水利纠纷及其解决措施研究

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1.国家力量的强力介入限定了该区域水利纠纷的规模京畿地区是清代至民国时期国家水利建设的重点区域。清代康熙朝开始，对永定河进行了大规模的治理，这是一次涉及全流域的水利活动，范围较广。雍正朝，为了解决京城的粮食供应问题，由江南籍官员与学者倡导的畿辅水利建设投入到大规模的实践之中。在怡贤亲王允祥的主持下，开展了范围波及整个畿辅地区的种稻活动，相应地，为种植水稻，畿辅一带也展开了规模浩大的水利建设活动，沟渠建设较为完善。从雍正朝开始，永定河在安流几十年后，下口的淤积问题日渐突出，尾闾不畅，使得永定河再次变得“无定”起来，由此，对永定河的疏治、防洪护堤一直困扰着清政府，直到清朝灭亡，继而成为民国时期水利建设的重要任务。从清初开始，京畿一带的水利建设主要由国家推行，每一项重大的水利工程建设无不体现着国家意志，这从水利管理机构的设置上可以看得出来。清代，对于永定河的治理，顺治元年（1644年）设总河，辖直隶、山东、河南、江南、浙江等河务；康熙三十七年（1698年），设永定河南北岸两分司；雍正四年（1726年），改设永定河道；雍正九年（1731年），添设直隶正副总河，专管直隶河务；乾隆十四年（1749年），裁正总河，直隶河务归总督管理，对于畿辅水利营田，由怡贤亲王允祥董其事，分设京东局、天津局、京南局、京西局四局，直接管理所辖区域的水利营田活动。进入民国以后，又相继成立了顺直水利委员会、华北水利委员会等，负责永定河治理、水利设施建设、水利法规的制定与实施等。从以上史实可以看出，国家力量的介入一直伴随着该区域水利事业的发展。清代以来的农田水利建设、防洪护堤工程、沟渠建设等基本都纳入国家水利建设的体系中，其基本的水利格局体现的是国家意志，地方政府、民间的水利活动须服从于国家水利建设的格局。国家力量的介入无形中起到了一种“制衡”作用，使地方、民间水利活动无条件地服从于国家建设，这也使得该地区水利纠纷虽然频繁发生，但是大规模水利争端并不多见。2.水利纠纷类型多样京畿地区，就其地形而言，既有平原又有山地；就其行政区划而言，既有较大的城市，又有广大的乡村；就其社会发展水平而言，亦是参差不齐。如此复杂多样的地域特点也使得该地区水利纠纷的类型多样：既有大河附近的引水分水之争，又有山地缺水区的蓄水沟渠、水井使用权之争；既有城市供水纠纷，亦有山地乡村村民生活用水之争。在该区域内，平原与山地、城镇与乡村、传统与现代、国家与地方等诸多因素交织在一起，构成了清代至民国时期区域水利的基本面貌，也使得该地区的水利纠纷呈现出鲜明的地域特色。3.围绕水井用水的纷争较多，反映了京畿地区生活、灌溉用水依赖水井的地区特色京畿地区虽然有较多的河流，但在某些地区，尤其是山区，居民的生活用水、农田灌溉用水主要仰仗于水井。清代至民国时期，统治者对于京畿地区的水井建设十分重视。清代乾隆十一年（1746年）丙寅三月己丑，协议大学士署直隶河道总督刘义奏称：“查每砌砖井一，需物料银八两，每井一，可灌地五亩。”[10]307对水井的灌溉效益、建设成本作了详细的考查。民国时期，据国民经济计划委员会调查，1930年至1935年，河北省打井96726眼，这些井都是开采浅层地下水的砖井和土井，井深2丈左右，水位1丈2尺左右，用桔槔、辘轳、水车提水，每眼井差不多能够灌溉20亩农田。[10]307由此可见，水井建设对于京畿地区生活、生产的重要意义。