我国治道变革研讨论文

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【摘要】古往今来治水在中国都是极为重要的公共事务。中国古代的治水，大体有三件事情最为重要：防洪、农业灌溉和漕运。当代中国的治水包含的内容包含了越来越多的方面，干旱缺水、水污染和水生态恶化成为治水面临的全新问题。中国目前面临着复杂而严峻的水危机态势，水问题已经从区域性问题发展成为流域性和全局性问题，从单一问题演变成为复合性问题，且每一个问题均呈现高度的复杂性。特别是大规模的水短缺、水污染和水生态问题，已经对经济社会发展构成多重挑战，其严重性已经不亚于洪涝灾害。如何保障水资源安全、水环境安全和水生态安全，已经成为本世纪中国最重要的治理问题之一。当代中国水危机的实质是治理危机，是治水体制长期滞后于治水需求的累积结果。水危机的根本出路在于治水模式的变革和转型。政府部门已经加快了治水变革的探索，提出了从工程水利向可持续发展水利转变，把解决水资源短缺和水污染放到突出地位。新的治水思路可以概括为三个方面：（1）新的治水理念：人与自然和谐共处；（2）新的管理体制：统一管理水资源；（3）新的治水手段：水权和水市场。新的治水思路用于指导新的治水实践，在过去八年中已取得显著成效，体现在构筑长江防洪体系、缓解黄河断流、规划南水北调、实施新水法、建设节水型社会、维护河流健康生命等一系列事件之中，标志着中国的治水变革已经从理论走向现实。尽管中国的治水变革已经取得了可喜进展，但是严峻的水危机态势、独特的国情条件、以及转型经济背景，决定了中国治水转型的复杂性、艰巨性和长期性。中国治水的转型核心是治理模式的转型，要以实现人与自然和谐相处为理念，以建设节水防污型社会为目标，从以"控制"为主的传统治理模式转向以"良治"（goodgovernance）为导向的现代治理模式，建立新型的水治理结构和治理体制。长远来看，建立适合中国国情的现代水治理模式，根本上是要正确处理水管理中的政府、市场和社会的关系。在政府发挥主导作用的同时，努力转变政府职能，大力增强市场的作用，积极扩大社会的参与。通过大规模的制度变迁和制度建设，建立政府、市场和社会互补互动的新型治理结构。

一、治水在中国的特殊地位

中国是一个治水大国，治水的历史可谓源远流长。传说中的大禹以来的历史，也是中华民族长期与水旱灾害斗争的历史。治水在中国有大规模的性质，对于中国文明的延续和发展具有极为特殊的意义。早在春秋时代的管子已经提出，善为国者必先除水旱之害。治水是立国之本，治水的好坏，直接关系王朝运祚。我国历史上出现的一些"盛世"局面，无不得利于统治者对水利的重视，得利于水利建设及其成就。水利兴而天下定，天下定而民心稳，人心稳即有生产积极性，社会有粮则百业兴，整个社会必然繁荣昌盛，外敌不敢入侵，天下太平。相反，忽视水利，工程长期荒废，严重的水旱灾害之后，经济凋敝，民不聊生，灾逼民反，揭竿而起，即使没有外敌入侵，也酿成天下大乱，以至改朝换代。除水害，兴水利，历来是兴国安邦的大事。

治水在中国占有如此重要的地位，是由中国的国情决定的。受地形和季风气候的影响，中国降雨的时空变异性甚大，大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨总量的70%，造成水资源的时空分布极不均匀。北方水资源贫乏，长江以北水系流域面积占全国国土总面积的64%，水资源量却只占全国的19%。河川径流的年际、年内分配极不均衡。年际之间最大与最小年径流的比值，北方河流可达到10倍以上。年内分配主要集中在汛期，汛期径流量占年径流量的比重，在华北平原等地区的部分河流达80%以上。水资源年际变化之大、年内分配之集中，以及丰、枯水年变异之无常，使中国水资源自然条件之复杂，为世界罕有，决定了中国水旱灾害的频繁发生。据史书记载，公元前206－1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次，较大的旱灾1056次，水害灾害几乎每年发生。

