社会救助改革分析论文

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一、“无责任即无权利“——对受益者的工作要求

90年代以来西方发达国家社会救助体系改革的明显趋势是对获社会救助的人们增加工作要求。在英美产生巨大影响的“第三条道路”扬弃传统左派“从摇篮到坟墓”的社会福利政策，主张实行“不承担责任就没有权利”的积极福利政策，主张福利既是每个人的权利，也要求每个人尽义务，以此鼓励形成自立而不是依赖性的福利政策氛围。

在美国，克林顿的福利政策折衷性质明显，它是不受约束的市场资本主义的右倾观念与社会平均主义的左倾观念相结合的产物。其社会保障主要解决公平与效率的困境，在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，其理念从最初的单纯性救济改为工作性福利（welfare-to-work）、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作。这种转向的标志便是在社会救助中增加对工作的要求。例如，接受援助的单亲父母两年内需要每周工作至少20小时；2000年进一步增加到每周30小时，核心家庭每周至少要求工作35小时。美国联邦政府还制定了社会救助受益家庭的就业目标。1997年，社会福利受益家庭至少要求实现25%以上的就业，核心家庭则要达到75%；2002年社会救助受益家庭就业率增加到50%，核心家庭则要达到90%。没有完成目标则要给予相应处罚，第一年联邦政府将减少5%的拨款，以后每年的减少量依次增加2%。虽然原来的“未成年孩子家庭补助”法案（AidtoFamilieswithDependentChildren，简称AFDC）对受益人也有一定的工作要求，但执行并不严格。“1996个人责任与工作机会折衷法案”（ThePersonResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct1996,简称PRWORA）通过后，免除工作的条件更加严格，并且加强了对受益人的培训要求（参加假日培训的人不低于20%），对不服从者有更严厉的制裁。为了便于社会救助受益人能在劳动力市场找到工作，从1997年开始，州和当地社区为那些享受“贫困家庭临时救助”（TemporaryAssistanceforNeedyFamilies，简称TANF）、又很难找到工作的家庭创造额外工作机会，联邦政府则会提供一定的资金帮助。资金主要用于下列项目：公共或私人部门的工资补助；在职培训费用；工作安置和雇佣之后的服务；社区服务；工作支持服务等。

在英国，1998年3月工党政府正式出版了代表布莱尔福利制度改革的方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。以此为指导，英国政府出版了一系列关于改革进展状况以及伤残（长期疾病）福利、鳏寡福利、儿童福利和养老保险制度等单项福利制度改革的绿皮书和咨询性文件。在社会救助领域，英国针对以下四类人员的工作要求更加严格：（1）年轻失业人员。英国政府要求失业6个月的18--24岁的年轻人必须从以下四种方案中做出选择：在私人部门工作，雇主得到补助；在志愿性部门工作；从事环境保护工作；接受全职教育或培训。第一种方案，雇主须提供每周一天的培训，而且必须支付包括工资补助金在内的培训费用；第二、三种方案可以提供6个月的安置，参加者每周可得到比“寻求工作津贴”（Jobseeker’sAllowance）高15英镑的补助。选择最后一种方案的人，每周可以参加一天的培训，而且在接受训练时仍然可以继续享受待业津贴。（2）单亲父母。英国政府制定了特别行动计划，通过工作寻求、建议和培训找帮助单亲父母到工作。必要时，可以为那些再次全职学习的单亲父母提供小孩的照看。这个计划在8个地区得到认可并开始实施，1998年10月便推广至全国。③长期失业人员。自从1998年6月以来，雇主如果雇佣一个已失业两年或两年以上的失业者，可获得为期6个月的每周75英镑的工资补助，当然这一计划受到各方的强烈质疑，因此拖延到1998年10月才实施。年龄超过50岁的人还可享受特殊援助。④残疾人或者长期患病的人。这类人也可获得额外的基金。计划的目标是帮助残疾人或长期患病人找到工作，或者帮助那些已工作的人继续工作。总之，通过一系列措施，使那些依靠福利生存的高风险的特殊人群（失业的年青人，单身父母，长期失业者以及残疾人）走上工作岗位，摆脱对福利的依赖；并建立社区不同部门（包括雇主、志愿性组织）、地方政府和中央政府之间的新型关系。