而围绕水井用水引发的水利纠纷也较多。较之于大河、沟渠引水，水井用水造成的水利纠纷规模较小，往往是共同使用同一水井灌溉的、田地相邻的两家之间的纠纷。4.民国时期的水利纠纷具有鲜明的时代特色以北京城区供水为例，居民、商户的用水往往被各个水铺所垄断，用水户与水铺之间、水铺与水铺之间经常出现各种纠纷，其根源在于传统的供水铺把持着“水道”，对街道供水形成垄断，这样既容易造成用水户与供水铺之间的不公平交易，又会导致供水铺之间为争夺利益而引起纷争。进入民国以后，随着自来水的广泛普及，以及传统水铺供水对居民生活、商业发展造成的不利影响越发明显，北平市地方法院在审理外右五区张增寿、路台桂争夺水道一案时，趁机联合卫生处，作出了如下判决：“查该水夫等所争水道，即街道也，本为国有，应由住铺各户乃于前清时，并未经有任何官厅许可，竟私行占为自有之产，相沿至今，并有私行典押情事，商民等受其制限者时有所闻，例如甲水夫水道内住户若偶因细故，甲水夫不给倒水，该户既无水可食，殊属违法已极……拟将京市水夫所占水道权一律取消，准商户等自由雇人挑水食用，以免争端，而便商民。”[11]J181-019-55781可见，面对商业的快速发展与传统的用水习惯对商业发展的阻碍，当局审时度势，取消了有碍社会进步与发展的锢习，体现了进入民国以后的近代化特色。

水利纠纷产生的原因

（一）自然因素首先，水旱灾害频发是水利纠纷产生的直接原因。京畿地区“三面被太行山、燕山山脉环绕，南面敞向华北平原，东南临近渤海湾，所以气候受季风影响很大，春旱秋涝的特点十分明显”[12]2。旱灾导致水资源匮乏，大旱之年民众生活用水尚难以保障，遑论农田灌溉用水。水对于京畿地区农民的重要性，从当地的许多农谚中可以反映出来，例如门头沟地区就有“有收无收在于水”“水是庄稼粮，无水豆青黄”“近水全收，远水丰收，无水难收”的农谚[6]189，从一个侧面也反映了当地水资源的匮乏。而涝灾往往造成田地内积水，由排水问题引发的水利纠纷也不在少数。其次，地形因素也是水利纠纷产生的一大原因。京畿地区地形复杂多样，北面为燕山山脉，西面为太行山脉，东面临海，中间为平原地带。就山地而言，沟渠建设较为困难，有些地方，即使是挖掘水井取水也无法做到，如道光二十五年（1845年）邢台县民张有聚因争水砍伤同村范印一案。[8]11978-003二人所在村庄地多砂石，不能掘井，村民生活用水难以保障。后公议每逢雨后村民轮流将村边水沟内的积水引入村内公坑，以澄清食用。这样的地形条件，加剧了该地区的水资源短缺状况，因此即使在天降大雨的时候，村民依然试图多占水源，水利纠纷也由此引发。再如门头沟的《禅房村争窑泉地碑》，记载了当地水资源的匮乏与阖村争夺水源事件的经过，其起因便是禅房村因地处山地，水源较少，为了解决饮水问题，村民想要利用已废弃的窑口蓄水，由此引起争端。因此，在某种程度上说，地形因素也是引起水利纠纷的原因之一。此外，特殊地形对于积水的排放也造成困难。山上多岩石，排水沟渠的建设难以展开，地势较高的田地往往利用地势较低的田地排水，水利纠纷往往因此而产生。（二）社会因素水利设施建设不到位、水利技术落后是水利纠纷产生的社会因素。许多可资灌溉的河流并未得到充分利用。以房山为例，灌溉用水主要依赖甘河、灌河、拒马河以及部分山泉，但有许多水源因种种条件限制未能得到利用，如羊头泉“经年不竭，其水颇可灌田，惜未有兴其利者”，马跑泉“如加人力，下游之地可浇”，嘴把水“如能引入田中，可浇十数顷，委弃于滩中可惜”[13]。