水利水电工程补偿安置资金探讨

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[摘要]水利水电行业由于项目经济效益相对较差等原因，长期补偿移民安置方式推广难度较大，实践经验较少。为推进长期补偿安置方式在水利水电工程中的应用。以大藤峡水利枢纽长期补偿移民安置实施为例，立足水电站业主角度，从补偿资金计算、补偿资金来源、补偿资金动态调整、补偿资金兑付、补偿资金与项目概算调整等多个方面探讨长期补偿实践过程中面临的资金问题及分析。

[关键词]水利水电工程；移民安置；长期补偿；补偿资金；大藤峡水利枢纽

随着社会经济发展、国家产业结构调整、城市化程度不断加深、人地矛盾日益突出，逐渐弱化了农民对土地的依赖，传统“大农业为主”的移民安置方式已不能完全适应移民安置工作的需求。另外，随着国家大型水电工程的开发逐渐向少数民族地区和偏远山区转移，这些地方居民普遍区域性强，动员外迁难度大，为尽量满足移民搬迁距离较近原则、最大相似原则和最少移民原则[1]，各地纷纷开展了移民安置方式创新探索与实践。以长期货币补偿为代表的无土安置方式正在越来越多地运用在水利水电工程移民安置工作中。长期补偿安置模式是当前我国移民安置模式研究取得的重大成果，具有良好的社会、经济、环境和生态效益[2]，也是今后一段时间内我国水电工程移民安置的主要模式之一，越来越多的水电效益将会被移民分享[3]，真正的实现“开发一座水电站，造福一方老百姓”的美好愿望。

1长期补偿安置实施现状

20世纪90年代至今，四川、广西、湖南、云南等省（自治区）水电工程陆续尝试了长期补偿移民安置方式，如湖南托口水电站采用核算移民每人每年的粮食需求，逐年补偿移民粮食或者补偿购买粮食的货币；广西长洲水利枢纽采用核算耕地年产值，按照耕地净产值逐年发放补偿资金[4]；金沙江中游的阿海、龙开口、鲁地拉和金沙江下游的向家坝等水电站都开展了创新移民安置方式研究，相继出现了长期实物补偿、长期货币补偿、年付金长期补偿、一次性补偿+养老保险、第三产业安置等探索性移民安置方式，其中长期货币补偿方式是目前应用最广泛的创新型移民安置方式[5]。目前，我国水利水电行业逐年货币补偿安置方式尚未形成统一概念和定义，在补偿标准、补偿时限、资金来源方面存在差异，但总体来讲，长期货币补偿安置方式是指农村集体经济组织被征收耕（园）地的生产安置移民，按其被征收耕（园）地面积的产值，长期逐年发放货币补偿金的一种生产安置方式。项目法人按照“淹多少、补多少”的原则，以现金的形式对移民进行长期补偿，是一种动态调整的生产安置方式。引入工程建设成果共享、实现风险共担的新理念，从制度制定上允许水库移民直接分享工程效益[6]。目前，长期货币补偿安置方式主要适用于水电行业[7]，水利工程由于政策依据、资金来源、项目收益等原因在适用性上大打折扣，只有少数有发电收入的水利枢纽才具备实施长期补偿移民安置的可行性。如大藤峡水利枢纽项目业主在充分尊重库区移民安置意愿和地方政府意见的基础上，根据项目审查单位的意见，开展了耕地长期安置方案研究，并最终获得广西壮族自治区人民政府批准实施。

