业主自治与和谐社会研究论文

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内容摘要：业主自治是物业管理的基础，在业主实行自治的过程中，如何调动全体业主的参与积极性、制定科学的业主公约是很关键的，同时正确处理业主委员会和居民委员会的关系也是至关重要的。

关键词：业主自治业主委员会居民委员会

theStationofOwner''''sSelf-governmentinBuildingHarmoniousSociety

Abstract:Owner''''sself-governmentisthefoundationofcommunityrunning.Inthecourseofowner''''sself-government,howtomobilizealltheowners''''participatingenthusiasmandenactreasonableownerpactarecrucible.Atthesametime,dealingwiththerelationbetweenownercommitteeanddwellcommitteeisalsovital.

Keywords:owner''''sself-governmentownercommitteedwellcommittee

随着城市开发进程的推进,住宅已成为我国大部分城市最主要的房地产项目，以高层建筑和多层建筑为主的住宅小区大量出现,使得物业管理业得到了较快的发展，并随之引进和推广了物业管理体制。然而我们也应注意到，物业管理企业与业主的纠纷也呈逐年上升的趋势,这使我们不得不重新反思业主的权利和物业管理企业利益之间的关系。新世纪的今天不仅是房地产和物业管理发展的黄金时期，更是中国发展的关键时期,为了促进我国经济社会的健康发展，我党提出了整合社会、“构建社会主义和谐社会”这一新理念。顺应这一新的发展目标，充分发挥业主自治，是解决当前物业管理工作中许多问题的重要途径。

一、业主自治是物业管理的基础

建筑物的区分所有权的产生和广大居民社区自治意识的觉醒产生了现在的物业管理制度。所有权是绝对性的权利,它排除了非所有权人对物的干预。无论物业管理企业还是政府都无权干预所有权人对房屋的处分,但是其他共有所有权人却有权干预业主对房屋共用部分的处分,而这种干预也只能要求该业主不得损害其他业主的利益。因此涉及共有部分或共用部分而产生的物业管理问题只有业主才有最终的发言权,而物业管理企业只能在业主的授权范围内开展服务活动。所以物业管理的基础是业主自治。

社区的自治可能最主要体现在物业管理的自治上。社区是城市生活的最小单位,由于土地供给矛盾,大量多层和高层住宅出现,这些居民自然结成一个社区,同时城市规划设计水平提高,社区购物、教育、休闲等服务设施比较齐全,使居住区相对独立;再者商业化房地产开发使业主均是无传统单位管理的社区人,大家居住在一起结成共同体。这些业主和居民相互地位平等,而平等的民事主体处理共同事务只能遵循民法上意思自治原则,平等协商解决矛盾,而业主自治就是社区自治最好的表现形式。所以建筑物的区分所有权的产生和广大居民社区自治意识的觉醒才产生了现在的物业管理制度。

所有权是绝对性的权利,它排除了非所有权人对物的干预。无论物业管理企业还是政府都无权干预所有权人对房屋的处分,但是其他共有所有权人却有权干预业主对房屋共用部分的处分,而这种干预也只能要求该业主不得损害其他业主的利益。因此涉及共有部分或共用部分而产生的物业管理问题只有业主才有最终的发言权,而物业管理企业只能在业主的授权范围内开展服务活动。所以物业管理的基础是业主自治。

在我国目前业主自治的情况并不乐观，主要表现有两个方面：一、业主公约约定不合理，执行性差；二、业主参与意识不强，权利观念淡薄，搭便车现象严重。

第一、业主公约是全体业主（区分所有权人）在平等协商和意思自治基础上形成的共同意思表示。它经过了充分协商,各种业主利益妥协形成最后决议文本,由全体业主签署或加入。它是所有业主之间非单纯性债权性质的契约,它是众多业主之间的社会化契约,它是业主之间权利义务的基本规定,是自治团体的最高规则,也可称小区的“小宪法”。业主公约的主要内容关系到该物业管理区域内全体业主利益的基本事项,涉及物业区域共用、共有部分使用、共同事务的管理、代表机构的选举方式和权限。它对所有加入或签署的业主具有法律约束力。但目前绝大部分的公约几乎都存在着口号性条文多约束力不强，违约责任约定不明。业主自治的依据不足还能奢谈什么有效自治呢？