除英美两国外，其它发达国家对工作的要求也越来越高。以前大部分国家只要求失业人员接受职业测试，现在要求接受这种测试的范围扩大。荷兰要求凡主张受助权利的人都被迫寻找工作，这包括被以前法律排除在外的受医学或社会限制的人（包括带有12岁以下小孩的单身父母）。“合适的工作”这一词汇所包含的意思也发生了变化，受益者必须接受比原来职位更低的工作。新西兰的福利改革理念强调两个关键概念：积极援助，互惠义务。在这种理念的指导下，加强了对单亲父母、病人和残疾人的工作能力评估，从1997年4月1日开始，有很小或没有孩子照顾职责的失业受益人的配偶也被要求寻找全职工作，而在此以前，这些人不必承担任何一种工作测试形式。1998年10月，新西兰又实施“公共薪金”（CommunityWage）计划，以取代失业救助和病残救助，这一计划更强调工作要求，而且这种工作会得到补贴。目前新西兰正在实施两个计划以帮助受益者自立，第一个计划被称为“指南针”（Compass），这一计划旨在帮助受益的单身父母依靠个性化的安排，在寻找工作时有机会获得培训机会和援助。第二个计划是为顾客提供服务，包括为每一位受助者分派一位志愿者，对受益人的所有事务负责。另外，加拿大的许多省也要求单亲父母参加福利性工作。

二、“胡萝卜”政策

为了达到让受益者外出工作这一目的，许多国家采取了“胡萝卜加大棒”的软硬兼施的社会政策。

“胡萝卜”政策是增加工作回报，主要包括减免所得税，提高单亲家庭孩子照料费用资助；创造有利条件，协助受益者寻找工作；加大培训力度。

1．增加工作回报

为了增加工作回报，OECD国家在2002年的纲领性文件中要求各个国家检查其税收体制是否适当，提高他们的工作积极性；采取一切可行的措施，提高受益人中就业困难群体的就业率。2005年，受益者总就业率达到67%，其中妇女就业率达到57%，而到2010年，受益者总就业率达到70%，其中妇女就业率达到60%，年龄较大的就业率达到50%。美国实施“劳动所得税收抵免”（EarnedIncomeTaxCredit，简称EITC），为低收入工作家庭提供额外救助，它创造的边际费用的增加超过从社会福利获得的保障金。EITC的理论依据是，它能提高穷人工作的积极性。在抵免额逐步增加阶段，穷人每增加1美元收入，联邦政府就增加40美分，这实质上相当于收入40%的负边际税率。最近的研究表明，EITC总的来说对劳动供给产生了正面影响，单身母亲的就业率从58.5%上升到64.5%。研究表明，就业率上升，其中有60%是因为EITC。1999年10月，英国实施“工作家庭税收抵免”（WorkingFamiliesTaxCredit）以取代原有的“家庭抵免”（FamiliesCredit）项目，新项目使受益人数从不足83.3万人增加到了130万人。同时救济金的缩减从70%降到了55%。另外，英国把房屋救济金和议会税收救济金领取的时间延长了四个星期，也就是说，在找到工作之后，仍然可以享受近一个月的救济。2001年又将这一政策推广到抵押利息支付上。1996年，新西兰针对有工作的低收入家庭实施“独立家庭税收抵免”（IndependentFamilyTaxCredit）政策。受益者的收入从50元（新西兰元）增加到80元时，政府不会考虑减少救助标准，这样，做兼职工作的人不会因此而减少收入；特殊受益群体（特别是单亲父母和病残者）的收入处于80元到180元之间时，受助标准则从70%降至30%。同年，新西兰降低了单亲家庭和伤残人士的收入税率。在爱尔兰，“重返工作岗位津贴”计划允许人们在工作收入之外还保留部分救济金。2000年，将因重新就业或参加培训而撤销救济金的期限从三年延长到了四年。而且，投入该计划的救济金1999年增加了2000英镑，2000年增加了5000英镑。德国也采取了一系列的措施强化了“Lohnabstandsgebot”（为低收入者和福利受益者提供两种不同的收入支持的一项政策）。这些调整更有力地刺激了福利受益者外出寻找工作，而且还提供了一系列的优惠条件（如给雇佣福利受益者的雇主以补贴）以提高受益者找到工作的机会。