2长期补偿实施中存在的资金问题及分析

长期补偿安置实施的关键是对补偿对象与范围、补偿标准确定与资金计算、补偿资金来源与兑付、后续补偿资金核定与调整等问题的确定。目前国家层面没有明确规定，云南省人民政府2007年颁布了云政办发［2007］159号文件《云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》（简称《云政办发［2007］159号文》）及相关配套文件明确了长期补偿安置方式的补偿对象、范围和补偿资金计算、构成、来源等问题，但大多数省级人民政府未正式出台相关规定。实施长期补偿安置的水电站往往只能参照其他水电站的成功经验，结合自身特点制定本电站的操作方式，如大藤峡水利枢纽参照了长洲水利枢纽的有关做法，针对长期补偿安置方式进行了深入探索和研究。水电行业长期补偿移民安置的广泛实施给传统的大农业安置和一次性货币补偿等安置方式造成了极大冲击，部分水利行业工程项目也被迫实施长期补偿移民安置方式，然而水利工程往往以公益性为主，经济收益相对较差，长期补偿后续补充资金无法保障。因此，国家有关部门应该充分考虑水利工程与水电工程的差异，出台相应政策，可通过提高上网电价或从国家重大水利工程建设基金和大中型水库库区基金中提取补充资金等方式解决水利工程长期补偿资金保障问题。2.1后续资金压力及风险控制分析。2.1.1长期补偿资金计算方式探讨。长补资金的计算方法是根据“淹多少，补多少”的原则确定水库淹没影响的耕（园）地数量，然后根据耕地年产值标准计算得出，目前常见的耕地年产值标准确定方法有3种，一是公布分区域征收土地统一年产值的省份根据土地统一年产值确定，如四川省；二是根据征收土地统一年产值扣除生产成本确定，如广西壮族自治区；三是根据被淹没耕地前3年谷物平均产量和粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地亩产值，如云南省。政府部门公布的土地年产值是综合考虑该区域同类土地中不同海拔、不同种植结构、不同农业生产设施条件下的耕地平均年产值，在土地征收过程中会由于自然、地理等原因，实际年产值和平均年产值存在差异。以大藤峡水利枢纽为例，在考虑到工程蓄水后水位抬高幅度有限，淹没耕地等级低、灌溉设施差、多为分散的开荒地，大部分土地在建坝前就已经存在被洪水淹没绝收的现象等众多因素影响，结合上下游红花电站和长洲水利枢纽的征地标准，遵循同地同价原则，最终确定以广西公布的征收土地统一年产值扣除中间消耗率作为长期补偿土地年产值标准，并且无保底、封顶限制，得到了移民主管部门、地方政府、移民群众各方认可。2.1.2.长期补偿资金来源问题探讨。长期补偿安置方式具有“长期性”的显著特征，其资金需求呈逐年递增趋势，后续资金能否保障决定着长期补偿安置实施的成败[8]。按照《云政办发［2007］159号文》相关规定，在水电站建设期，逐年补偿费用从审定的投资概算中列支，在电站运行期，从发电收益中提取资金补充逐年补偿费用。建设期水电移民“长效补偿”资金的主要来源是被占用土地的补偿费、安置补助费[9]，以及被淹没影响的农田水利设施补偿费等[10]，先从土地补偿费和安置补助费中支取，不足部分由项目法人从电站运行成本或收益中提取；后续资金压力和风险将全部由项目业主承担。大藤峡水利枢纽工程长期补偿资金由国家发改委批复的一次性货币补偿资金和后续长期补偿补充资金构成，目前项目仍处于建设期，后续补充资金来源还未确定，本文将对长期补偿补充资金来源问题进行探讨。水电站发电量受上游来水影响显著，国内电站开发不断增多，2020年国内水电总装机容量将达到3.8亿kW[11]，国内用电量需求受国内外经济形势影响大，导致电价和发电量波动较大；国内电力市场正在向市场竞争上网电价机制转变[12]，这些因素将使持续加大高建设成本电站售电压力，随着长期补偿资金需求量的逐年提高，极有可能使水电站面临经营收入无法满足移民安置资金需求的现实问题，因此需由国家有关部门统筹，多途径筹措长期补偿资金，保障长期补偿安置顺利实施。根据王诗景[7]对逐年货币补偿安置资金需求量分析结果，征收土地补偿费和安置补助费仍是长期补偿资金的主要来源，此外可通过将长期补偿资金纳入发电成本、争取使用库区基金、将长期补偿资金计入电站电价等多种方式解决资金来源问题，减小项目业主长期补充资金压力。（1）将长期补偿资金纳入发电成本。按照《云政办发[2007]159号文》相关规定，运行期水电站从发电收益中提取资金补充逐年补偿费用，在我国现行的税费制度下，发电收益需要缴纳增值税，如果将长期补偿资金列入发电成本即可避免缴纳增值税的资金压力，且从水力发电工程经济评价相关规定来看也是合理的。库区征地移民投资在水电站经济效益评价时被列入水电站一次性投资，当进行静态经济评价时，水电站年费用为基本折旧费与年运行费之和，即为水电站的发电成本。因此可通过将长期补偿费用列入发电成本而不从发电效益中提取来规避部分税收，从而降低水电站业主的资金负担。（2）从库区基金中提取部分费用用于长期补偿资金。