其实这一问题不难解决，订立公约时咨询法律专业人员，使公约具有较强的操作性，同时业主们让渡一部分公共权利，把追究违约责任的这部分权利委托给物业管理公司行使，业主们这需就物业管理公司的管理结果进行监督即可。{1}因为物业管理是一项专业性极强的事务，它需要专业的服务人——物业管理服务企业。物业管理,从房屋上看,管理主要是维护、修缮;从社区角度上说,管理主要是保洁、保安、绿化;从共同居住秩序上说,管理主要是防止个别业主或租户对共用部分的损害和对全体业主利益的损害。前两点基本是服务,第三点才是管理公共事务,而物业管理的目的是提升业主的居住品质,保护业主的物业财产价值。物业管理的性质是业主将自己对物业一部分的处分权委托给物业管理企业,让物业管理企业服务业主,提高对物业利用的效益。物业管理权纯粹是私法上的权利,其本质是业主自治权利的延伸。因为一个居住区内有众多业主,如果业主采取自我约束或自律管理的方式,虽然可行,但非常不经济,不符合市场经济和社会分工细化的潮流,不能得到最大效益。因此即使物业管理公司行使一些类似于行政管理的“权力”,实际上这种“管理权”仍然源于全体业主或业主委员会的授权和同意,是业主委员会授权物业管理企业代表全体业主维护整体利益和物业的利用秩序。物业管理企业与业主委员会签订的物业管理服务合同从本质上说是一种委托合同。

第二、造成业主参与意识不强，权利观念淡薄，搭便车现象严重的原因有很多，其中物业管理条例设置的自治的门槛太高、自治的成本高昂是主要原因。比如召开业主大会的两个二分之一重大事项的三分之二的规定足以吓退绝大部分想召集大会的普通业主。在那些动辄几百户居住数千人的小区，召集这些业主本身就是一个浩大的工程，需要动用大量的人力和物力，这是一般业主能力所不及的。这一问题的解决需要政府和居委会的帮助，由有关部门给予必要的指导，同时完善立法，降低业主行使权利的成本，借助科学的手段比如电子签到网上投票等多样化的途径行使权利。{2}

二、正确处理业主委员会与居民委员会的关系

1、居委会

1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居委会的性质任务和作用。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）取代原《条例》，其内容较之《条例》更具体。尽管在法律地位上居委会的存在取得了合理性，但是随着时代的发展，居委会却面临着向何处去的问题。

在现行宪法和法律上，居委会不属于一级政权机关，对居民不直接行使国家权力，而是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。居委会的自治权不属于国家权力的范畴，而是宪法所保障的城市居委会处理本居住区居民自治事务所必需的权利。居委会作为社会基层的自治组织有对本居住区的社会性事务进行自我管理的权利。

据《居委会组织法》第三条、第四条、第五条之规定。居委会经办事务可分为：委托事务和自身固有事务。委托事务包括两方面：一是必要事务，例如，人民代表选举，人口普查，管制刑事罪犯等。二是选择事务，由居委会根据财力物力协助政府交办的事项。自身固有事务也可分为两大部分；一是办理与当地人民群众福利有关的社会事务；另一方面即按法律规定的自治团体应有的事务。

按《居委会组织法》，基层政权及其派出机关对居委会的工作指导、支持、帮助；居委会协助前者工作。但在现实中二者之间却是主要呈现指挥、领导、命令和服从的关系。此外警署、房管所、环卫所及某些企业也通过街镇给居委会“布置”任务。甚至在很多居委会干部和街道的思想上，认为两者之间的关系就是事实上的“领导与被领导”关系。

从居委会干部的产生来看，一般由街道物色人选，居民选举更多时候只是走一形式，甚至完全不用选举的形式，直接指定。居民的选举权实际上被架空了。

2、业委会

在此我们首先对业主委员会的概念进行一下界定。所谓业主委员会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性自治组织。业主委员会的权利基础是业主对物业的所有权，业主委员会代表物业的业主对与该物业有关的一切有关事项拥有决定权。业主委员会虽依法成立，有一定的组织机构和财产。但不具备法人资格。可是业主委员会可以用自己的名义独立提起诉讼或应诉，在民事诉讼中属于我国民事诉讼法第49条规定的"其它组织"一类。它代表该物业的全体业主，对该物业有关的一切重大事项拥有决定权。根据政策规定：居住小区已交付使用并且入住率达到50％以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会（业主委员会）。业主管理委员会的产生，一般是以业主代表大会的方式选举产生，并定期换届选举，委员可连选连任。

业主委员会是沟通业主和物业管理公司的桥梁，代表和维护着房地产产权人、使用人的合法权益。它在相关机构的指导下负责制定业主委员会章程，选择物业管理企业，监督居住小区物业管理工作的实施，对物业管理企业进行检查和监督，协助物业管理企业进行管理工作。可以说，业主委员会是整合广大业主的共同意愿，维护广大业主合法权益的有效组织形式。它的存在有利于明确业主与物业管理公司之间的责、权、利关系；有利于促进形成物业管理市场竞争机制，在物业管理市场中发挥着重大作用。并且，随着国内物业管理法律法规体系的完善，业主委员会的法律地位将会得到更加明确的保障。