再如房涞涿灌区，“是房山、涞水、涿县、新城、定兴等县乡引拒马河水灌溉农田辖区的统称”[14]，该灌区位于南、北拒马河畔，灌溉历史较早。明代天启年间，该灌区曾用卵石建拦河坝，开渠引水灌田，用水户持朝廷颁发的“龙票”作为凭证引水。清代，拒马河设有“河董”，村里有“水利会”，负责拒马河的分水事宜。[15]但是，受水利技术条件的限制，该灌区的灌溉规模一直难以扩大，“直至新中国建立前夕，能引拒马河水开渠灌田的仅有12个村庄……到1949年共有水浇地6.78万亩”[15]128。但是，传统的引水沟渠建设与田间工程无法满足较大范围的灌溉需要。因此，民众对于拒马河水的争夺十分激烈，当地有“金水银水，比不了拒马河边沟沟水”[15]251的民谚，拒马河水对于当地农田灌溉的重要性可见一斑。民国二十年（1931年），为了扩大拒马河灌溉面积，建设厅派专员监修，建成了分水坝、滚水坝等工程，[16]开渠引水灌田，每一条引水沟都由负责分水的“沟头”管理，但仍难以满足灌溉需要，因此该地区的水利纠纷一直延续不断。（三）历史原因传统的用水习惯形成了种种痼疾与弊端是水利纠纷产生的历史原因。这主要体现在北京城区供水问题上。前文已经述及，北京城区供水铺之间往往为了争夺“水道”，即供水经营权而引发纠纷。这样的城区供水制度，弊端较多，既容易造成供水铺与商户、居民之间的矛盾，妨碍城区正常的生产、生活秩序，也容易造成供水者之间的利益纠纷，甚至引发群体性的冲突。

水利纠纷的解决措施

分水制度体现的是区域水利社会各阶层、各种力量、各种权力的一种均衡，是国家干预、乡绅主导、民众争取的产物。而一旦这种均衡被打破，那么水利纠纷便随之出现。清代至民国时期京畿地区解决水利纠纷的措施主要有以下几种。（一）立碑刻石，确立分水原则水利碑刻在某种程度上弥补了国家立法的不足，具有“地方法规”的性质。水利纠纷产生后，将事件起因、经过、结果立碑刻石，以垂戒后世，是水利纠纷解决的普遍方式。京畿一带，靠立碑刻石明确分水原则与水资源使用权的案例较多。例如前文述及的房涞涿灌区水利纠纷，现在能够见到的碑刻有三：《房涞涿三县分水碑》《广润、惠南两庄引水沟息争碑》和《拒马河分水碑》。《房涞涿三县分水碑》只记碑刻的损坏、转运过程。《广润、惠南两庄引水沟息争碑》摘录了广润庄、惠南庄关于引水沟的通过权、使用权纷争的判决原文。从碑文看并未完整地记录整个事件发生的全过程，其大意为两庄引水沟自冯嘉启地内通过，由此冯氏与两庄就通过权、引水权起了纠纷，最终经京师地方审判庭三审判决，冯氏败诉，两村的引水权为正当合法行为。两庄因此“公同会议于各项字据判决书中，摘要节录，立碑存案，非为彰冯氏之行为，以扬二庄之胜诉，而实恐代远年深，文约等件遗失无存，并俾后人悉知是非曲直之原委，宜尚揖让而戒竞争，宜息讼端而盟和好”，以此作为两庄引水权合法的依据。《拒马河分水碑》始立于明代天启元年（1621年），民国三十二年（1944年）由房山县广润庄村郭德明复书，记当地豪强在拒马河筑坝拦水，广建磨坊，独吞水利，以致田不得水，影响收成事。经有司审理，“凡近水居民俱准从河开沟灌田”，并由官府出面，在当地居民的协助下开沟引水灌田，“恐强梁复出，再蹈前辄，各村军民共原伐石立碑，永远遵守”。需要指出的是，因此次纠纷为灌溉用水与磨坊用水之争，而非三县之间的灌溉用水之争，所以在沟渠建设完成后，碑文只有“涿州、房山县、涞水三处均分水泽，垂利万世”的字句，并未就分水的具体细则加以说明。