中国古代的治水，大体有三件事情最为重要：防洪、农业灌溉和漕运。历史上，治水的首要任务是抵御水旱灾害。中国素有"三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒"之说，历史上自然灾害的发生频率和强度居世界首位，其中水旱灾害最为突出。从公元前180年至1949年，旱灾、洪涝灾、地震和海洋灾害的发生频率占同期全部自然灾害发生频数的90%，其中旱灾和洪涝灾造成的死亡人数是全部灾害死亡人数的51%，平均每年死亡14210人和1863人，相应造成的经济损失十分巨大，难以估算。为抵御水旱灾害的水利工程建设，在中国具有大规模和经常的性质。古代社会为保障大江大河的防洪安全，特别是黄河下游堤防的安全，国家要投入极大的人力、物力和财力用于堤防的建设和维护。为了减轻干旱的侵袭，中国的农业高度依赖引水灌溉，发展的灌溉工程远远多于西方国家。1400年和1820年中国的灌溉面积大约占耕地面积的30%，而1850年的印度这一比例只有3.5%。可以说，没有哪个国家像中国那样投入大量的资金和动员大量的劳动力进行大规模的水利设施建设。水运在古代治水史上也占据重要地位。水运之中，以联结中国南北交通的漕运作为重要。隋唐时期开凿的京杭大运河工程，从钱塘江连接长江、淮河、黄河、海河五大水系，是中国历史上沟通南北的一条大动脉，是我国北方始终能保持政治文化中心的一条生命线。漕运历史绵延近千年，直到清朝末期，随着陆上交通和海运的发展，漕运才最终退出历史舞台。

建国之后，抵御水旱灾害仍然是治水的主体内容。对1949－2000年水旱灾害的统计表明，无论是受灾面积、成灾面积还是成灾率，从50年代到90年代均呈上升趋势，水旱灾害造成的损失巨大，建国之后平均每年全国农田受旱面积3亿亩，减产粮食数百亿公斤，约占气象灾害造成的粮食减产总量的50%；七大江河流域平均3年发生一次洪水，每年平均受灾1.1亿亩，粮食减产约占总减产量的27.6%，经济损失上百亿至数百亿元。1991年的淮河大水和1998年的三江大水造成了重大经济损失和强烈的社会冲击。为了抵御洪涝灾害，计划经济时代通过群众运动方式大兴水利，以很低的成本整治了大江大河，修建水库8万多座，堤防20万多公里，保障了经济的快速发展和社会的用水需求。黄河更是岁岁安澜，取得了前无古人的治水成就。灌溉事业也得到空前发展，灌溉面积从1952年的19960万公顷增长到2000年的53851万公顷，灌溉面积占总耕地面积比重从18.5%增长到51.8%（1995年），而同期印度为29.5%，美国11.4%，俄罗斯仅4%。"善为国者必先除水旱之害"，春秋时代管子的这句古训至今仍然适用。

当代中国的治水包含的内容已经非常丰富，涵盖了越来越多的方面。除了防洪和灌溉，还包含了水利发电、除涝治碱、水土保持、城镇供水、人畜饮水等内容，特别是随着人口增加和城镇化发展，缺水问题更加突出，城镇供水的重要性不断上升。中国已经成为世界上污水排放量最大的国家，目前每年排放的有机水污染物是美国、日本和印度三国的总和。水体污染日益严重，加剧了水资源短缺，并直接威胁人民身体健康，水污染治理成为新的治水内容，与洪涝灾害和干旱缺水的治理同等重要。21世纪初期，部分流域水生态环境修复的工作逐步提到议事日程，目前塔里木河、黑河和黄河已经开展了为生态目的的水资源调度工作，海河流域的水生态环境恢复工作已经启动。

