基层政府治理模式创新

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一、制约陕西社会和谐的基层政府因素分析

近年来，陕西各地基层政府加快改革，提升服务水平，对为推动陕西经济发展和社会和谐做了大量工作，但也还存在一些较为突出的问题。

(一)重视经济指标轻视发展质量，在发展问题上的认识误区影响和谐

改革开放尤其是实施西部大开发战略以来，陕西各地基层政府为发展本地经济，保持经济增长速度使出了浑身解数，但在发展问题上却产生了很大的认识误区，许多基层干部把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，把经济发展简单化为GDP决定一切。由于以经济数据、经济指标论英雄的片面政绩观的引导驱使，为追求一时的增长速度，盲目上项目、办企业、引投资，大搞“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，看起来经济增长了，但老百姓却没有得到实惠。2007年陕西榆林市GDP达到635亿元，财政收入突破50亿。但该市仍有贫困人口50.2万人，其中仍有13.8万人未能解决温饱问题。榆林很富，但老百姓却没钱。而陕西一线职工收入也并未能随着经济发展有较大增长。据陕西省总工会的调查资料显示，2006年陕西省一线职工人均年收入为13135元，比社会平均工资16918元低3783元。在调查的50户企事业单位中，职工人均年收入低于当地在岗职工年平均收入的企业有41户，占调查职工总数的80.7％。大部分企业一线职工的月收入在800～1000元，有的不足800元。一线职工收入不仅偏低，而且增长缓慢，与企业效益增长不同步。

据问卷调查统计，西安市、渭南市的财贸、建筑行业的10家企业，2001—2006年企业利润年均增长20％，而职工收入增长13.9％。5年来未增加过工资的职工占22，2％。工人工资中扣除交纳社会保险金等外，实际没有增加多少，再扣除物价、房价、子女学费上涨等因素，相当一部分职工感受不到收入的增加。基层政府如何使经济又好又快发展，让绝大多数人民群众从经济发展中普遍受益，得到更多的实惠，急需创新治理模式，调整发展思路，走出发展的误区。

(二)重视经济发展，忽视环境保护。日趋严重的环境污染问题困扰和谐

一些地方基层政府对经济发展极为重视，但却对环境污染问题视而不见，一些地方在招商引资过程中不注重环境保护，有的甚至以牺牲环境为代价，一些干部甚至抱着先把经济搞上去，再去解决环境问题的想法。政府环保部门每年都说关停了多少污染企业，解决了环境污染问题，但许多地方环境污染依然呈加剧趋势。据媒体报道，位于陕西子长县城内的子长供热公司，高大的烟囱每天排放出大量浓浓黑烟，让整个县城笼罩在“黑云”之下。附近村民种的蔬菜，在市场上无人问津。供热公司附近居民不能在外晒衣物，白色小尾寒羊在黑烟的熏染下变成褐色。类似这些问题许多地方也存在，严重威胁到人民群众的生产生活，如不能采取切实有效措施加以解决，将引发群众对政府的不满，同时也影响到经济社会可持续发展。

(三)看重发展速度，宏观调控乏力。地区行业收入差距拉大妨碍和谐

西部大开发以来，陕西经济有了长足的发展。“十五”期间，陕西生产总值以年均11.5％的速度增长，高于全国8.8％的速度；“十一五”开局之年更以12.7％的速度递增，高于全国10.7％的速度。但陕西的经济发展很不平衡。一是与其他省份相比，差距较大。陕西人口占全国近3％，但生产总值和财政收入仅占2％左右，人均GDP相当于全国平均水平的76％左右，人均财政收入相当于全国平均水平的72％左右。2007年陕西城镇居民可支配收入10763元，居全国26位。二是收入差距拉大，从最低和最高收入户的资料看，2006年陕西省城镇居民最低收入户的人均可支配收入为4140元，最高收入户的人均可支配收入为18479元，相差14339元。三是区域间、行业间差异较大。2007年陕西省十市一区中，最高的杨凌示范区13200元与最低的安康市8051元差距达5149元。陕西省19个行业门类从业人员收入最高的行业报酬为最低行业的3.7倍。在一些地方，西部大开发以来差距不仅没有缩小，反而在扩大。经济发展的不平衡，折射出政府宏观调控的乏力，也反映出政府管理能力有待提高，缩小地区行业收入差距，实现经济又好又快发展，需要各级政府提高管理能力，加大经济调控力度。