2．创造更好条件，协助寻找工作

在对许多国家的调查中，协助寻找工作是帮助低收入家庭的一项重要措施。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。例如，加利福尼亚州的“独立大道”（GreaterAvenuesforIndependence,简称GAIN）计划通过各种案例分析，为福利享受者提供从工作寻求、基础教育到培训的一系列救助，其他州也实施了类似的计划。英国的“新政”（NewDeal）计划为单亲父母和长期失业的人提供帮助。在“新政”下，雇佣年轻人的雇主直接降低的费用在2000年4月提高了25%，达到每月120欧元，时限为6个月。这6个月中，还有1200欧元用于支付工人的培训费用。新西兰实施了“从福利到小康”计划，刺激对劳动力的需求。在奥地利，自2000年10月以来，为了促使年老的工人被雇佣，雇主不需要为所雇佣的50岁以上的工人支付失业保险金。为了提高妇女就业率，奥地利“2001就业行动”计划确定了计划目标：把拨给就业行动计划50%的基金用于促进妇女就业的措施上。在瑞典，从2000年8月开始，雇主如果雇佣长期失业者——那些已经失业4年或更长时间的人——能够在16个月的劳动费用中降低75%，在随后的18个月中可降低25%。

为促进就业，许多国家为那些首次失业6个月的25岁以下年轻人或首次失业12个月的25岁以上的人提供培训或其他救助。德国、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、芬兰等国家采取积极措施，重点解决初次失业人员的工作问题，在瑞典，失业救济金在2001年已经增加了大约40%。在法国，自2001年以来，为使失业数月内寻找工作的人迈出重返工作的步伐，政府为他们提供一次求职面试的机会，此外，还为他们制定个性化计划。英国在高失业地区也采取积极灵活措施，提高失业人员的就业机会。

发达国家就业服务机构在促进就业方面发挥了重要作用，他们为失业者提供详细的建议和引导；根据失业人员的需要、条件和特点，为他们的职业培训、再培训、工作经历或参加其他各种项目帮助拟定个人行动计划。在希腊和意大利，为有效地完成这项任务，尤其为帮助30岁以下的失业者，服务机构被分散到了各个地方，以便更好地了解劳动力市场情况的变动和不同地区对技能的不同需求。2002年，这方面的措施正式成为法律。

为了使受益人安心于工作，各国政府尽量解决社会救助受益人的后顾之忧。研究表明，阻碍单亲家庭工作的一个重要原因是缺少足够的儿童照顾费用，因此一些国家把儿童照顾费用直接补贴给儿童照顾场所。如美国增加了分配给低收入家庭的儿童照顾基金，要求基金的4%用于儿童照顾质量的提高和改进。各州还设立一笔专款，为抚养孩子的贫困家庭提供补贴。一些州还采取了一些独特的作法：密歇根州向接受家庭支持的人提供育儿教育补助，并且向有能力在交通方面提供帮助的个人和组织推荐各位母亲；佛罗里达州减少接受公共援助受益人的新生儿支付；肯塔基州帮助农村贫民搬到该州的城市，因为他们在那里可以找到工作。在英国，一种新的儿童照顾制度将代替家庭照顾制度，这种制度将成为工薪家庭税收制度的一部分。每周工作16小时或16小时以上的任何单亲家庭将有资格获得高达70%的儿童照顾费用。

3．加大培训力度

为提高福利享受者进入市场的能力，发达国家改“授人以鱼”到“授人以渔”，即把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识上，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献。英国是这方面的典型代表。1998年2月，英国教育与就业部发表了《学习的时代》（TheLearningAge）绿皮书，认为未来是一个“学习时代”。在这样一个时代，学习机会应向所有人、在其人生的任何阶段、以多种方式提供，而不仅仅意味着在学校学习。“绿皮书”描述了提供终生学习机会的途径，如广播媒体、国际互联网、公共图书馆和公司内的自学中心等。同时，它宣布了两项主要计划：工业大学（TheIndustrialUniversity）和个人学习账号（TheIndividualLearningAccounts）。工业大学是一所通过网络向人们提供职业和专业学习机会的“虚拟大学”，个人学习帐号是为成人培训提供资金保障的一种方式。在“绿皮书”的基础上，工党政府又于1999年发表《16岁后的教育：学会成功》（Post16：LearningtoSucceed）白皮书，旨在建设一种新的学习文化，以加强国家竞争和个人发展的基础，鼓励创新，造就一个具有内聚力的社会。“白皮书”建议成立英格兰学习与技能委员会，负责提供和资助所有16岁后的教育培训（高等教育除外）；与地方教育当局建立伙伴关系，共同开发成人和社区学习计划；向成人提供学习信息、建议和指导；与16岁以前的教育部门进行合作，以确保整个14—19岁教育的连续性。