在中国漫长的历史中，历代统治者虽然有治水的政治意愿，但受制于技术经济条件和治理能力，都没有能够实现水问题的"大治"。根据笔者的统计，唐朝贞观之治23年，黄河有8个年份决溢；清代康乾之治134年，黄河有47个年份决溢，说明即使在古代最为繁荣的时期，仍然没有足够的能力抗御黄河洪水。新中国成立50多年来，在中国共产党的领导下，不但有效遏制了水旱灾害的威胁，成功保障了黄河的洪水安全，而且以占全球6%的可更新水资源，支撑了占全球22%人口的温饱和经济发展。在取得前所未有成绩的同时，改革开放以来，中国的治水内容发生了很大变化，出现了水资源短缺和水污染等新问题。与历代王朝相比，新时期的治水已经被赋予了全新的含义，对国家治理提出了新的挑战。

二、转型期中国水危机的挑战

改革开放以来，中国正处于前所未有的社会变革和飞速发展的过程中。经济总量快速增长，综合国力迅速提升，人民生活大为改善，总体上开始进入小康。与此同时，在急剧推进的城市化和工业化过程中，造成人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，形成了中国历史上最大规模的"资源危机"和"生态赤字"。在此发展背景下，中国的水问题日趋突出，水资源整体态势异常严峻和复杂，表现为多重相互交织的危机和挑战。

洪涝灾害的威胁依然长期存在。经过50余年大规模的水利建设，中国的主要江河初步形成了堤防、水库和蓄滞洪区等工程组成的防洪工程体系，一些洪涝灾害频繁的中小河流也得到不同程度的治理，常遇洪水已初步得到控制。但目前多数江河防洪工程体系标准不高，大江大河的防洪标准仅能抵御20－50年一遇的洪水，抗御较大洪水的能力依然不足。1998年长江流域特大洪水之后，国家对防洪投入的力度非常大，防洪设施整体上的改善很，但由于经济密度的增加及洪泛区缺乏有效的综合管理等原因，洪水造成的损失也在同步加大，平均每年损失在100亿美元以上。

水资源短缺日趋突出。中国目前人均水资源量仅2200立方米，不足世界人均占有量的1/4，只是美国的1/5、俄国的1/7，加拿大的1/50。目前我国有18个省（自治区、直辖市）人均水资源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量2000立方米的标准，其中有10个省（自治区、直辖市）人均低于1000立方米的最低限。海河、淮河和黄河流域的人均水资源占有量仅有350－750立方米，属严重缺水地区，并由于水污染和水土流失使情况更为恶化。目前全国669座城市中有400多座供水不足，110座严重缺水，年缺水量60亿立方米，影响工业产值2000多亿元。农业年缺水量达300亿立方米，近9亿农民中大多缺少水卫生设施。干旱缺水成为中国尤其是北方地区经济社会发展的重要制约因素。

水体污染危害严重。全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。北方河流有水皆污，南方河流由于污染守着河流无水喝的情形频频发生。近海海域局部污染加重，赤潮发生面积逐年增加。地下水污染问题日益突出，90%城市地下水不同程度地遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，目前已经呈现由点向面的扩展趋势。资源型缺水与水质型缺水并存，已经危及到人民群众的身体健康和生产生活，全国目前有3亿多人无法获取安全饮用水。水污染事故频繁发生，2004年的沱江污染事故，2005年接连不断发生松花江污染事件、广东北江污染事件、湖南资江污染事件等，表明水环境危机已经敲响了警钟。总体看来，水环境恶化趋势仍在继续发展，治理污染的速度赶不上污染增加的速度，污染负荷早已超过水环境容量。据国家环保总局、国家统计局的绿色GDP核算成果，保守估计2004年因水污染导致的环境损失达2862.8亿元，相当于当年GDP的1.7％。

水土流失形势严峻。中国是世界上水土流失最严重的国家之一，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37％，需治理的面积有200多万平方公里区。水土流失治理赶不上破坏，局部有改善，总体在扩大。目前，中国约有1/3的耕地受到水土流失的危害，其中尤以长江上游、黄河中游、东北黑土地和珠江流域石漠化地区危害最为严重。导致水土流失既有自然的原因，更是人类不合理的耕作方式和开发建设导致的植被破坏。