(四)一些干部作风官僚甚至腐败。干群关系受损干扰和谐

一些基层组织软弱涣散，衙门习气严重，对群众反映的生产生活中的实际问题和困难漠不关心，对属于自己份内的工作不作为，行政效率低下。一些政府言而无信，对社会和群众公开承诺的事项，大打折扣，甚至不去兑现。一些政府工作人员违法违规，滥用权力，贪污腐败，失信于民，极大地破坏了干群关系，损害了政府在人民群众中的形象，也影响和谐社会的建设。陕西泾阳县卖1200亩地竟然没有合法手续，明显是基层政府的失职。宝鸡市陈仓区政府的重点招商引资项目“岐星水泥厂县功水泥建设项目”，在征用当地农民土地时，给村民土地补偿太低引发农民抵制。2007年12月21日、22日，县功镇政府和水泥厂人员两次到地里勘界划线，均遭到村民的阻拦。如何转变干部作风，强化政府部门工作人员的服务意识，及时妥善处理这些矛盾和问题，营造和谐社会环境，亟须创新政府治理模式。

(五)政府职能转换滞后。为民服务意识淡薄制约和谐

首先是政府定位没有摆正，政府职能转变滞后，服务意识淡薄。一些掌握审批权的部门管得太多，卡得太死，特别是非行政审批许可事项过多过滥。一些部门对有利益的行政行为大家积极有为，导致政出多门，相互矛盾，效率低下，而对无利益的行政行为大家能推就推，想方设法不为，导致许多与群众密切相关的事情长期难办。其次政府部门职责不清，管理混乱。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理关系上，在日常经济活动中，往往既掌舵又划桨，扮演着裁判员和运动员的双重角色，该管的没有管好，不该管的管了许多；一些政府职能部门，对企业的检查多、摊派多、收费罚款多，但对企业发展面临的困难和问题过问少、解决少或久拖不办，影响了经济快速发展。一些乡镇政府对新农村建设不能科学规划引导，对农村出现的各种矛盾和问题不能及时有效处理，导致一些村镇社会矛盾增多甚至激化，影响社会的稳定。切实转变政府职能对陕西各级基层政府既迫切也极为必要。

二、推动政府治理模式和机制创新构建和谐陕西的思路与对策

和谐社会，就是社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调融洽的状态。和谐陕西是社会主义和谐社会的重要组成部分。它应该是以人为本，经济社会全面协调可持续发展，全社会的创造活力得到充分激发、社会财富的创造源泉得到充分涌流、人们能够各尽其能的社会；是民众凝聚力不断增强，团结互助、平等友爱、扶贫济困，人际关系和谐的社会；是生态环境优美，人与自然和谐相处的社会；是法制健全、管理有序、人民安居乐业的社会。治理是人类社会进入民主时代适应社会发展首先在发达国家推行的治国理念和方式。它既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力的合作，共同管理社会公共事务和政治活动。以增进公共利益、积聚社会财富、提升社会和谐、促进人的全面发展为目标。构建和谐社会与基层政府治理具有目标的同一性。基层政府处在直接面对人民群众的最基础地位，因此在构建和谐陕西中其地位和作用至关重要。基层政府治理创新是实现和谐陕西的基本途径。和谐陕西是基层政府治理的基本目标。如何通过基层政府治理创新，建立与陕西经济转轨、社会转型相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府治理模式，提高各级政府管理社会的能力和水平，实现和谐奋进新陕西的奋斗目标?笔者认为有以下对策：

(一)政府职能上由管理型向服务型转变

构建和谐社会，首要的是要加快经济发展，让人民享受发展的成果。陕西省省长袁纯清在谈及经济发展与和谐社会建设之间的关系时说：“只有加快发展，才能消除贫困和差距，才能为陕西构建和谐社会提供物质保证，但加快发展，不是单一地追求GDP的增长，而是要把发展建立在结构优化、提高质量和效益的基础上。在加快经济发展的同时，更加注重加快各项社会事业的发展，使经济与社会协调发展。”这为各级基层政府解决发展问题指明了方向。要求我们必须建立促进经济良性运行、科学发展的政府机制。首先，政府要制定适合本地实际的经济发展规划，明确经济产业发展方向目标。其次要营造良好的投资环境包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资的力度。第三，要加强信息服务，密切本地与外地的经济往来和市场衔接，促进本地与外地的交往。第四，实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业，使更多劳动者成为创业者。要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训，为他们充分就业创造条件。要提高一线劳动者的收入，缩小行业地区收入差距。第五，要改革现行的政府绩效考核机制。对干部的考核不以GDP论英雄，不以经济数据、经济指标看结果，关键看人民群众是否得到实惠，经济是否又好又快地发展。

