性互动,是考量社会主义民主化进程的重要标杆。四川省成都市进行了推进基层党内民主的政治实践,对基层党内民主与人民民主的衔接做了有益尝试,为我国政治体制改革提供了宝贵经验。但这种探索也同时出现了一些老问题、新困难,促使人们进行一些深层次思考。

关键词:基层民主创新;党内民主;人民民主;衔接

当前,我国各种政治制度和经济制度改革的总方向,“都是为了发扬和保证党内民主,发扬和保证人民民主”①。没有党内民主,党的先进性就无从体现;失去人民民主,社会主义社会的政治先进性也将失去依托。为了使二者良性互动,促进社会主义政治文明发展,中共十七大把“发展基层民主”作为政治体制改革的“基础性工程”。所谓基层民主应该包括“基层人民民主和基层党内民主两大部分,其中基层党内民主尤其重要,因为作为执政党的党内民主,对人民民主起着带动、示范的作用,中国共产党要以尊重党员主体地位来推动并实现尊重人民主体地位;以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利”。“如果执政党的基层党内民主没有搞好,就会影响到基层人民民主的健康发展,就会造成对基层人民民主的阻碍和伤害。”②因此,处理好基层党内民主与人民民主的衔接工作,是推进当前民主政治建设的有效途径。

一、基层党内民主与人民民主衔接的现实条件

在国家的大力推动下,村民自治在过去20年的发展中取得了长足的进步,农村基层党内民主的发展反而表现得相对滞后。为了解决这一问题,中国共产党在推进基层民主选举改革的同时,也在不断尝试将党的领导与民主选举有机统一起来,这在早期村民选举的“两票制”当中可以得到体现。

乡镇长选举改革的展开,直接给基层党组织带来合法性的冲击,即在政府官员通过直接选举获得广泛民意支持的背景下,如何能够仍然保持党组织的领导权威。正是基于此,从2002年以来,随着乡镇长直选改革,乡镇党组织也开始了选举改革,成为推动基层民主和党内民主的又一具体途径。其实,早在1998年9月至11月,四川省遂宁市莲花乡和东禅镇就进行了“公选”乡镇党委书记的改革,同年11月至12月底,四川眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套领导班子公推直选试验,由全乡党员直接选举党委、纪委领导班子成员。党的十六大之后,乡镇党政领导班子的“公推直选”在江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省市推开,乡镇一级党内的选举改革得到更大范围的试点。在乡镇党政班子选举改革的试点当中,各地创造出各种方式,如“公推竞选”、“两推一选”、“公推差选”、“公推直选”等,但基本做法大同小异,其中“两推一选”最具有代表性。从一定意义上讲,农村党组织实行“两票制”和“两推一选制”是村民自治“倒逼”催生的产物。③可以说,“党内民主”与“村民自治”成为两股相互交错的力量,构成了一个力的平行四边形,而两者的有机结合则体现了十七大报告中强调的“把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来”④,即村民自治带来的人民民主拉动了党内民主,而党内民主又进一步推动了人民民主。当前积极推进党内民主,努力实现党内民主与人民民主的有机统一,是中国共产党进行民主建设的重要战略。

二、扩大基层党内民主推进人民民主的有益尝试

自2003年以来,成都市积极探索党内基层民主新途径,逐步形成了以“公推直选”、“‘三会’开放”、“民主评议”为主要内容的基层民主政治框架,把党内民主与人民民主有机结合起来,由加强党内民主建设进而推动整个基层民主政治建设。

(一)具体做法

1.积极推行“公推直选”。

2003年11月,成都市首先在新都区木兰镇进行了“公推直选”镇党委书记的试点工作。2004年7月,成都市在认真总结该区试点经验的基础上,下发了《关于开展乡镇党委书记公推直选试点工作的指导意见》,在全市范围推行。同时,在充分试点的基础上,又将“公推直选”范围延伸至区级机关、村(社区)、学校、企业、医疗卫生系统的主要负责人等,用党内民主来引导和带动基层社会民主。根据《中共成都市委组织部关于认真做好村(社区)党组织换届工作的通知》,在各区(市)县村、社区公推直选面均应达到100%。

在工作程序上,主要抓住了7个环节:一是宣传动员;二是公示候选人预备人选;三是公开推荐人选;四是组织考察;五是确定正式候选人;六是依法直接选举;七是在上级党委领导下,选举监督委员会并对整个过程进行监督,受理申诉及举报等。选举结果报区(市)县委批准。在开展选举改革的同时,成都市积极探索了基层民主的政治配套制度建设,研究制定了《关于加强基层民主政治建设若干问题的意见》。目前围绕选拔任用、监督管理、决策咨询、考核奖惩等方面,已形成了《成都市乡镇党委书记公推直选试选办法》等13个配套文件和《成都市村(社区)党组织班子成员公推直选试行办法》等7个配套文件,建立起一套从选举到任期管理、从民主评议到质询罢免、从党务公开到科学决策的相互衔接、系统配套、切实可行的制度体系。

