水利水电环境影响评价与建议

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摘要:通过回顾环境影响后评价的发展过程，从管理要求、工程实践、制度体系等方面介绍了近年来我国水利水电环境影响后评价的实践，分析了目前水利水电环境影响后评价工作中存在的问题，并从建立动态环境影响后评价机制、合理确定后评价内容、客观评价本项目净影响、重视基础数据监测调查等方面提出了相关建议，以期为推动水利水电建设项目环境影响后评价的不断完善提供借鉴。

关键词:水利水电建设项目;环境影响后评价;实践;问题;建议

水利水电建设项目内容复杂，建设周期长、影响因素多，其对生态环境的影响是一个长期累积的过程，在建设项目环境影响评价阶段往往难以对其造成的环境影响进行全面、准确的模拟和预测。水利水电建设项目对生态环境的影响具有滞后性，即使在竣工环境保护验收阶段，许多生态环境影响也未及显现，如鱼类种群的变化、水文泥沙情势变化、低温水效应、局地气候的改变等，对应的生态保护措施效果也需要有长期系统的监测数据支撑。通过开展水利水电建设项目环境影响后评价，有利于检验环评结论的准确性、推动环评技术方法的完善、促进建设项目生态环境保护措施的落实和改进。本文回顾了环境影响后评价的发展过程，从环保新形势对环境影响后评价的要求、水利水电建设项目的环境影响后评价实践、环境影响后评价管理体系的新发展三个方面，对近年来我国水利水电建设项目环境影响后评价工作实践进行介绍，分析了工作中存在的主要问题，并对今后的研究和实践提出建议，旨在推动水利水电建设项目环境影响后评价制度及体系的不断完善和实践工作的广泛开展，并为此提供借鉴。

1环境影响后评价发展的过程

环境影响后评价起源于20世纪30年代，最初是项目后评价的重要组成部分。20世纪80年代，环境影响后评价工作取得较大进展。美国、巴西、印度、法国等国家分别开展了水利水电建设项目回顾性评价研究;荷兰将后评价纳入环境立法;欧洲经济委员会通过对11个环境影响后评价案例研究，明确了环境影响后评价的实施程序［1－3］。中国的环境影响后评价始于20世纪80年代后期。水利水电建设项目环境影响后评价工作始于1993年开展的丹江口水利枢纽后评价试点工作［4］，此后进行的高州水库、韶山灌区、潘家口水利枢纽等十多个水利水电建设项目的后评价，仅部分项目包含环境影响后评价的内容［5］。环境影响评价作为我国环境保护的一项基本制度，已实行了近40年，但作为环境影响评价重要组成部分的环境影响后评价仍处于发展阶段。2002年颁布的《环境影响评价法》在国家立法层面对环境影响后评价进行了规定，但此后并未正式出台国家层面的相关管理办法、技术规范来明确后评价的对象、时间、工作程序与内容等，在研究和实践中还出现了验证性评价、回顾性评价、事后评价等不同提法［6］。由于重审批、轻监管状况的普遍存在，管理部门对环境影响后评价工作缺乏相应的重视，即使是在《环境影响评价法》明确提出应开展环境影响后评价之后，此项工作仍然进展缓慢［7］。由于在国家层面缺乏配套的管理规定和技术规范，导致环境影响后评价实践工作难以推广和普及，环境影响后评价的作用没有得到发挥。在环境影响后评价的管理规定和技术规范均比较缺乏的情况下，为了更好地推动水利水电建设项目的环境影响后评价工作，国内相关学者重点针对水利水电建设项目环境影响后评价的内容和方法开展了研究。提出的水利水电建设项目环境影响后评价的内容较为全面，包括建设项目对局地气候、水文情势、水温、水质、环境地质、土壤环境、水生生物、陆生生物、人群健康、文物景观、水土流失和社会经济的影响，以及环保设施和监测设施运行的情况［5，8－10］;采用的环境影响后评价方法以对比分析法为主，还包括单项分析法和综合分析法等［11－12］，对环境要素的评价则以相关环境要素环境影响评价导则中推荐的评价方法为主。针对水利水电建设项目生态环境影响的不确定性，环境影响后评价适应性管理理念在实践中得到了初步的应用。

