基层公务员定位试析论文

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一、基层公务员的概念阐释

总的来说,基层的概念是指最低的层次,实行直接管理是它最突出的特点,即直接面对人民群众,直接接受人民群众的监督,其一切管理活动都具有直接性而没有中间环节。从结构的角度说,基层是在一个严密的组织形态中,相对于中层与高层的层级,在整个组织的层级中,基层不仅是组织结构的基础,也是中层与高层的支持力量。如果从整个政府体制的角度来看,基层的内涵主要有两点:它除了是形成个别机关的要素以外,更代表着不同的政府层级,如县、乡两级地方政府在整个政府架构中,是相对于中央省市政府的基层。可以看出,我们通常所说的一般意义上的基层公务员便同时具有以下两个意义:⑴单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员群体;⑵中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员群体。

本文要重点论述的是基于前一定义的基层公务员,即单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员的功能特征及其在和谐社会建设中应得到的尊重和作用。这里有一点要说明的是,不论从哪一个角度出发,基层都是一个相对而非绝对的概念,如乡、镇两级政府相对于省市政府是基层,但对于乡村而言,却又是高层和领导者。

二、基层公务员的角色定位

职位是一定的职权和相应的责任的集合体,职位是客观存在,不是主观产物,职位是以事为中心来设置的,不会“因人设位”。[1](p42)所以说,基层除了是组织结构的一种类型以外,其更代表特定业务的分工。新颁布的公务员法规定:“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定”,法规明确标示,公务员应该“按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率”、“忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法做出的决定和命令”,[2]因此,服从上级指挥与履行本身职责是基层公务员的法定义务。可见,在法律上,基层公务员对政府组织建设的最大贡献在于,以最有效率、失误最少的方式执行上级所交付的任务。作为上级管理者,要促使基层公务员群体对这些目标、任务的认真遵守与执行,进而有利于在上级的领导下发挥最佳的功能。

但是,在政府实际运作过程中,基层公务员除接受来自于上层人员或机关的影响外,也有主动发挥自身影响力的潜力与空间。因为在政府的实际运作过程中,基层公务员在权责功能及职位定位上和其他等级的公务员相比,有很大特殊性,且拥有相当广泛的功能发挥空间。

首先,就职位性质而言,基层公务员虽然身处底层,但他们不仅在身份上与其他等级的公务员受到同等的保障,同时行使各项职权也有法定的依据。公务员法规定:公务员享有“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”以及“对国家行政机关及其领导人员的工作有权利提出批评与建议”的权利。[3]基层公务员行事基本取决于法定权责,而不是上级的安排和规划,只要不触及法令规定,就与其他等级的公务员群体一样,都有权代表政府履行特定职责,在必要情形下,也不必然接受上级的指挥。

其次,基层公务员除了原有职责外,更是政府与民间接触的中介。一方面,高层或中层管理者借以实现各种决策目标;另一方面,外界对政府的意见与反应也常由其接受,他们不仅是老百姓传达信息的接受者,也是政府方针政策的诠释者。不论是国家政府组织或是地方政府组织,基层公务员均是各项政策与决定的最终执行者。这种情况下,他们不仅要采取措施落实特定施政目标,更要将该施政内容详细地向民众加以诠释,以期得到广大民众的认同、理解和支持。而基层公务员落实这些目标的能力的高低,诠释方法的差异等等都将影响到最终的施政效果。

由于宏观层次上基层公务员群体在法律上被设计成了“受命执行”的角色,他们潜在的和现实的影响力没受到充分的重视,这使得基层公务员在政府组织运行过程中的作用被严重低估,反映到实际工作中,产生了许多问题。

三、对基层公务员的定位功能认识不足引发的问题

（一）对政府自身改革的冲击

如上所述,在政府内部管理过程中,有人认为,基层公务员既无权制定政策,也不能整合组织的不同机构,故其最重要的管理目标在于“完成既定工作”。仅仅将基层公务员单纯简化为决策落实过程中的被动的执行者,难免对这一层次大多数人的利益考虑不周。因此,就有可能形成这样一种局面:政府改革过程或内容影响基层公务员的切身权益,但基层公务员群体由于地位限制却无法参与决策;而一旦他们采取措施维护自己的利益,则可能因此冲击自己在整个组织中的权益与地位,同时也会对整个政府本身有不良影响。

⒈对政府功能调整形成的冲击

从宏观上看,上层决策者当然可制定各种改变政府功能的决策,然而,当基层公务员执行上级要求时,其原有思维、既得利益也将会随之而改变,如果基层人员的思维与利益的调整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革将会十分顺利;如果传统思维与既得利益难以调整,那么,上级的各种努力或许将成为徒然之举。即使革新内容十分明确,也不必然意味着基层人员愿意配合,特别当政策内容可能涉及利益冲突时,更是这样。