由此可见，发达国家的社会福利政策理念已经发生了根本性的变革，从最初的单纯性救济改为工作性福利、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作。

各个国家之所以重视受益人的培训,是因为培训的投出/产出的回报率很高，特别是对成年女性的影响更大。对美国的研究表明：参加“人力资源开发和培训行动”（ManpowerDevelopmentandTrainingAct,简称MDTA）的女性年收入增加1926美元；参加“广泛就业和培训行动”（ComprehensiveEmploymentandTrainingAct，简称CETA）的女性年收入增加1797美元；参加“工作伙伴行动”（JobTrainingPartnershipAct,简称JTPA）的女性年收入增加960美元；参加“工作激励项目”（WorkIncentiveProgram,简称MIN）的女性年收入增加438-728美元不等；参加“商业部门工作机会”（JobOpportunitiesintheBusinessSector,简称JOBS）的女性年收入增加444美元。而对男性来说，参加人力资源开发和培训项目（MDTA），年收入增加收入151美元；参加工作伙伴项目（JTPA），年收入增加970美元。而培训的长远回报更大。

三、“大棒”政策

“葫萝卜”政策有效地激励福利享受者外出工作，但是它并不能彻底解决受益者对福利的依赖，于是发达国家采取了比较严厉的措施——“大棒”政策，把受益人“赶出”家门，寻找工作。这些措施包括严格受助条件，出台寻找工作并接受就业机会的法令，以及不服从工作安排的制裁。

1．严格受助条件

社会保障制度建立初期，政府对申请救助的穷人偏重义务而忽视权利，如《济贫法》和《新济贫法》都存在这种问题。20世纪30年代的经济危机促进了西方国家观念彻底更新。在凯恩斯主义的影响下，无论是在大陆欧洲，还是北美，社会保护政策发生了根本转变：（1）由政府出面提供给个人及家庭收入相应的最低收入保障；（2）政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机；（3）政府保证所有的国民享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。20世纪50年代英国著名的社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述了公民权理论，认为所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利。在这种权利观的引导下，部分国民认为，福利国家基于经济决定因素的社会保障项目具有分离作用，扩大了经济方式和道德方式表现出来的社会差异，社会救助的受益者常常会感到尊严的丧失，虽然他们具有明确界定的获得收益的权利，于是有些国家力主采纳普遍性社会保障原则；还有些国家采取了较狭窄的、更为尊重人的收入检验（即只关注申请者目前的收入，可通过税单获得证实）代替窥探性检验方式（即要求全面出示收入和财产的清单与证据）。

这种普遍福利和宽松条件所带来的弊端早已被人们所认识，因此西方发达国家社会救助体系改革的一个措施便是用“有选择的援助”代替普遍的受惠，责任重心由原来的国家向个人转移。采取的措施主要有：（1）严格身份调查。以前发达国家对残疾人、老年人以及以妇女为主的有孩子的家庭身份调查比较宽松，但是近年来发达国家提高了身份调查标准。例如美国各州政策规定，绝大多数福利接受者被要求出去工作或是接受工作培训，并且只能在一段有限时间内获得收入支持。此后，他们的身份将失效，也就是说，他们不再有资格取得收入支持。除了人数有限的残疾人，新计划极大地提高了低收入人群的工作动机。对残废儿童的定义也更严格了。在以前的定义中，假如小孩的损伤相当于使成人残废那么严重，则他们就被认为是残废的；新定义已经与成人的标准隔绝了联系。现在，假如小孩有“医学上认定的能导致明显的或严重的机能限制的身体或精神损伤”才被认为是残废的。这种变化导致135,000名小孩将不再拥有领额外保障救济金的资格。新西兰通过了新的工作能力评估程序，对疾病救助也予以更加严格的控制。（2）严格收入状况调查。发达国家实施的转移支付被称为“公民权利性拨款计划”，所有符合法律要求的个人均可申请。改革后的美国社会救助规定，符合收入状况调查的家庭在获得一段时间的公民权利性拨款之后将得不到收入支持。（3）附加受助条件。除了加强对社会救助受益者的工作要求之外，一些国家还对受助者增加了其他义务。如美国已经增加了部分群体的受助条件，单身父母要获得全额救助需要履行某些父母的规范（如提供孩子的免疫证明，而且孩子必须有规律地上学。未成年的未婚父母需要与能负责任的成年人居住或在成年人监管下生活，还要参加教育和培训活动）。假如他们没有履行约定，其救助金会被削减至少25%，甚至救助申请可能会被拒绝。另外大部分近期的合法移民在获得国籍前也不拥有获得联邦福利救助的资格。在德国，寻找收容所的人被排除在主要社会救助项目合格性之外。在芬兰，首次进入劳动力市场在获得劳动力市场支持资格之前必须完成5个月的等待时期（职业教育机构毕业的人除外）；而改革前这种等待期是3个月。