根据国家《大中型水库库区基金征收使用管理暂行办法》（财综[2007]26号）“库区基金从有发电收入的大中型水库发电收入中筹集，根据水库实际上网销售电量，按不高于8厘/千瓦时的标准征收”且其中提到“地方政府在安排库区基金时，应将其中的75%用于支持实施库区及移民安置区基础设施建设和经济发展规划，以及解决水库移民的其他遗留问题，其余部分用于库区防护工程及移民生产、生活设施维护。”因此，从库区基金中解决部分长期补偿资金是有据可依的，也具有较强的操作性。（3）提取部分电价收益用于补充长期补偿资金。根据《中共四川省委四川省人民政府关于推进藏区跨越式发展和长治久安的意见》（川委发[2010]3号）中“将水库移民和生态环境保护成本计入电价”要求，可将运行期逐年货币补偿安置成本计入电站电价，并从中提取部分电价用于长期补偿安置。目前，向家坝水电站已试点从发电收益中提取0.003元/kW•h用于解决移民安置问题。但此种方式需要省级人民政府出台相关文件予以支持。2.2长期补偿资金动态调整分析。长期补偿安置中土地年产值标准为被征地统一或者测算的被征收前3年平均产值。因此，随着征地统一年产值和物价水平的提高，长期货币补偿标准也会动态调整，一般与征收耕地统一年产值同步调整。以广西为例，2015年公布的征地补偿标准平均水平为37532元/亩，与2013年的标准33261元/亩相比，平均上调了4271元/亩，上调幅度为12.84%，年均提高4.28%。而2013年-2015年，广西居民消费价格指数连续3年的增速都在2%左右，因此征地统一年产值的提高幅度是明显高于消费价格上涨幅度的。2015年国家开启了新一轮电力体制改革[13]，上网电价、销售电价实行“双轨制”，新的定价机制确立之后，原有标杆上网电价政策保护将被取消，按机组容量平均分配电量的传统模式将被打破，不同发电企业经营差距会明显拉大，发电企业的竞价能力与生产成本关联度越来越高。随着电力体制改革的深入，运行期水电站上网电价和售电量的政策保护可能被取消，上网电价受到市场结构与模式、竞争力度、供需情况及外部环境多种因素影响[14]，水电站发电收益将会出现巨大波动。长期补偿资金需求量逐年快速增加的现实情况与水电站发电收益不稳定的不利形势将形成巨大矛盾，为化解矛盾，需要国家和地方出台相关政策予以支持，针对水利工程更应该加大支持力度，具体可通过将长期补偿资金按照发挥社会效益和经济效益区分为两部分进行效益评价，发挥社会效益的长期补偿资金由国家和地方财政补贴[15]，发挥经济效益的长期补偿资金由水电站业主承担。另外，水电站业主可通过与征收土地统一年产值同步调整征收耕地生产成本或中间消耗率来平衡资金压力大的矛盾。2.3长期补偿资金兑付方案比较分析。在建的水利水电工程项目，长期补偿资金管理存在多种形式，一种是资金由业主管理，业主逐年将资金拨付到当地，由县级移民主管部门分批次支付；另一种是业主将进入概算的耕地补偿资金和安置补助费一次性拨付给地方政府，由县级人民政府分批次逐年支付，若概算计列补偿资金不足时，在电站运行期从发电成本或发电收益中提取补充。由于资金管理支付方式的不同，将导致业主实际支付资金的不同。赵灿章[16]在不考虑物价因素影响和时间价值的前提下，分项目业主管理资金和将补偿资金交由地方政府支配两种情况，通过测算长补资金现值和50年期值进行对比，得出在把补偿资金交由地方管理的模式下，由于移民资金的不可投资性，长补资金获取的利润低于项目业主管理模式下获取的利润。因此由业主管理模式的兑付方式更为经济。2.4长期补偿资金与项目概算调整分析。2017年6月以前，我国水利水电工程实行“国务院471号令”，规定“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍”，2017年5月，国务院颁布了修改后的新移民条例（国务院679号令），规定“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”。新移民条例的实施，提高了水利水电征地补偿标准，进一步缩小了一次性货币补偿安置方式与长期补偿安置方式补偿标准的差距，摆脱了老移民条例中征收耕地标准计算中年产值倍数不变的模式，使水利水电征收土地补偿迈入了动态调整的新阶段。新移民条例的颁布实施对已建成水利水电工程和尚未批复概算的水利水电工程基本无影响，但将对已批复初步设计概算，处于建设期的水利水电工程造成影响。按照新移民条例“征收土地补偿标准按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定标准执行”的规定，结合各省征收土地标准每3年调整一次的现状，建设周期较长的水利水电项目可能跨越一个甚至两个土地标准调整周期，因此会面临由于政策性调整而引起的项目概算调整问题。按照国家有关规定和以往项目经验，实行“大农业安置”和“一次性货币补偿”的水利水电项目由于政策性调整而增加的投资可纳入项目投资概算。事实上，国家应该在项目概算调整时对实施长期补偿移民安置方式的水利水电工程给予支持，尤其对于社会效益大、经济效益差的水利工程，在项目概算调整时应适当考虑长期补偿安置方式对项目投资增加造成的影响，水电站项目业主也应极力争取概算调整审批单位的支持。

