和谐社会建设中政府规制

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一、对政府规制的诠释

(一)政府规制的涵义

规制是由英文Regulation一词翻译而来，意思是政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。它要求政府以经济手段和法律手段为主、以行政手段为辅，并通过法律和规制来约束和规范微观经济主体的行为，它是与市场相对应的政府用来调整、激励微观经济主体的规制系统。

国内外学者已从不同的角度对规制进行了大量的研究，如从经济学、法学和政治学等角度对规制这一概念进行了研究和探讨。但目前对政府规制尚无统一的认识，对政府规制的定义也有着各种各样的表达。其认识大致可以分为以下几类：

1.制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。规制经济学的创始人之一卡恩认为：规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定……如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定……”[1]。密特尼克认为：规制是“针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则”[2]。斯蒂芬则认为：规制是指“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策”[3]。金泽良雄认为：政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题(广义的失灵)为目的。

2.规制是政府的一种控制行为。梅尔认为：规制是“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图”，并认为“是政治家寻求政治目的有关的政治过程”。[4]植草益认为：“政府规制是政府机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[5]中国学者张建伟博士认为：规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对市场经济主体的活动进行限制、制约或激励的行为。[6]张帆则认为：“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约。”[7]樊纲认为：政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可，等等”[8]。

3.规制是规制对象利用政府权力谋取自身利益的一种努力。规制理论的泰斗斯蒂格勒认为：规制是“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的”[9]。这种理解也被称为“俘获”理论，即规制主要不是政府对公共利益的追求，而是行业中的某些规制对象通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力，其最终目的就是增加自己的获利能力。

总结国内外学术界对政府规制的理解，归纳起来，我们可以得出政府规制的一些基本特征：（1）政府规制的主体是政府行政机构；（2）政府规制的对象是微观经济主体；（3）政府规制的手段是国家法律和法规；（4）政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动；（5）政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。[10]因此，本文认为政府规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对直接市场微观经济主体及其活动进行限制、制约、规范和激励的行为。其目的是为了实现资源有效配置和社会福利最大化。

（二）确立政府规制和放松政府规制的理论

自然垄断理论。对自然垄断的研究，学者们最初是从规模经济性入手，在对自然垄断产业分析过程中发现社会经济中存在着自然垄断。传统的观点认为，所谓自然垄断产业是指由于产业存在显著的规模经济性，产品平均费用曲线随产品市场容量的扩大而向下递减，以致单个企业独占市场将比多家企业分享市场而能够取得更低平均成本，从而使得社会总成本最小的产业。20世纪70年代末以后，新的观点认为，自然垄断产业未必只能建立在规模经济性的基础之上，只要存在着所谓的成本的劣加性或范围经济性，该产业就是自然垄断产业。对自然垄断产业进行规制的根本目的，是因为在这类产业中实行独家企业垄断或少数几家企业寡头垄断在资源配置上可达到更高效率。因此，很多国家的政府都赋予特定的企业垄断供给权，并通过限制其他企业进入(即所谓进入规制)来维持垄断性结构，以免整个产业由于进入过度而使供给能力大量过剩，使得社会稀缺资源发生不必要的损失。另一方面，由于垄断企业的生存因政府的进入规制而获得了合法保护，它们就很容易凭其垄断地位制定垄断价格，谋取垄断利益，以致不可避免地对消费者和社会福利造成一系列的损害。为避免这些损害，政府很有必要在对自然垄断产业施以进入规制的同时，对那些影响经济发展的自然垄断产业进行直接规制。

信息不对称理论。信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态，它对市场的运行有很大影响。乔治·阿克劳夫是对信息不对称进行分析的第一人，他在对旧车市场进行调查的基础上建立了柠檬市场模型(柠檬表示次品或不中用的东西)。信息不对称使低质量商品把高质量商品逐出了市场。所以，当市场上被交易对象的质量在很大程度上受控于拥有隐藏信息的一方时，就产生了所谓的逆向选择问题，交易中一方希望得到高质量产品，而另一方却只愿意提供低质量产品。柠檬市场的例子说明了信息不对称是如何导致市场失灵的。实际上，对于那些虽然具有竞争性的市场结构，但消费者在自由选择问题上还不能保证得到充分的信息的产业，由于信息不对称极易导致消费者利益的损失。

公共利益理论。公共利益理论源于传统微观经济学，它认为，政府规制在于矫正市场失灵。这一理论假定政府规制是针对私有行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了控制规制对象对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等，并假定在这一过程中，政府可以公众对市场作出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原则。所以，哪里有市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在哪里实施相应的政府干预，以矫正市场失灵，公共利益理论认为政府规制的潜在范围是无限的。