水生态迅速恶化。我国西北、华北和中部广大地区因水资源短缺造成水生态失衡，引发江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸、地面沉降、海水入侵、土壤沙化、森林草原退化导致土地荒漠化等一系列生态问题。华北地区因地下水超采而形成了约3万～5万平方公里的漏斗区。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30％～40％，而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线，如淮河为60％、辽河65％、黄河62％、海河高达90％。黄河、淮河、海河三大流域目前都已处于"不堪重负"的状态。河流系统在众多的水利工程的雕刻下，不断渠道化、破碎化，造成洪水调蓄能力、污染物净化能力、水生生物的生产能力等不断下降。水资源的过度开发利用，使众多珍稀的水生生物数量锐减，如长江流域的白鱀豚、江豚、鲥鱼、胭脂鱼、银鱼等。城镇水生态系统面临着严峻的挑战。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发使水质不断恶化。城镇水系的生态一旦步入恶性循环之后，要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂。

总的来看，当代中国面临的水问题，相对于以前已经发生巨大变化，已经从区域性问题发展成为流域性和全局性问题，已经从单一问题演变成为复合性问题，且每一个问题均呈现高度的复杂性。特别是大规模的水短缺、水污染和水生态问题，已经成为十分突出的问题，其严重性已经不亚于洪涝灾害，水问题已经随着社会的变迁而转型。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的八大因素之一就是缺水和污染，它们对增长率的负面影响达到1.0-2.0%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。可以说，中国正在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着历史上最大规模的人口，负担历史上最大规模的人类活动，同时使我们面临着历史上非常严峻的水危机，不仅对当代的人民健康和生活构成威胁，而且直接危及子孙后代的生存条件。

展望未来，随着社会经济的进一步发展，水资源不安全、水环境不安全和水生态不安全还会越来越来越突出，有可能演化为未来几十年中华民族生存与发展的主要危机之一。本世纪上半叶，持续增长的人口压力和庞大的人口规模，将使水资源短缺的基本矛盾更加突出。到2030年左右，我国人均水资源量将从目前的2200立方米下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而国民经济需水总量还将增加1400亿立方米，主要是工业用水和城市生活用水的增长；废污水排放量也将相应大幅增加，从1997年的584亿吨，增加到2030年的850亿－1060亿吨。缺水将导致生产、生活用水更多挤占生态用水，加之污水排放量的进一步增长，将使本来脆弱的水生态环境趋向更加恶化。

可以预见，中国在未来十几年建设全面小康社会的进程中，以及未来几十年迈向中等收入国家的道路上，水问题将成为制约经济社会发展最大资源瓶颈，同时水问题将对中国的人类发展构成了重大挑战，水危机将始终是国家安全的心腹之患。如何保障水安全，特别是水资源安全、水环境安全和水生态安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，已经成为本世纪中国最重要的治理问题之一。

三、当代中国的治水转型

水危机表面看似资源危机，实质是治理危机，是治水体制长期滞后于治水需求的累积结果。水的有效分配和利用，需要一个健全的管理体系，这需要国家为之付出很高的管理成本，市场经济改革进一步提高了这一成本。由于转型期国家难以持续大规模供给有效的管理制度，管理成本付出严重不足，也就是实践中大范围的"制度缺位"，由此导致水的开发利用在很多情况下缺少制度约束，处于自由放任状态，导致诸如上下游水冲突、生态水超采、水浪费和低效率利用等结果，这些后果的累积和叠加就是所谓的"水危机"。因此，水危机的根源是治水体制长期不能适应变化的社会条件，观念因袭陈旧，政策调整缓慢，制度建设滞后，治理能力低下，难以适应日益复杂的治水环境。水危机的根本出路在于水资源的治道变革，必须寻求市场经济、全球化和信息化条件下的新型治水模式，水治理模式必须转型。