3结语

随着长期补偿移民安置方式的广泛运用，以公益性为主的水利水电工程对长期补偿移民安置方式的探索会更加深入，在具体实践中既要借鉴水电行业的成功经验，又要重点关注与水电行业的区别。建议国家能够出台有关政策，指导水利水电工程长期补偿移民安置实施工作，尤其应该在长期补偿安置方式的可行性论证、长期补偿资金来源、长期补偿资金筹措和项目概算调整、项目后评价等方面搭建起一套完整体系，将其纳入工程建设成本，规范有关程序，降低债务风险。水电站业主应该在实施过程中，一方面充分考量项目的经济承受能力、控制成本、减小资金风险；另一方面，应尽可能向国家和地方寻求更多支持。新时期，随着移民安置方式不断创新、移民政策不断调整，有关移民政策出现了衔接不顺畅和配套文件错位的现象，如2017年6月前，老移民条例规定“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍”，没有执行到《土地法》的上限30倍，因此国家制定了移民后期扶持政策和大中型水库库区基金政策进行补充，随着长期补偿移民安置方式的广泛运用和新移民条例的颁布实施，新时期水利水电工程移民所能享受到的征收土地补偿所带来的经济实惠已经超过铁路、交通等公益性行业，同时也会对移民后期扶持政策和大中型水库库区基金征收等移民政策造成一定影响，甚至可能使我国水利水电工程移民安置发展阶段重新划分，这将成为下一步水利水电工程移民安置研究的新课题。

作者:张家豪 黄勇文 单位:广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司