而在实际的分水过程中，引水量往往由“沟头”负责，至于三县之间的具体引水量，则未见记载。（二）设置水利管理机构，统筹京畿地区的水利建设事宜就整个区域而言，京畿地区的水利事业，一直受到清代统治者的高度重视。一则该地区水旱灾害，尤其是洪涝灾害较为频繁，危害较大，要完成该地区的防洪治水，必须国家出面主持；二则雍正年间京畿地区开展了大规模的水利营田活动，亦是由国家主导。除水患、兴水利，国家力量的介入是必不可少的主导力量，因此，在清代也相应地成立了较为完善的水利管理机构，将整个区域的水利事务纳入国家管理的体制中，使得各项水利建设得以有序进行，这在宏观上减少了水利纠纷产生的可能，也为解决水利纠纷提供了强有力的仲裁者。就某一灌区而言，对于灌区引水事务，亦设有专门的管理机构负责。例如房涞涿灌区，清代有“河董”，村中也设有“水利会”，负责引水灌溉事宜。进入民国后，仍然沿袭清代制度。“北拒马河的南北两支的河董，多年来，分别由西疃村的张星楼、蓝营属村冯家铺的冯远谟担任。各受益村的水利会，由水利委员若干人组成。”[15]177此类水利管理机构的设置，对于合理分水，保障沟渠引水、农田灌溉秩序，解决因分水问题引发的水利纠纷，具有重要的作用。（三）完善水利设施建设，加强蓄水、引水能力京畿地区旱涝灾害频发，完善的水利设施建设是必不可少的。水利纠纷多发的地区，多是受地形因素、水利技术因素、水利管理因素制约，导致引水沟渠建设无法展开或完善的地区，因此水利设施建设是历代言京畿水利者重点关注的内容。就整个区域来看，一方面，在官府的协助下，对大河灌区进行大规模的沟渠建设，以扩大农田灌溉面积和引水量，如拒马河的房涞涿灌区、永定河金门闸引水灌田工程、大兴县永定河灌区建设等；另一方面，在无法利用河流灌溉的地区，靠民间力量，开挖蓄水沟或水井，以解决当地的生活、灌溉用水。从效果上看，完善的水利设施建设对于水利纠纷的解决起到了重要作用。（四）对于不合理用水制度、用水习惯进行革除，以适用新形势下的水利需求前文提到的北京城区“水道”纠纷便是此类，其解决措施涉及整个供水行业。此外，一些传统的、不合理的用水习惯，并不能适应当地的用水需求，也会被“忽略”。民国时期由北京地方法院民事庭审理的宛平区北辛安村村民李凤鸣、李源争夺水井权一案[11]J065-020-05187，便属此类。原告人李凤鸣与被告人李源为同族，李凤鸣家地亩原为清福顺堂旗产地，地内有水井一眼，是周围农户灌溉田地的主要水源。该井为其祖先李天禄开凿，以便李姓用水。到光绪八年（1882年）十二月，李家分割财产，该水井除外，分单上写明“官用”字样。民国十五年（1926年），官方拍卖该地，由李凤鸣购得。若依惯例，“土木相连”，地内之水井自然应该归原告所有。但是，因为既有老分单证明该井开凿之初原系公用，又因官方拍卖福顺堂旗地之时，该水井并不在内，所以地方法院认为“若谓土木相连，即当然取得所有权，何以在原告未经留置地亩以前，不依土木相连之惯例，承认归该福顺堂所有，而于留置之后，即主张为己所有”？[11]J065-020-05187因此判决该水井不应按照“土木相连”的惯例，归李凤鸣所有，驳回了他的诉讼请求。清代至民国时期京畿地区的水利纠纷，与该地区特殊的自然与社会因素密切相关，具有鲜明的地域特色。为消弭纠纷而建立的解决机制，是随着时代的发展、社会的进步而不断完善的，其中不少经验教训，对于今天该地区的水利建设，仍有借鉴意义。

本文作者：宋开金工作单位：北京师范大学