3、二者关系

从居委会来看，法律赋予其工作内容有七项：进行法律政策宣传、对居民履行义务和爱护公共财产教育和开展精神文明建设活动；办理居民的公共事务和公益事业；维护居民合法权益、向政府或派出机关反映居民意见要求和提出建议；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育；以及开展社区服务内容等。

对这七项工作进行分类，可以发现它们并非都是自治事务而是包括行政工作、社会工作和自治事项三大类，其中行政事务占据了居委会工作的主要方面。对此，如果居委会没有行政能力和行政功能，或者说居委会确是居民自治组织的话是难以承受和完成的。

相形之下业委会工作主要集中于业主自治事务。其中包括代表全体业主与业主大会选聘的物业管理企业交涉和签订合同，了解业主和物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行合同，监督业主公约的实施，召集业主大会并报告物业管理实施情况，以及配合公安机关搞好社区内治安等工作。

从工作优劣的监督来看，作为一个自治组织必然受法律法规、政府部门以及权力机构的监督制约。如业委会受《条例》的约束和政府主管部门以及业主大会的监督，如发生违法行为，业主大会和政府部门可据《条例》追究业委会的法律责任。然而类似约束《居委会法》的条款里找不到，可见的是居委会工作经费和生活补贴由政府规定并拨付，居委会办公用房由当地政府统筹解决。{3}

由于1990年法律制定时全国尚未形成业主群体，《居委会法》未涉及居委会与业委会关系，然而在《条例》里十分清楚地阐述了二者的法律关系，即业委会应当积极配合居委会，支持其开展工作并接受指导和监督。但《物业管理条例》只规定业主大会和业主委员会要配合公安机关，要配合居民委员会，并且受其指导和监督，而没有规定要配合其他政府机关，也没有规定居民委员会应该承担什么法律义务与业主大会和业主委员会协调自己的工作。因此，这些规定其实是片面的。业主委员会作为业主基于物业产权的自主治理组织，居委会作为居民公共事务的自主治理组织，虽然其权利基础有差异，但具体职能方面的确有很多重复。如何协调两者之间的关系，事关城市社区治理能否顺利发展，需要公民在实践中继续探索和积累经验，也需要全国人大及其常委会进一步修改和完善并制定基层群众自治的相关法律。

4、建议

为此，重新确立居委会和业委会的法律地位，合理协调二者的关系成为当务之急：

第一，明确居委会的性质和职能。居委会对社区具有行政和自治双重功能，对业主自治组织发挥监督和制约作用，但不能与业主自治组织相混淆。

第二，改革居委会体制，精简人员、减少事务。现由居委会承担的工作中，可以交由业主委员会和社会组织的事务，应尽可能地转让给他们。

第三，业委会在业委会选举等重大事项上应主动接受居委会的监督。目前越来越多的居民成为房屋所有权人，而这些业主在基层民主建设中将发挥越来越重要的作用。但由于种种原因，相当数量的小区业主与物业管理公司矛盾尖锐，甚至在业主内部也存在利益诉求差别较大的不同“派别”，普通业主对选举筹备者缺乏基本的信任，导致业委会的选举进程困难重重，且缺乏有效的监督。而做为传统居民自治组织的居委会则由于长期从事基层工作，且具有半官方的背景，在推进并监督业委会选举方面具有天然的优势。

三、结论

我们国家正处于政治经济体制改革的阶段，在这个过程中会出现很多新鲜事物，当然这些新事物中也有些会带来负面效应，但不应因为有一些缺点与负面影响就否定甚至拒绝这些新事物。任何事物的发展与完善都需要一个过程，也就是说，完美东西的出现是以代价的付出为前提的。社会的发展与进步都是要付出代价，作出牺牲的。物业管理这个行业的发展也不例外。业主的自律、业主委员会充分发挥自己的作用、物业公司的高质量服务与管理以及主管部门的有效依法行政等目标的实现都是一个过程，在这个过程中是要交一定的学费的，付出一定代价的，我们所能做的只是如何把这个代价最小化。

{1}赖淑华、朱文进主编：《小区物业管理制度与业主手册》，广东经济出版社，2005年版，第102页。

{2}许海峰主编：《物业管理》，人民法院出版社，2004年版，第89页。

{3}王中秋编著：《住宅小区业主热点问题解答》，中国计量出版社，2003年版，第36页。