2.逐步推行“‘三会’开放”。

“‘三会’(党委常委会、人大常委会、政府常务会)开放”是基层民主政治建设的重要内容。按照成都市委的统一部署和要求,自2004年起,市“‘三会’开放”工作陆续在各区(市)县实施。除了开放“三会”外,乡镇(街道)、部门的相关会议,凡议题事关全局和党员群众切身利益的,都必须全面开放。列席“三会”的代表,除党代表、人大代表、政协委员外,还包括普通党员、群众和专家。代表在会前必须广泛开展调查研究;会中要反映民声,提出意见建议;会后要做好群众工作,促进决策实施。为此,一是规范“三会”开放办法。对“三会”内容、形式、程序以及列席人员结构、产生方式和职责任务等进行明确规定,确保“三会”

开放工作有章可循,有制可依。总体来看,各区(市)县都有关于“三会”开放的原则性规定。如新都区制定了《中共成都市新都区委关于开放区委全委会、区人大常委会、区政府常务会的意见(试行)》;金牛区出台了《列席“三会”人员的产生管理办法》等。二是拓展“三会”开放层面。将“三会”开放的做法不断扩大,全面推行镇党委(街道党工委)会议开放,机关单位局务会、党(委)组会议开放,村(社区)“两委会”会议开放,并使之制度化、经常化。

同时,有些地区,如武侯区将“三会”列席人员扩展到委员会和区域经济发展顾问团,凡涉及中长期发展规划、重大经济社会发展项目以及关系人民群众切身利益的重大事项,均先由决策咨询委员会充分论证后,再提交“三会”讨论决策,健全了公共决策机制。

3.全面实施“民主评议”。

2007年6月,根据成都市委要求,成都市委组织部下发了《关于开展乡镇党委书记民主评议的意见》,对民主评议乡镇党委书记工作进行了具体部署。他们探索了量化测评、第三方测评等测评方式,改进和完善了社会评价体系、评价标准和评价方式。为深入推进基层民主政治建设,他们主要从两个方面开展工作:一是明确民主评议的参会条件。根据《关于开展乡镇党委书记民主评议的意见》精神,全市所有乡镇党委书记均为民主评议对象。二是明确民主评议涉及的内容。民主评议的内容结合本乡镇推进城乡一体化的实际,紧紧围绕关系群众切身利益的民生问题进行测评,做到群众关心什么就评议什么。开展此项工作的基本程序:一是广泛宣传,撰写报告。

各地普遍抽调了精干力量,广泛进行宣传动员工作,同时充分利用布幅标语、有线电视、流动宣传车、宣传点等媒介以及各种新闻媒体,进行全过程的宣传。二是选举代表,收集民意。各乡镇根据市委确定的参加人员范围、数量及比例要求,将名额分配到村(社区),由村(社区)以户为单位,一户一票,差额“海推”参评代表初步人选,然后召开党员代表和村(居)民代表会议公开推荐,按得票多少产生正式参评代表,并予公示。三是党委把关,规范开展。各级党委强化指导,从评议指标到评议程序设计,从代表推荐到会议组织,都严把质量关、参与关,确保了过程公开和结果公开。

(二)突出特点和创新意义

1.在总体思路上,“以上带下、以下促上,以党内民主带动人民民主”。

4年来,成都市通过“公推直选”、“民主评议”等不同民主实践形式,激起了广大干部、党员和群众对政治生活广泛参与的积极性。

比如“公推直选”,其目的在于还权于民,把推荐权交给群众,把选举权交给党员。组织定原则,群众来推荐,竞争择良才。当前,成都市由全体党员直接选举产生基层党组织书记的举措,使党内民主的程度一下子走到了人民民主的前面,真正有资格去示范和带动群众了。

2.在党内民主的切入点上,践行政党文明,保障了党员主体地位。

党员民主权利的行使程度,是党内民主建设成效的重要标志,也是政党文明的首要标志。因此,党的十七大在发展基层党内民主问题上,把“尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境”放在了第一位。成都市的实践主要集中在以下几个方面:一是落实选举权和被选举权,实行基层党组织书记“公推直选”;二是开放“三会”,提高决策民主化程度;三是全面实行社会评价,开展民主测评和民意调查;四是实行县委常委会向全委会述职、县政府领导班子成员向人大述职的制度。此外,成都市还探索了发展党员公示制,党内质询、罢免制,党内事务听证制并采取了选派机关干部驻村任职、对农村党组织书记的轮流培训等新举措。