部门利益理论。部门利益理论是施蒂格勒在1971年发表的《经济管制论》中首先提出的。施蒂格勒认为，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件的变化观察到规制政策究竟是为谁服务的。他还观察到政府规制在许多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。由部门利益理论直接派生出政府俘虏理论。政府俘虏理论认为，促使政府进行规制的是规制本身的对象或其他有可能从中获益的人。更确切地说，政府规制是特殊的利益集团寻租和创租的结果。规制者会被受规制者所俘虏，而反过来为受规制者服务。政府规制与其说是为社会公共利益，毋宁说是特殊的利益集团寻租和创租的结果。

佩尔特兹曼对政府俘虏理论进行了进一步研究。他认为，政府规制的实质，乃是将垄断利润的最终归属的决定权授于政府规制当局。受经济利益的驱使，受规制企业及其他相关利益集团必然会尽最大的努力影响政府的规制决策，从而形成所谓“政府规制的市场”。在政府规制条件下，受规制者往往能够对规制的结果作出较为准确的预测，致使一个理性的产业显然会花光所有的垄断利润而只保留政府认可的利润。为此，它完全可以运用各种手段与政府规制当局分享垄断利润。而政府规制当局一旦从垄断利润中受益，就会通过规制活动为垄断者服务。只要政府规制当局分享的利益不超过垄断利润，垄断者的这种寻租活动就仍有利可图；在政府规制条件下，较之不加以规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。

(三)政府规制的分类

政府规制按照规制机构和制约手段的不同，可分为直接规制和间接规制。直接规制是指政府部门对微观经济主体直接实施的干预，也被称为狭义的政府规制。它是政府部门为了在社会经济中防止因自然垄断、信息不对称等因素使消费者利益和社会公共福利受到伤害而直接对微观经济主体进行的制度安排。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现象，为防止资源低效配置和确保服务供给的公平性，政府有关部门根据法律规定，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活动进行规定或限制。进入规制与价格规制是经济性规制的最重要内容。社会性规制是为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害，政府通过许可认可制度，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。间接规制是指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预，它不直接介入经济主体的决策，仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制效能的制度。

按照规制方式的不同，规制分为行为规制和结构规制。行为规制是指对企业行事方法进行的规制，包括：1．防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的规制；2．价格控制；3．针对广告和其他竞争活动的限制规则。行为规制的一种最简单的形式是指令：规制者告诉被规制者做什么。这种指令涉及信息和激励这样一个双重问题。因为规制者与企业在成本结构、日常管理上信息不对称，使规制者处于不利的地位，规制者无论是在命令，还是在控制命令的服从上，都处于信息弱势。结构规制是指决定哪些特定企业或个体实施哪些行为的规制。它包括：1．进入的限制；2．垄断状态；3．单一能力规则(不允许从事多种经营等)；4．个体未经认证不能进行专业服务的规制。结构规制的一种重要形式是职能分解。享受垄断地位的公司不能同时进入竞争性领域。这种分解涉及到竞争的效率问题。

三、现阶段政府规制在建设社会主义和谐社会中存在的问题

随着我国建设社会主义和谐社会步伐的加快以及经济体制的转轨，我国原来的政府规制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但同社会主义和谐社会所要求的新型政府规制来讲，我国现存的政府规制依然存在着许多问题。

(一)非竞争性因素引起的垄断

首先表现为行政垄断。行政垄断又称人为垄断，它包括纵向的行业垄断及横向的准入障碍或地方保护主义。由于我国的多数规制是先由规制机构（规制机构本身又是垄断企业即规制对象）起草后报国务院再由全国人大审议通过的，这就使规制在源头上不可避免的体现着规制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会的公正性。由于缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和社会公共利益。社会上出现的乱收费现象，在很大程度上就是行政垄断引起的。

其次表现为缺乏市场竞争基础的经济性垄断。缺乏市场竞争基础的经济性垄断也即不是因市场竞争中的优胜劣汰而引起的经济性垄断。现在我国在经济中存在的垄断主要是因为市场经济体系不健全、市场竞争机制还未完全形成，因缺乏市场竞争基础而形成的经济性垄断。因为缺乏市场竞争基础的经济性垄断的存在，在一定程度上阻碍着市场竞争秩序的形成。在社会经济领域我们看到的某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格现象，就是一种典型的缺乏市场竞争基础的经济性垄断。