2水利水电建设项目环境影响后评价的实践

2.1环保新形势对环境影响后评价的要求。环境影响评价制度作为从源头控制环境污染与生态破坏的一项重要制度，通过预测分析项目投入运行后带来的环境影响，提出环境保护对策措施，来减缓建设项目对生态环境的不良影响。然而在实际工程运行过程中，往往出现环评阶段提出的环保要求落实不足的情况。通过对2001—2016年原环境保护部审批的96项水利水电建设项目跟踪调查，发现存在未严格落实生态流量下泄、鱼类保护措施与低温水减缓措施建设进度滞后、环保措施运行管理不到位等问题。出现这些问题的主要原因包括:缺乏监督管理导致环保措施未按要求落实;水利水电建设项目对生态环境的影响机制较为复杂，环评阶段往往难以对其造成的环境影响准确预测，导致采取的环保措施及其预期效果产生偏差;对项目产生的实际环境影响和环保措施效果缺乏长期观测和有效性评估，未能进行环保措施的不断优化。而环境影响后评价则是对上述问题进行修正和完善的有效手段。随着国家对生态环境的重视及公众环保意识的不断提高，以环境质量改善、生态系统修复为核心的管理要求对环境保护工作提出了更高的要求。在国家简政放权、加快转变政府职能的大背景下，环境保护工作的方式和思路也在发生着积极转变。为加快环境保护工作由注重事前审批向加强事中事后监督管理的转变，2015年12月原环境保护部出台了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》，规定环境影响后评价提出的改进措施是事后监管的主要依据之一。2017年7月新修订的《建设项目环境保护管理条例》增加了对建设项目环境影响后评价的规定，并将其作为取消竣工环境保护验收行政许可后强化事中事后监管的重要措施。由此可见，环境影响后评价将在环境保护事中事后监管中发挥越来越重要的作用。2.2水利水电建设项目环境影响后评价实践。在环境管理要求和行业发展需求的推动下，我国已经开展了多项水利水电工程的环境影响后评价工作，包括近年来已经完成的丰满水电站、黄河小浪底水利枢纽的环境影响后评价，以及目前正在开展的葛洲坝水利枢纽环境影响后评价。位于黄河干流的小浪底水利枢纽，在环境影响后评价中重点关注工程对水沙情势、水温、水生生物的影响，对库区、下游及河口的湿地生态系统及鸟类的影响，以及对郑州黄河鲤种质资源保护区的影响。位于松花江上游的丰满水电站属于多年调节水库，在后评价工作中开展了水文情势、水环境、陆生生态、水生生态和社会环境的影响后评价及上述要素的发展变化趋势分析，还对下泄流量、水资源综合利用、水温、冰情的影响进行了关注。葛洲坝水利枢纽工程作为长江中下游第一座大型水利水电枢纽工程，其带来的生态环境影响一直受到广泛关注，因此有必要通过开展环境影响后评价检验葛洲坝的运行及调度对水文泥沙情势、葛洲坝库区和黄柏河的水环境、中华鲟及四大家鱼等重要水生生物的影响。2.3环境影响后评价的管理体系正在完善。近年来，水利水电开发生态环境保护日益受到重视，相关管理规定相继出台。《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》(环办〔2012〕4号)、《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》(环发［2014］65号)，进一步强化了水电开发中的环保措施要求，并明确提出了开展环境影响后评价的要求，推动了我国水电开发的环境影响后评价的迅速发展。为了规范建设项目的后评价工作，2015年12月原环境保护部颁布了《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》，明确了环境影响后评价的内涵、实施后评价工作的责任主体，提出了应开展环境影响后评价的情形，并对环境影响后评价的主要内容、开展时间进行了规定。管理办法的颁布为开展环境影响后评价工作提供了重要指导。鉴于环境影响后评价一直以来缺乏配套的技术规范，目前生态环境部正在推动出台水利水电等建设项目的环境影响后评价导则。2017年4月印发的《国家环境保护标准“十三五”发展规划》中，提出加强环境影响后评价技术指导，对长期性、累积性和不确定性环境影响突出的重大项目制定环境影响后评价技术导则，并将制定水利水电工程建设项目环境影响后评价技术导则列入发展规划。