2．控制费用增长

社会救助改革的另一个明显趋势是严格控制费用增长，而且这一措施产生了较好的效果。如在美国，费用控制策略已产生了明显的激励作用，迫使各州实行更严格的基金管理。联邦政府已设立了一系列的奖励和制裁措施，目的在于鼓励各州在执行时完成具体的目标，包括享受福利的父母及未婚先孕的青少年的就业率。类似地，“加拿大健康和社会转移支付”（CanadaHealthandSocialTransfer）政策为降低社会救助费用及减少社会福利人员的省份和地区提供一系列的奖励。控制费用增长的措施主要有：（1）降低替代率。在许多国家，找到工作的人收入增加后，其享受的救助金就会减少。加拿大许多省已经降低部分救济金和特殊补助金费用，其他救济金则通过控制费用增长，而后依靠通货膨胀达到缩减的目的，这迫使社会救助享受者在成为受益者之前广泛动用个人资源提高收入水平。在新西兰，新的“公共薪金”已取代了原有的疾病救助金计划，救助标准已降低。在美国，TANF对贫困家庭的援助体系与以前的援助体系有根本区别。在AFDC下，由于公民权利性拨款计划要求对所有符合身份调查和收入调查的人进行收益支付，资金是末端开口的，可以自由调整。因而用于支持穷人的支出并不是直接处于联邦和州政府的控制之下，而是每年都发生变动，这取决于有权享受补助的人数。正因为如此，各州对受助家庭的月平均福利支出极不相同。这种体制对联邦中央政府和地方州政府的财政都构成了压力。为此联邦政府采取如下措施：①规定联邦每年支出最高限额，并且以州政府对AFDC和JOBS的历史支出为基础配置各州的资金。②管理重心下移至各州。③限制非居民福利支出。④现金补贴只是一种暂时的收入来源，它隐含的意思是，它只为暂时面临财政困难的家庭提供安全网，并且减少受益者对政府转移支付计划的长期依赖。各州为减轻压力也采取了不同的改革措施，部分州减少了救助金数目，还有部分州提出社会救助金随受益时间而下降的计划。加拿大一些省份对市实行定额拨款，以控制市一级的财政支出快速增长。（2）对受益人重新分类。加拿大的一些省为削减受益人数和降低费用，已经采用技术手段把部分特殊受益人划到其他项目中，如一些参加法定外教育的人已经被重新划归到学生救助或学生借款项目中；一些省规定，超过60岁的人被要求从“加拿大养老金计划”（CanadaPensionPlan）申请提前退休；一些残疾人已经被重新划归到永久残疾救助项目中。（3）限制时间（time-limited）。美国已通过了TANF，对获得资助的时间有了限制。在新的需要援助的家庭计划的主题中标记了“暂时性”(Temporary)的字眼，先前对未成年子女家庭的资助时间是成年（18岁）；而在新的计划中，单身父母在子女未成年前要提供累积60个月的抚养时间，则政府可以将受助时间延长20%。例如，犹他州的受援时间限制为36个月，这个时间限制也可扩大，但不会超过联邦政府规定的60个月；康尼狄克（Conneticut）州对有工作能力的人救助时间限制为21个月，对无工作能力的人则没有时间限制。对单亲父母享受社会救助，则有更严格的时间限制。在接受救助的两年里，单身父母每周至少要工作20小时。在北卡罗莱那州，受益人必须要寻求一份工作（不管是付酬的还是无偿的），或者在12周内进行短期的上岗培训。食品券的提供也是有时间限制的。18-50岁、有劳动能力、而且没有可依靠的子女的人在每36个月内只能有3个月时间接受食品券，正在工作或者正参加培训计划的人除外。已经参加培训的人以及失业人员有资格获得额外3个月的食品券。