3.完善民主决策机制,体现人民民主的利益与意志。

民主决策是实现基层党内民主的关键环节,也是基层事务决策科学化的重要基础。改革和完善党的领导体制的途径之一,就是要正确处理“书记办公会”、“常委会”和“全委会”的关系。成都市的实践主要集中在以下几个方面:一是逐步取消区(市)县书记办公会,重新划分决策权力。这一改革从新都区开始,目前全市已有10个区(市)县作了这方面的探索。取消书记办公会后,新都区等地改为常委会确定议题、全委会决策;武侯等地实施了党代表年会制,常委会成为日常决策机构,发挥了党代表在闭会期间的作用。二是通过开放“三会”,让普通党员群众有机会参与决策,使决策更加符合民意要求。三是开展“三联系”制度,即党委委员联系党代表,党代表联系党员,党员联系群众。这种金字塔状的联系网络,其主要目的是为了收集民意,解决问题。

4.在党内民主与人民民主结合上有新亮点。

党内民主和人民民主是一种互相依存、互相促进的关系。虽然党内民主的带动是主体,是矛盾的主要方面,但党内民主如果脱离了人民民主也不可能真正得到实现。因为中国共产党是执政党,党的政策制定、领导干部选拔等都与群众的利益息息相关,在这些问题上必须听取群众意见,而不能仅仅局限在党内。因此,在干部选拔的程序上,四川省的做法体现了对人民群众意见的尊重,体现了党内民主与人民民主的结合。比如,在“公推直选”乡镇党委书记时,群众参与推荐和投信任票成为必经程序;在村党支部选举中,除了党员一人一票外,群众一户一票也具有同等的效力。不管是从民主的内容看,还是从保障党员的权利看,发展党内民主,就要改革和完善党内选举制度,建立党内竞争性选举制度,充分体现党员的选举意志。

三、结论性思考

成都市基层民主的推行,对党内民主政治的建设,对人民群众根本利益的实现,对党的执政基础的巩固和加强,都起着重要的作用,同时也给我们带来了一些深层次的思考。

(一)党政“一把手”行权问题新都区实行“公推直选”乡镇党委书记后,由书记来组阁领导班子,然后交上一级党委审批,若没有原则性的问题基本上都同意。

在探索阶段,我们党鼓励和支持任何形式的创新活动,但这种做法可能会给党内民主的科学发展带来消极影响,实际上是把党的集体领导制度和政府首长负责制相混淆了,是把党的集体领导、集体负责制转变为书记个人负责制。正确的做法应该是,新当选的党委书记应由党委提名作为候选人推荐到人大去竞选乡镇长,一旦人大通过当选,就形成了一人兼任党委书记和乡镇长局面,此时以行政首长的名义而不是以党委书记的身份“组阁”,提名“副”职等人选,然后提交人大通过,在现有的宪法制度框架下,这种做法符合科学执政和依法执政的理念。

(二)“三会”权力划分及实效问题民主决策是实现基层民主的关键所在,但“三会”实际权力在运行中很难真正对口执行。

只有将重大决策事项进行具体分类,对“三会”表达方式进行明文规定,才能发挥其应有的作用。同时也应看到,目前对“三会”的关系还没有作深层次挖掘,如涉及本地区范围内政治、经济、社会领域重大问题,“三会”都要审议,关系不顺。在不影响决策效率的情况下,三者的职能如何划分?党委常委会作为党的权力机构,如何体现核心领导地位?如何使全委会形成的决议、决定通过人大常委会把党的主张转化为人民意志,然后通过怎样的方式表达和体现人民意志?理顺“三会”关系,对充分发挥“三会”功能意义重大。

(三)民主测评的方式与实效问题从实际操作来看,成都市尚存在以下问题需要在实践中进一步加以解决和完善:

一是如何保证信息畅通、真实有效。

二是民主测评的对象确定、主体构成、程序设计和内容要求还需要完善。

从主体构成来看,要坚持利益相关原则,科学确定评价主体的地域性、层次性和关联度,不能简单地、事无巨细地全部交给普通党员群众来进行测评。此外,民主测评只有建立在科学的制度体系上才能充分发挥它的积极作用,因此,民主测评应建立法定的机制以确保测评的稳定性和科学性;测评内容应具体,便于操作;测评方式也需要进一步创新完善。

注释

①《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第372—373页。

②许耀桐:《加快发展和落实基层党内民主》,《民主与科学》2008年第4期。

③徐勇:《论党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动————以基层民主发展为视角》,《社会主义研究》2008年第4期。

④佟德志:《从党内民主和村民自治看中国民主政治发展的合力效应》,《政治学研究》2008年第4期。