(二)政府决策上由独断型向民主科学型转变

加快发展，建设西部强省，是民众的心愿和要求，如何发展，又需要科学的决策。一些决策失误的发生，根源在于长官个人意志的决定性作用，在于权力的过分集中。因此要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权，形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在陕西省十一届人大一次会议上，省长袁纯清宣布未来5年将投入1118亿元，用于教育、就业、公共卫生、社会保障、住房保障等8大民生工程的40个项目建设。宏伟的目标，艰巨的任务，更要求一定要运筹帷幄、科学决策。首先，政府必须以大多数群众的需要作为决策出发点，兼顾各利益群体以及个人的切身利益，与群众建立合作伙伴关系。其次，积极探索公民参与的有效决策模式。在重大问题的决策中，政府可结合当地实际，建立以对话和协商为主的市民参与的公共治理模式，有条件地扩大公民参与决策范围。第三，注重调查研究。决策前要组织相关专家深入搞好调查研究，为政府决策提供充分的依据，确保决策的针对性和有效性。第四，建立民主决策机制。对事关国民经济和社会发展规划、宏观调控、财政预算等重大问题的决策，应在实行集体讨论研究决定的同时，积极采取社会公示、举办听证会等多种形式，广泛听取社会各方面特别是专业机构、专家学者的意见和建议，集思广益，减少决策盲目性。第五，实行决策责任追究。对因决策失误造成重大损失的，应按“谁决策，谁负责”的原则，严肃追究有关责任人责任，以强化决策者的决策压力，使决策者在作决策时更谨慎，考虑问题更全面，以减少人为的主观臆断，使决策更加客观与科学。

(三)政府行政上由随意型向法治规范型转变

市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济。但同时又是法制经济，必须有法律来引导、规范、保障和约束。政府必须主动适应市场需求，积极创新治理模式，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。首先，科学界定、合理明确基层政府的职能职责。以转变职能为重点，确立职责定位，建立权责明确、运行高效的基层政府体制。其次，坚持有法必依、执法必严的原则。严格按照法定权限、程度来行使权力，管理经济社会事务。第三，建立健全行政管理的制约激励机制，提高行政效率，降低政府运行成本。严格责任追究，保证行政高效。第四，完善社会矛盾预防调处机制。适应社会结构和利益格局发展，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、应急管理机制。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，正确处理社会矛盾，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。当前尤其要解决好土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、侵犯农民利益等群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的行为，实现社会有序和谐。

(四)社会事务管理上由政府垄断型向政府主导多元参与型转变

健全的公共服务制度是社会稳定的催化剂和社会危机的化解剂。针对陕西各地城乡社会公共事业相对滞后，服务主体单一的状况，首先要积极培育和发展各类社会组织，充分发挥社团、企业和行业组织以及社会中介组织在社会公共事务中的作用。将单一的政府行政管理转变为多元的社会化管理，逐步形成政府主导、多元参与的公共服务模式，将主要精力用于加强城市管理、社会服务和提供更多更好的公共产品上，切实改善民生上，不断促进陕西社会公共事业发展。其次要积极借助市场主体的优势与能力，充分发挥市场的自我调节、自我完善能力，在政府公共服务领域引入竞争机制，利用社会力量提供公共服务，给民众提供充分的自由选择机会，同时弥补政府财力和服务能力的不足。政府可将一部分公共职能，即管不了、管不好或者不应当去管的事情，交给市场主体和市场中介组织去做，并由此建立起政府与社会组织的合作伙伴关系。再次加快城乡居民社会保障体系建设，构建和谐社会的安全网。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。完善社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，扩大养老、失业、医疗、工伤等范围。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，减少发展阻力。

(五)公务活动上由封闭型向阳光型转变

加快发展，必须实行阳光行政。当前陕西社会出现的不和谐因素，与一些地方政府部门垄断和封锁信息，导致民众信息来源单一、不明真相有很大关系。政府要做什么，如何做，民众不知情。因缺乏沟通，往往造成小道消息满天飞，群众不明真相，对政府的不满增加，社会矛盾凸现和激化。各级政府应该积极主动利用信息技术，加快电子政务建设，提高办事效率，降低管理成本，创新管理方式，为民众提供快捷优质的公共服务。使民众在政府网站上了解政府工作的有关信息，并对相关事宜进行监督。对于事关社会民生的重大文件，政府不但要公开，还要通过各种方式解读。建立运转协调、透明阳光的信息反馈系统，群众才能与政府更加亲近，更加信任政府，自觉维护社会秩序，促进社会和谐。

总之，必须切实转变政府职能，政府应把工作重点放在宏观调控和提供公共服务方面，政府的职责重点应是引导、指导、服务、协调，在管理中引入竞争机制，发挥社会中介组织和社会团体的作用，才能形成政府、企业和各种社会组织等多元化主体互动的、政治民主化、社会自治化的政府治理新格局，才能最终建立起与陕西经济转型、社会转型相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府治理新模式新机制，实现陕西社会和谐和经济跨越式发展。