3．实施制裁措施

在美国一些州，不服从工作安排，支付水平就会降低，甚至有可能取消受助资格。美国纽约州规定，享受救济金18个月后减少10%，两年以后减少15%，三年以后减少30%，四年以后减少45%。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划，并且如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。美国联邦政府规定，孩子年龄超过5岁的家长拒绝由社会工作者提供的工作，将会失去福利收益。TANF计划的联邦基金现在是由政府拨款，每个州根据上年的花费，得到联邦一笔资金资助。在先前的管理体制下，联邦基金是没有限制的，通过各州提供的受益人数而确定基金总数；在新的管理体制下，如果TANF计划的操作成本超过了联邦拨款的数量，各州被要求减少受益人数，削减救助费用。一方面，强化激励机制，联邦政府对未超过总拨款配给的5%而圆满完成目标的州加以奖励；另一方面，还加强处罚措施，对使用不当的救助金要严加追究。

德国1996年进行了一项改革，即对拒绝承担工作责任的人削减25%的救助金，以强化福利受益与工作义务的一致性。加拿大、新西兰和英国也有类似的措施。

结束语

西方发达国家在对社会救助进行改革的同时，对原来的概念也进行了重新审视。例如英国采用“寻找工作津贴”（Jobseeker’sAllowance）（取代失业救济金和失业收入支持），新西兰采用“公共薪金”(CommunityWage)（取代失业救济金和疾病救济金）。因此“救济金”这一术语不再等同于社会救助。这种变化反映了如下观念：更强调积极救助方式（而不是被动接受救济金）和相互责任（尤其是工作），降低对救济金“权利”（Entitlement）观念（尤其在美国）的重视。在美国，以前的“未成年儿童家庭援助”（AidtoFamilieswithDependentChildren）计划已经被新的“贫困家庭临时救助”(TemporaryAssistanceforNeedyFamilies)计划所取代。“临时”(Temporary)这个词是这个变化的要点，它表明了新规定的时间限制性质。“未成年”(Dependent)这个术语也已消失，并被“贫困”(Needy)取代。这一变化不仅反映了受益者的意愿，而且也表明了摆脱“依赖”(Dependency)观念。概念的变化说明公众对社会福利态度的转变。这种变化的目的正如克林顿总统所许诺的那样：“终结我们所知道的福利制度”。这种终结至少表现出两个方面的特征：一个明显的趋势是在更广范围内引入工作测试。传统的不能工作的受惠者已被要求外出寻找工作，美国、新西兰、荷兰以及加拿大的一些地区近期已将这一群体扩展到单身父母，甚至有部分工作能力的残病人。采取的措施也越来越严厉，从减少付款到终止资格。然而“胡萝卜”政策仍然发挥着重要的激励作用，这种奖赏包括了支助容纳失业人员的组织，支付照看小孩的花费，以及增加工作收入等等。许多国家的政府为了促进就业，采取了各种措施，包括与私营部门、志愿者组织、地方政府和社区建立合作关系，说服、劝告机构雇佣失业人员。另一个明显的趋势是强调履行与工作相关的义务，减少对“权利”和“资格”等概念的强调。在美国的改革中，福利不再成为每个人的权利。福利的限时在美国也流行起来，联邦基金不再被看成是无限的，各州也非常警惕地看着自己的财库，互相竞争削减供应，以避免成为吸引来自全国各地穷人的磁铁。美国评论家彼得森（Peter,P.）1995年用“比赛到底”（racetothebottom）来描述了各州之间的“竞争”。新方案所采取的措施对美国社会救助制度产生了十分深远的影响。新法案通过后的一个月（1997年9月），几乎所有州都报道了在他们TANF中总人数的大量减少。

[内容摘要]自20世纪90年代中后期以来，为了克服社会福利制度中“奖懒罚勤”的缺陷，西方发达国家对获得社会救助受益者增加工作要求。为了达到这一目的,许多国家采取了“胡萝卜加大棒”政策。“胡萝卜”政策是增加工作回报；“大棒”政策主要包括出台寻找工作并接受就业机会的法令，并对不服从工作安排者实施制裁。

[关键词]社会救助改革，强调工作，发达国家

社会救助是社会保障各项目中出现最早的一种制度，是社会福利体系的重要组成部分，主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》开始，经过几百年的发展，西方发达国家建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度。但是高水平的社会救助体系也给社会带来了不利影响。其中比较严重的是问题是所谓的“福利陷阱”，受益者对社会和政府的依赖越来越严重。从90年代中后期开始，西方学者开始对社会救助进行反思，各国政府把社会救助制度改革作为社会保障制度改革的重要内容摆上议事日程。