再次表现为规制者的垄断。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构为了本身的利益，在制定规制时把规制牢牢把握在本部门手中，规制对象寻租时只有寻到他们的部门才算寻到了真租，才能解决根本问题。我国2006年反腐败的重点反商业贿赂，在很大程度上就是因为规制者的垄断引起的。

总之，由于非竟争性因素引起的垄断的存在，使企业缺乏竞争活力，使价格形成机制不能刺激生产效率的提高，严重的企业寻租行为导致社会福利的损失。

(二)政府规制机构效率低下

政府规制的目的是弥补市场的缺陷，提高社会公共福利水平，因此必然要求它是及时的、高效的和灵敏的。然而，在我国，行使规制职能的政府规制机构在制定规制政策时却常常表现得不尽如人意。政府规制机构往往表现为高成本、低效率，直接影响着我国社会主义和谐社会应蕴含和体现的制度正义价值理念和政府在社会和人民中的诚信度。政府规制机构产生高成本、低效率的主要原因：一是政府规制机构庞杂。现阶段，从中央到地方的所有政府部门几乎都拥有规制权力，而且对同一生产行为的政府规制往往涉及多个规制机构，因此，规制机构之间的协调成了规制政策有效性的重要前提。二是政府规制工作缺乏竞争。从纵向看，没有哪个部门领导因为效率低而遭到上级的解雇。由于提供规制服务的政府部门缺乏竞争，必然导致政府官员缺乏提高效率的动力。三是缺乏降低成本的内在激励。鉴于规制机构工作的垄断性和任务的复杂性，因而使承担制约任务和执行管理预算职能的部门和人员无法了解其正的成本，进而使其不能准确评估自身的运行效率。四是监督信息不对称。监督部门和社会对规制机构的监督作用由于信息不对称而失去效力。

四、社会主义和谐社会呼唤政府规制改革

社会主义和谐社会语境中的政府规制，应当是既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。应走松紧结合的道路，一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的政府计划管制，另一方面则逐步建立起社会主义和谐社会所蕴含的政府规制政策与制度，也可称其为“加强规制与放松规制的双重变奏”[11]或“以规制的方法放松规制”。社会主义和谐社会的政府规制应逐步从官权本位、市场否定、缺少制约和规制泛滥的旧规制模式向民权本位、市场肯定，依法规制和适度规制的新规制模式转变。现阶段，我国政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形，为又好又快地建设社会主义和谐社会，我们必须对现在的政府规制进行改革。

1.建立健全规制法律体系，依法推进规制改革

改革和制定规制必须建立在有法可依和有法必依的基础之上。建立政府规制的法律框架，作为政府规制改革的准则。任何行政机关不得用无法律依据的规制来限制国民的权利或增加国民的义务。现阶段，政府规制的改革要以立法为先导，在规制制定和改革方面，要按法定程序进行规制的制定和改革，并依法进行政府规制，逐步确立法治政府的形象。

2.建立高效和权威的专门规制机构，持续推进规制改革

我国现有的规制机构庞杂，各规制机构之间存在着职能交叉、职权不明的现象，因而导致各规制机构执法宽严标准不一、相互推诿或重复干预等问题，这不利于维护法规的统一性，使得规制机构在执法中缺乏权威和效率。另外，有的规制机构与所属的企业并未真正政企分离，这也不利于执法的公正性，损害了政府的形象和声誉。因此，政府规制改革不仅涉及到政府各部委的规章清理，而且需要根据我国和谐社会发展的不同阶段的具体情况以及规制改革本身的持续性和专门性在全国人大和国务院设立领导规制改革的专门组织机构。同时，国家要建立重大规制政策的研究和制定的官产学相结合的体制。在政策动议、政策规划、政策研究、政策评估、政策决定、政策执行与政策监督等环节中建立官民互动的机制。

3.制定规制改革计划，并对规制改革成本和效益进行分析与审查

因为我们建设的社会主义和谐社会是一个通过保证多元利益关系得到稳定，民主与公正得到保证的社会的过程，也是国家和公民关系互动互促的过程，所以它的建设是一种不断持续的动态过程，而不是一个一劳永逸的静止状态，因此我们在进行规制改革时，必须制定详尽的、先易后难的、分步实施的改革计划。当然，任何的改革都有成本，政府规制的改革也不例外。但是，政府规制改革与其他改革有所不同，其最大的不同就在于它直接影响着我国微观经济的发展和我国政府在人民心目中的形象，同时也直接影响着消费者的利益和国家公共利益，因此也直接影响着我国社会主义和谐社会的建设，所以，这就要求我们在进行规制改革过程中要特别注意成本与效益的关系。政府规制机构应在规制改革之前制订详尽的“规制预算”，说明将要进行的规制改革将对我国经济、社会、政治（政府）、文化的影响。我们认为，这里的成本与效益预算不仅仅指向社会主义和谐社会的物质体现层面（社会主义和谐社会的硬件），它更多的指向社会主义和谐社会内部结构的第一、二两个层面即理念层面和制度规范体系层面（社会主义和谐社会的软件）。