从20世纪90年代末开始，在寻求复杂水问题的解决对策的过程中，特别是长江洪水、黄河断流、南水北调实施方案的酝酿等治水实践的推动之下，政府部门有意识加快了水治理变革，提出了从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾的同时，把解决水资源短缺和水污染放到重要的地位，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。这一新的治水思路可以概括为三个方面：（1）新的治水理念：人与自然和谐相处；（2）新的管理体制：统一管理水资源；（3）新的治水手段：水权和水市场。

第一，治水理念的转变。在反思传统治水思路的基础上，提出了新的治水理念：水是基础性的自然资源，是生态环境的控制性要素，在治水中要坚持按自然规律办事，从人类向大自然无节制地索取转变为人与自然的和谐共处；在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害；从重点对水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发、利用和治理的同时，要特别强调对水资源的配置、节约和保护；重视生态与水的密切关系，把生态用水提到重要议程，防止水资源枯竭对生态环境造成的破坏；从重视水利工程建设转变为在重视工程建设的同时，要特别重视非工程措施，并强调科学管理；从以需定供转变为以供定需，按水资源状况确定国民经济发展布局和规划。

第二，管理体制的探索。新的治水思路深刻认识到：水以流域为单元，地表水和地下水相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响，水量与水质相互依存，水的开发利用，包括防洪、治涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等各环节紧密联系，要科学合理配置水资源，必须对各个环节统筹兼顾、综合治理。传统水管理体制的最大弊端是"多龙治水"，新的治水思路提出，要坚持推进流域水资源统一管理、统一规划、统一调度，积极探索城乡地表水与地下水、水量与水质统一管理，逐步实现流域的统一管理和区域水务一体化管理。

第三，治水手段的创新。新的治水思路认为：水是商品，是战略性的经济资源，在新的市场经济条件下，要坚持按经济规律办事，实行政府宏观调控和市场机制有机结合，充分发挥市场在资源配置中的拉动作用，积极探索建立水权制度和水权交易市场，推进水利投融资体制改革和水价机制改革，促进水资源的节约利用、优化配置和有效保护。新的治水思路还非常重视法律手段和技术进步的作用，提出要完善水法规体系、坚持依法治水，重视水利信息化建设，以水利信息化带动和促进水利现代化。

新的治水思路在治水实践中不断丰富，并用于指导新的治水实践，已经取得初步成效，以下几例是治水新思路指导下的最新治水实践，这些事件标志着中国的水治道变革已经从理论走向现实。

第一，构筑江河防洪体系。1998年的长江大洪水促使防洪思路的转变，从无序、无节制的人与水争地，转变为有序、可持续的人与洪水和谐。从1998年开始，中国政府累计投资数百亿元开展了大规模的长江综合防洪体系建设，退田还江还湖就近移民242万人，恢复水面2900平方公里，增加蓄洪容积130亿立方米。这是中国历史上千百年以来第一次从围湖造地、人水争地，转变为主动地大规模退田还湖，给洪水以出路。2002年，长江流域中游及洞庭湖区发生较大洪水，江湖安澜无恙。

第二，缓解黄河断流。黄河在上个世纪90年代连年断流，最严重的1997年断流时间长达226天。从1999年开始，国务院授权黄河水利委员会对黄河实施了全流域水资源合理配置和统一调度。黄河水利委员会综合运用了多种手段，强化了水量统一调度管理，有效落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案，实现了流域各省区有序引水和规范用水。迄今已连续七年黄河在来水偏枯情况下不断流，不仅保障了沿黄城乡居民的生活和生产用水，而且使下游河道和河口的生态得到初步改善。

第三，南水北调工程的规划。南水北调工程是促进中国水资源优化配置的重要基础设施，是缓解北方水资源短缺和生态环境恶化的战略举措。按照"先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水"的原则，中国政府对工程所涉及的问题进行了全面、深入、科学的论证，形成了南水北调工程总体规划。为了保证工程发挥预期的效益，规划引入了"水权、水价和水市场"的新机制，工程将按照"国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理"的新体制进行建设和经营管理。目前，南水北调工程已正式开工建设。