从微观上看,对机关整体或决策高层而言,改革工作可能是势在必行,然而,对于基层公务员来说,改革却可能意味着失业,工作习惯的改变,工作关系的重塑等,而如果忽略这些细节,表面上看起来会很成功的改革也可能不顺利。

⒉对政府目标调整的冲击

政府机构改革、职能转变等的最终意义是将未来政府施政目标重新定位到“精简”、“高效”、“利民”等上面来。不难想象,除了如上所述,达成这些目标的策略或过程会对基层公务员形成冲击外,政府重构目标本身就是对基层公务员功能与地位的挑战。以“精简”为例,当政府为减少运作成本推动组织精简时,基层公务员或政府基层经常成为被淘汰、遣散、重组的对象,这种做法对达成政府整体效率的提升或许是必然的选择,但对于基层公务员而言,则是工作权益和既得利益的重大变动,在没有任何承诺和保障的情况下,他们可能会出于对本群体的特殊的利益考虑而抗拒来自上级的指挥命令,在这种情况下,要求基层公务员“忠实”完成上级任务就会出现困难。

（二）对政府权威造成冲击

由于对基层公务员角色与功能定位认识的不足,且缺少规范基层公务员主体的具体法律和相关的配套法律法规,造成上层决策者对这一层级重视程度不够,放松了对基层公务员的教育管理,监督措施也不力,出现了许多诸如执法不严、违法不究的不正常现象,使现有的法律法规形同虚设。再加上随着我国经济体制改革的深入,社会公共事务的发展日新月异,相应的,行政事务也涉及到更多的利益主体,需要基层公务员协调的问题和矛盾越来越多,在无法获得上层决策者与法律支持维护自身各种利益的情况下,在监督不力或者监督缺位的情况下,他们就不会从国家和政府机关的最大利益来考量,就很有可能利用手中权力进行“寻租”,牟取个人私利。

如果少数基层公务员滥用权力,不可避免地就会侵犯公民的合法权益。而如果政府无法有效控制这种行为的话,就会使得公民对政府产生失望情绪,造成公民与政府的关系疏远,进而为政府推行政策,实现既定目标人为地设置认同障碍,最终将会出现政府权威的合法性危机。一旦这种情况出现,将会对和谐社会的建设,对新时期党的执政理念的实现产生巨大的冲击。

四、基层公务员作用发挥途径的重塑

和谐社会是建立在各团体与个人、政府与民众共同合作的基础上的,仅仅从理论层面对基层公务员采取负面评价并无助问题的解决,提出问题的目的是为了更好地使问题得到解决,我们要从多方面采取措施,使基层公务员的行政能力和功能得以最大限度的发挥。

（一）就上层决策者而言，应从主观和技术层面改进工作

先分析主观层面。政府内部各层级间的影响并非是“零和”博弈,即上级基于职权虽可要求下级服从,但下级仍然可以以其他渠道影响上级。因为在法律规定和政府自身运行及管理社会的过程中,基层公务员只是受到“制度限制”,但却不受“制度限定”。尽管基层公务员职责内容是以执行或操作为主,但这并非单纯或机械式的,而是充满复杂性与动态性。也就是说,在基本地位与使命范围内,基层公务员拥有主体性与主动性来影响权力。

所以,决策层应该从思想上转变观念:不仅要将基层公务员视为与决策者、机关团体或个人相对等的主体,而且重视他们的存在。如果基层公务员在利益上受到重视,并能参与政策的话,他们将更愿意贡献本身技能与实务经验,与高层也会积极合作。

再看技术层面。不同政府层级在事实上代表不同阶层与利益思考,基层公务员也因此必须在不同因素间进行权衡。基层公务员在政府改革中可能产生的抗拒,并非来自变革和建设本身,而是起因于改革和建设对他们的需要和利益所构成的威胁。对此,政府应制定透明并能够被各方所能接受的组织运作规范,来作为区别基层公务员与其他层级或团体的依据,并作为解决与仲裁的机制。对此,可以从两方面入手。

一方面,从源头入手,完善基层公务员的相关法律法规,尽可能避免出现非理性行为。我国现行《中华人民共和国公务员法》对此是有所考虑的,如九十三条就规定:公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告,受理控告的机关应当按照规定及时处理。[4]但这些规定涉及面过宽,我们还应完善规范权力主体方面的立法,以及尚缺的单项法规,并对现有的单项法规在实践检验基础上,依据形势的发展,进行修正、补充,尽可能使基层公务员在改革中的权益得到保障,这样,将会使他们对改革的态度从消极配合转变为积极合作,激发他们勇于接受挑战以及对于改革的认同,从而保证和谐社会建设的顺利进行。