4.培育产权多元市场，健全社会中介团体经济组织，强化被规制者的参与

目前，我国的经济在我国现有政府规制的引领下还没有形成一个比较统一的和开放的全国性的市场经济体系，而是被各级行政部门和地方政府以“条条”和“块块”所分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局。为了消除垄断行业的非效率性，我们必须在非竞争性因素引起的垄断行业引入民间投资主体自由进入的竞争性机制，或是那些能够参与垄断环节的特许权引入竞争机制或民营化，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制，彻底铲除非竞争性因素引起的垄断，维护社会主义和谐社会建设的成果。

对政府和市场来说，中间组织是一种中介，可以说既是桥梁又是纽带，既是市场和政府相互传递信息的途径，也是市场关系的维护者。但是，由于我国遗留下来的行政化的力量无处不在和过于强大，致使现在我国民间性质的社会中介团体经济组织几乎没有机会得到像样的发展和生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微。充分培育和发展中介组织，加强消费者的知情权，提高政府规制的社会监督能力，在垄断性行业建立专业消费者、民间团体组织的监督，这也是我们在社会主义和谐社会语境下进行政府规制改革、促进和培育以及实现社会主义和谐社会的公平与效率所需要解决的重要问题。

5.明确政府规制的边界，强化被规制者的监督

政府规制的存在理由之一就是遏制市场失灵，弥补市场功能缺陷，恢复市场的功能，以保证经济发展的外部条件。但是，随着政府对社会经济生活各领域干预的扩大和加强，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又产生了政府活动的非市场缺陷，即出现政府失灵现象。市场解决不好的问题，政府未必能解决的好，因此，政府干预是有限度的。正是由于政府失灵的存在，表明政府也不是万能的，政府也应是有限政府。针对经济发展，有必要对政府规制给出一个明确的边界：政府规制应严格控制在市场失灵的范围内；政府规制应限于能够修补市场缺陷的范围之内；政府规制应同样遵循成本与效益原则。

政府规制与市场机制的边界城池划定，要保持和谐，就需要参与者的自觉，同时也需要第三者的监督。完成监督的任务就必须建立规则和制度。针对社会主义和谐社会语境下的政府规制改革，对政府规制的监督，我们应建立规制调查制度、规制谈判制度和制规听证制度等，以保证规制改革符合民意，获得国民的理解和支持，体现社会主义和谐社会内部结构的城乡结构的和谐、区域结构的和谐、社会阶层结构的和谐、就业结构的和谐、代际结构的和谐、人的发展和自然的和谐、价值观的和谐和国际交往环境的和谐。

6.对规制者进行规制

政府规制是政府部门依法对微观经济活动进行直接规范和约束的行为，在这种规制活动中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权等于一身。因而伴随着规制过程可能出现大量的寻租行为，规制者也往往成为受规制者的俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此，要防止规制失灵，必须确立和强化对规制者的规制。建立一套使规制者以谋取社会福利最大化的规范体系。具体来说，就是要提高政府规制制定和使用的透明度，强化社会各界对规制机构的监督，以防止和纠正规制机构不作为或违反规制现象的发生。

7.加强对规制的司法审查

现在，在我国，政府规制制定和修改的行为还没有纳入司法审查的范围。但是，随着我国社会主义和谐社会的建设以及法治社会的形成，政府规制纳入司法审查的主客观条件都已具备。再者，我们建设的社会主义和谐社会所蕴含的国家必然是一个宪政民主法治的国家，而宪政民主法治国家所蕴含的政府必然是一个宪政民主法治的政府，而宪政民主法治的政府本身就是一个一切行为都必须接受司法监督和司法审查的政府。依据宪政理论，宪政民主法治国家的政府必然是有限政府，有限政府的一切行为都应在宪法和法律规定的范围之内，并且其一切行为都必须受司法的监督和司法的审查。政府的规制行为必然包含在政府一切行为之中，所以，我们认为，我国应尽快把政府规制纳入司法审查的范围，不仅如此，我国还应把政府规制列入到我国司法审查的重点，因为，政府规制的越位和缺位直接影响着社会主义和谐社会所体现的公平、公正、效率的价值理念。

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