第四，颁行新水法。从2002年10月1日起，中国开始施行修订后的《中华人民共和国水法》。新水法吸收了治水的新经验和新理念，将近年来探索提出的治水方针、思路和目标通过法律的形式确定下来。新水法与原水法相比有以下特点：（1）按照流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水管理体制，强化水资源的统一管理，确立了流域管理机构的法律地位；（2）把节约用水、提高用水效率放在突出位置，按照总量控制与定额管理相结合的原则，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理；（3）加强水资源的宏观管理，明确了水资源规划的法律地位，规定了一系列加强水资源配置管理的法律制度；（4）重视水资源与人口、经济发展和生态环境的关系协调，重视了在水资源开发、利用中对生态环境的保护。

第五，建设节水型社会。2000年，"十五"计划纲要将"建立节水型社会"正式作为国策。为了探索节水型社会的实践经验，2002年水利部选择甘肃张掖、辽宁大连、四川绵阳等地区进行节水型社会试点，已经开展了卓有成效的工作，引起社会的广泛关注。其中张掖市是我国首次开展的区域性综合节水示范项目，通过明晰水权、调整产业结构，在连续数年大幅度削减用水量完成黑河分水任务的情况下，促进了当地经济增长和社会发展，并使黑河的下游生态得到明显改善。2004年，水利部开始将节水型社会试点经验向全国推广。新近完成的《全国节水型社会建设规划纲要》，确立了未来十五年节水型社会建设的国家目标。建设节水型社会已经成为政府的优先行动和全社会的共识。

第六，维护河流生命健康。面对困扰中国河流的诸多生态问题，水利部、流域机构、研究团体、民间人士提出了将河流健康作为实现水资源和流域管理的目标。2005年，首届"长江论坛"通过了《保护与发展--长江宣言》，第二届"黄河国际论坛"发表了题为《维持河流健康生命》的宣言，这两个宣言均强调河流是有生命的，人与河流唇齿相依，休戚与共，呼吁实现"人与自然和谐相处"。2005年，"重建江湖联系、恢复生命之网"长江项目已经使天鹅洲长江故道、武汉涨渡湖、洪湖、安庆白荡湖等阻隔湖泊试行季节性开闸通江，探索了为确保长江的健康恢复阻隔湖泊与长江的季节性生态与水文联系。应对新一轮的水电开发热潮，水利部及时提出在水利建设中将继续高度重视生态问题，把改善和修复生态作为水利工作的重要任务，保护河流的健康生命，认真对待和科学处理水利工程对生态的影响问题。2006年"十一五"规划纲要中首次提出"在保护生态基础上有序开发水电"，凸显了人与自然和谐相互的新治水理念。

上述理论探索和治水实践表明，中国的治水已经启动了一场意义深远的变革，它不仅是几十年来中国从计划转向市场条件下的治水转型，也是几千年来中国治水从传统走向现代的深刻革命。这场变革是对中国新的水问题挑战的响应，是以提高水资源的利用效率、优化水资源配置、实现水资源可持续利用为目标，以工程水利向资源水利转变、实现人与自然和谐共处的新思路为指导，积极引入水权、水市场等新的治水手段，逐步建立流域统一管理和地域统一管理的新的水管理体制。

四、构建新时期中国治水新模式

水危机是治水变革的契机。中国的治水变革已经取得了可喜进展，但是必须看到，严峻的水危机态势、独特的国情条件、以及转型经济背景，决定了中国治水转型的复杂性、艰巨性和长期性。中国治水的转型核心是治理模式的转型，要以实现人与自然和谐相处为理念，以建设节水防污型社会为目标，从以"控制"为主的传统治理模式转向以"良治"（goodgovernance）为导向的现代治理模式，建立新型的水治理结构和治理体制。