另一方面,建立、完善对可能出现的非理性行为的惩罚与监督机制。在立法过程中,处理好法律条文的系统性、完备性和可操作性,对涉及到公民合法权益的条款,尽量要做到明确和具体,加强执法力度,及时对当事人进行严肃处理,并追究有关领导责任,以充分发挥法律法规的约束力和震慑力;加大行政法律法规的宣传力度,提高公民对依法行政的民主监督意识和法律参与意识,鼓励群众对基层公务员进行监督,切实保障宪法赋予公民的批评建议权和申诉控告检举权,真正把人们群众对基层公务员的监督制度化、经常化;给舆论监督更大的权力,充分利用新闻媒介报道及时、真实、客观的特点,尽快出台完善保障舆论监督的《新闻法》、《人民监督法》、《出版法》等,最大限度地限制他们对裁量权的滥用,防止侵犯老百姓权利的“寻租”行为的发生。

（二）就基层公务员而言，应从思想、业务能力等方面大加锤炼

在实际工作中,基层公务员与人民群众的关系最直接、最密切,大都担负着团结群众、服务群众的重任,是引导群众积极构建和谐社会的先锋队和主力军。其能力建设的优劣不仅影响民心向背、更从某种程度上促进或制约着构建和谐社会的进程。在相关权益得到保障的情况下,基层公务员应该从多方面提升自己的修养与业务能力,全心全意为人民服务。

⒈强化理论素养，行动的自觉来源于理论的清醒。要坚持用科学理论武装头脑、指导实践和推动工作,要形成为人民服务的人生观和集体主义的价值观,坚持人民利益高于一切的思想,杜绝产生损害人民利益的特权思想,加强职业道德方面的学习和修养,传播和践行社会主义和谐社会理论,让社会主义和谐社会理论深入人心,以实际行动带领人民群众投身构建社会主义和谐社会的行动中去。

⒉增强法律意识，提高依法行政能力，当好知法守法的“示范员”。应该认识到,国家公务员之间,只有社会分工不同,没有高低贵贱之分,所有的公务员手中的权力都是符合人民公意的宪法和法律赋予的;客观公正地对待上级领导者执掌的公权与自己行使的公权之间的法律关系,以及自己的公职身份与行政相对人之间的法律关系,公平待人,对上不卑,对下不亢,公正执法。同时,应该明确,当公务员行使公权力时,就必然受到公开制约,承担因失职渎职等所应承担的法律责任。只有自觉接受公开的社会监督和法律制约,公正执法才能落实,依法治国,依法行政才能转变为现实。

⒊提升公共服务能力。建设服务型政府不是一句空洞的口号,而是党在新时期坚持与时俱进、以人为本,为促进社会和谐发展所迈出的坚实步伐。作为与基层群众关系最直接、最密切的公务员群体,应彻底破除官本位思想,转变“官念”,树立一心为民的公仆意识;真心埋头基层工作,高度重视和解决人民群众生活中面临的突出问题和困难,自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋;面对复杂的工作时,认真克服“服务缺位、空位,管理错位、越位”的弊端,切实从群众的根本利益出发,为群众解决实际困难,做到“有所为,有所不为”,以自身的良好形象和高效服务不断拉近党群干群关系,努力为建设和谐社会营造宽松、融洽的人文环境。

在构建社会主义和谐社会的过程中,基层公务员虽然不是公务层级中最重要的层级,但绝对不是一个可以被忽视的群体。由于他们拥有最终的执行权,经常直接参与与外界各种利益群体的互动,即使不参加政策制定,他们也可以对政策发挥“促成”或“作梗”的作用。在努力构建和谐社会的形势下,应该采取切实有效的措施最大程度发挥基层公务员的能力和潜力,基层公务员的配合意愿与推动效果,将有可能完全改变我们所要达到目标的内涵与成效。

【参考文献】

[1]陆国泰.人事管理学[M].中国人民大学出版社,1995.

[2][3][4]中华人民共和国公务员法(第12、13、19条、93条)[Z].

论文关键词:和谐社会政府改革基层公务员

论文摘要:在构建社会主义和谐社会过程中,基层公务员作为一个特殊群体,与其他层级的公务员有很大的不同。本文主要介绍了基层公务员的内涵、基层公务员的角色定位、现实工作中出现的问题以及基层公务员发挥作用的途径等,希望对此类研究有所助益。