3水利水电建设项目环境影响后评价存在的问题

目前，我国的环境影响后评价在管理中取得了重要进展，水利水电建设项目的环境影响后评价也开展了积极的实践，但仍然存在以下问题:(1)环境影响后评价配套管理体制仍有待于健全。尽管已经出台了《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》，明确了环境影响后评价的内涵、主要内容及开展时间，但是环境后评价的长效管理机制尚未形成。(2)环境影响后评价的技术方法体系尚未建立。针对水利水电行业，由于其生态影响复杂，长期性、累积性影响突出，认可度高和可操作性强的环境影响后评价方法体系尚未建立，例如水利水电建设项目环境影响后评价需关注的内容和重点尚不明确，客观评价建设项目环境影响的技术方法还需深入探讨。(3)监测数据的有效性及完整性不足。由于缺乏针对建设项目环境影响的监测体系或环评文件及审批文件中提出的环境监测计划落实不到位，对于水文泥沙、水环境、水生生态和陆生生态等要素缺乏长期、有效、完整的监测数据，不能为环境影响后评价提供有效的基础数据支撑。

4推动水利水电建设项目环境影响后评价发展的建议

目前环境影响后评价的作用日益重要，各项实践工作逐步开展，相关管理规定和技术规范正在完善。作为环境监督管理的重要组成部分，环境影响后评价必将在生态环境保护工作中作出更大贡献。为了推动水利水电建设项目环境影响后评价工作的不断完善，提出如下建议:(1)建立动态的水利水电建设项目环境影响后评价机制。已经出台的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》提出应当在建设项目正式投入生产或者运营后3～5年内开展，或由环境管理部门根据项目的实际环境影响和环境要素变化特征确定开展后评价的时限。水利水电建设项目的环境影响是在项目建成运行一定时期后逐步显现的，项目投入生产运行后的3～5年一些重要的生态环境影响尚未完全显现。由于水利水电工程的服务期限较长，一般在30～150年，如果在工程的生命周期中仅开展一次环境影响后评价，并不能全面、准确地评价水利水电工程的实际生态环境影响和环保措施的有效性，不利于水利水电工程的环境管理和监管。建议每隔一定年限，循环开展水利水电建设项目环境影响后评价，建立动态的环境影响后评价机制。间隔的年限可根据不同的工程类型、规模及环境影响来确定。(2)合理确定水利水电建设项目环境影响后评价的内容和重点，研究探讨客观评价本项目环境净影响的技术方法。由于水利水电建设项目内容复杂、影响因素众多、环境影响范围大，在环境影响后评价开展过程中，不可能面面俱到全面进行评价。为了保证环境影响后评价的效率和效果，建议根据工程情况、环境状况和环境敏感目标，合理确定水利水电建设项目环境影响后评价的内容和重点，对于累积性环境影响予以重点关注。在环境管理新形势下，管理文件相继出台，各项环境标准导则不断优化，水利水电建设项目环境影响后评价的内容与重点也应该与相关环保管理要求、导则规范相衔接。建设项目影响范围内生态环境状况的变化，往往是项目、人类活动、社会发展等多种因素共同作用产生的，如何客观评价项目造成的影响是水利水电建设项目环境影响后评价中的难点，仍需进行深入研究。此外，在河流水系梯级开发背景下，建设项目将与上游的已建和在建工程共同对水生生态系统产生影响，在环境影响后评价过程中应识别本项目的影响以及其他工程的累积影响。(3)重视监测数据收集和补充监测调查，为科学开展环境影响后评价提供数据支撑。监测调查获得的数据和客观事实是开展环境影响后评价的基础。目前我国的生态环境监测网络正在不断完善，新修订的《建设项目环境影响评价技术导则总纲》也强化了对建设项目环境监测计划的要求，将为环境影响后评价的开展提供重要的基础数据。在环境影响后评价工作中可以优先收集利用这些已有的监测数据，当现有资料不能满足评价要求时，再开展必要的补充调查或者监测。应围绕评价内容及因子制订监测调查方案，监测点位的布置应具有代表性，并与建设项目环境影响评价文件中的布点情况衔接。在环境影响后评价工作中应注重评价项目环评提出的监测方案的落实情况及其有效性，并提出调整和优化建议，为环境监管和新一轮的环境影响后评价提供数据支撑。

作者:黄茹 祁昌军 曹娜 王海燕 温静雅 单位:环境保护部环境工程评估中心