长远来看，建立适合中国国情的现代水治理模式，根本上是要正确处理水管理中的政府、市场和社会的关系，建立三者鼎足而立和有机结合的水治理结构（见图1）。中国的国情决定了，在转型期的水治理结构中，政府仍然要发挥主导作用和基础性作用；社会参与是政府调控下的有限参与，并在政府引导之下逐渐扩大参与范围，逐渐形成广泛参与的格局。在市场经济条件下，需要迅速扩大市场在水资源配置和管理中的作用，但市场要在政府调控之下发挥作用。

政府在转型期需要发挥主导作用。由于健全的水管理体系需要国家为之付出高昂的管理成本，在国家之外的力量（包括民间和市场的力量）成长起来，并在一定程度上替代国家的作用之前，应对水危机挑战的根本出路，是国家大幅度增加管理成本支出，解决实践中严重的"制度缺位"问题，支付维持水管理体系必需的制度成本。这一策略的具体实施途径，是由国家主导开展大规模的制度建设，从工程建设为中心转向制度建设为中心。

市场经济条件下的水管理，要求重塑政府与市场的关系。政府要从直接调配水资源转向实施水权管理调控水资源配置，从直接投资办水利转向大规模利用社会资本（包括民间资本和外资）办水利，从直接办水厂和污水处理厂转向制定标准和强化监管保障水安全，从全方位提供水利产品转向专注于提供贫困人口吃水、生态用水、灌区节水改造等公共物品。政府在水管理中要积极引入市场机制，解除水务市场的垄断管制，促进各类水市场的发育，包括取水权市场、供水市场、废水处理市场和污水回用市场，特别是要全面开放供水市场和污水处理市场，政府从直接行政管制转向宏观调控，做好水市场的裁判员、服务员和信息员。我国水资源配置的市场化程度非常低下，主要制约因素是水权模糊和水价长期偏低。促进水资源配置市场化的战略选择，一是根据水权管理的思路明晰水权，二是根据"补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担"的原则建立合理的水价形成机制，三是打破垄断、全面开放水务市场。

新的历史条件下的水管理，还要求重新审视国家和社会的关系。要在水资源管理的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与。鼓励各种用水者协会的建立，使其成为连接政府与公众的组织桥梁，国家与社会达成共识的制度渠道。提高政策制定过程的开放度和信息透明度，建立水相关利益团体在政策制定和实施过程中的制度化表达机制和参与机制。建立水价听证会制度，形成水价管理的公共决策机制。建立地方之间分水和用水的民主协商制度，水管理部门之间的协作制度。充分发挥科技界在水管理中的技术支撑作用，扩大科学家、技术专家和社会科学家在决策制定中的发言权和参与权。建立强制性的信息披露制度，及时、准确和全面向全社会各种用水信息。

水治理模式转变的关键是水公共部门的转型，水管理体制的改革归根到底是水公共机构的改革，水公共部门要转变职能，政企分开，政社分开，打破垄断，引入竞争，建立有效政府和市场友好政府。治水模式的转型，要求水公共部门的运作方式经历"四个转变"。第一，从分割管理转向统一管理。从对水量、水质分割管理以及对水的供、用、排、回收再利用过程的部门分割管理转变为多部门分工协作的综合管理。第二，从工程建管转向宏观调控。水公共部门要政企分开、政社分开，转变政府职能，从主要兴建、管理工程转向提供公共物品和公共服务。第三，从排斥市场转向市场友好。要在经营性领域打破垄断，全面开放市场，建立利用市场促进用水效率提高和社会资金投入的新机制。第四，从封闭决策转向参与透明。要在水管理的各个环节全面贯彻公开透明、广泛参与和民主决策的原则。

中国的治水转型刚刚开始，大量的理论和实践问题有待在探索中解决。构建面向新时期的治水模式，是一项前无古人的事业，国外可资借鉴的经验亦十分有限，其基本途径是通过全方位、多方面的创新，包括观念创新、制度创新、机制创新、技术创新、管理创新，重点是解决制度缺位问题，强化制度创新和制度建设。通过不懈的努力和创新，中国必将探索出符合国情和时代要求的治水模式，古老的治水社会将随之焕发新的青春