水资源短缺问题出路探究论文

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一、建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的首要控制性要素。长期以来，我们注重经济社会发展，却忽略了水资源的承载能力；注重水资源开发利用，却没有同等重视水资源的节约和保护。随着经济社会的发展，我国人口资源环境的压力加大，一些地方水资源过度开发、水环境过度破坏现象极为严重。

我国缺水问题一直存在，而且越来越突出。我国人均水资源占有量2200立方米，不足世界平均水平的30%。近20年来，全国地表水资源量和水资源总量变化不大，但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，增幅接近5%，而北方地区水资源量减少明显，其中以黄河、淮河、海河和辽河流域最为显著，地表水资源量减少17%，水资源总量减少12%，其中海河流域地表水资源量减少41%、水资源总量减少25%。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变为绝对性短缺。

水资源紧缺已成为威胁我国未来水环境安全的一个无法回避的问题，必须强化对水资源短缺的认识和节水意识。大力推进节水型社会建设，建立以水权水市场理论为基础的水资源管理体制和节水运行机制。研究生态性水利和资源性水利，并使我国水利发展真正转入现代水利、可持续发展水利的轨道。

建设节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择。建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，其意义和深远影响不亚于举世瞩目的三峡工程和南水北调工程。

建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路，是一场深刻的社会变革和制度创新，需要全社会的共同努力。

二、节水型社会的本质特征和实现途径

1.节水型社会建设的核心是制度建设

节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境的协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。

节水型社会和通常讲的节水，都是为了提高水资源的利用效率和效益，但传统的节水更偏重于节水的工程、设施和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动，而建设节水型社会，主要是通过制度建设，注重对生产关系的变革，注重经济手段的运用。

节水型社会制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，使得各行各业、社会成员受到普遍约束，需要节水；能够获得经济收益，愿意节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。

2.节水型社会的实现途径

（1）明晰初始水权。初始水权是国家根据法定程序明晰的水资源使用权。由于水资源是以流域为单元，因此首先要根据流域的水资源规划，进行流域初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要保证生态用水和环境用水需求，并注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。如黄河，多年平均径流量为580亿立方米，初始水权分配时，首先要扣除210亿立方米的生态和环境用水，剩下的370亿立方米才是可用于分配给沿黄省区的水权。

（2）确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。例如，根据国务院的黄河分水方案，宁夏拥有40亿立方米的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标，宁夏再把这个总量指标层层分解下去，层层都有指标，这就是总量控制。

水资源的微观定额指标体系用来规定单位产品或服务的用水量指标，通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。如宁夏对74个行业、109项工业产品，制定了用水定额标准。

（3）综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，实行"超用加价，节约有奖，转让有偿"，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。

（4）用水户参与管理。这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在宁夏引黄自流灌区，通过用水户（村民）直接选举的办法，产生了905个用水户协会，发挥了重要作用。

（5）制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决。这样，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动起来，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。例如，2003年以来宁夏、内蒙古进行了"农业转工业"的水权有偿转换实践探索，由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程，把农业节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求，初步实现了工农业发展和生态保护的多赢。

3.节水型社会建设中应注意的几个问题

（1）要发挥政府的主导作用。主要有：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。

（2）无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设是为了降低发展成本。第二，节水就是减污，如果不搞节水，就会产生大量污染，节水是为了减少污水处理成本。丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于"宏观控制指标"，可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置；丰水地区的水权分配取决于"微观定额指标"，注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

（3）要把节水与治污结合起来。节水与防污治污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污治污则需要分析水环境承载力。水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时所能够容纳污水及污染物的最大能力。水资源承载力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上。在发放取水许可证的同时，必须研究和认证排水的许可问题。防污治污要建立宏观控制指标和定额指标两套指标，前者是根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量，后者是衡量每个排污单元的排污标准。水权可以交易，排污权也可以交易，从而形成企业保护水环境的激励和约束机制。

三、水权转换是水资源优化配置的重要手段

在社会主义市场经济条件下，为解决水资源短缺问题，要研究并运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在水资源配置中的重要作用。

1、水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障

宁夏煤炭资源丰富，发展工业成为宁夏加快经济社会发展的必然选择。即将开工建设的宁东能源重化工基地面临最大的挑战之一就是水资源问题，各建设项目投入运行发挥效益需要3．6亿立方米水量。但是黄河流域水资源紧缺，计划开工建设的火电厂由于没有取水指标因而无法立项。水从哪里来呢？宁夏把工业新增用水的希望放在农业节水上。

这个地区农业用水占总用水量的95％以上，工业用水仅占3％，低于全国平均水平的20％，用水结构失衡。在水资源总量难以增加的情况下，要解决宁夏工业和城市发展用水问题，只能从实际出发，改变现有的水资源利用格局，调整用水结构，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率，确保自治区经济社会发展的用水需求。

青铜峡灌区渠系水利用系数只有0.42，有一半多的水在输水过程中浪费掉。如果灌区实施节水改造，平均每投入2.71元节水改造资金就能够节约1立方米水。但由于政府的灌区改造资金不能完全到位，灌区节水改造项目难以进行。一方面是灌区节水有潜力，但资金缺口大；另一方面经济发展需要电力，而火电厂却由于没有取水来源无法立项。面对这种情况，政府为促使企业发展，采取由政府投入1／3、企业投入2／3的办法，对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把节约的水量有偿转让给火电厂。这样火电企业每投入2元钱就获得了1立方米水的使用权，解决了工业发展用水问题。目前，宁夏有两个120万千瓦的火电厂签订了协议，一个电厂的年用水量大体上是2000万立方米。

灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，充分体现了市场的调节作用，产生了巨大的经济社会效益，实现了"五赢"：一是通过水权转让，为电力企业提供了生产用水，赢得了宁夏区域经济快速发展；二是企业用水得到保障，摆脱了制约的"瓶颈"，赢得了发展空间；三是拓展了水利融资渠道，灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，赢得了水资源的优化配置；四是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；五是在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益。

宁夏水权有偿转让的重大意义在于走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水的新路。近几年，黄河来水偏枯，供用水矛盾日趋突出，水资源短缺已成为黄河流域经济社会发展的"瓶颈"。通过水权转让，在农业节水的基础上，统筹城乡水资源配置，通过工业支持农业节水，农业节水支持工业和城市建设，充分提高农业用水效率，保障今后工业乃至社会发展用水，是我国北方地区，尤其是黄河流域经济社会发展的必由之路。

2、水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换

到内蒙古自治区调研时，发现当地水权转让试点工作也正在进行，而且水权转让的领域进一步拓展。有三件事给了我深刻的印象。一件是在乌拉特前旗。与宁夏的情况类似，也是通过电厂投资河套灌区进行节水改造，灌区向新建火电厂有偿转让部分用水权。自治区领导介绍，他们对该区域内的水资源配置作了通盘规划，哪一个取水项目用水权转换的方式，哪一个用中水回用的办法，哪一个用别的水源，有总的考虑。我认为，自治区领导提出了一个很重要的问题，每个地区都必须认真做好水资源规划，总体实现水资源的优化配置。第二件事是在包头市。与包头市领导交谈时了解到，该市由于经济社会尤其是工业加速发展，迫切要求增加用水量。他们在黄河新修了一个泵站，但批复的取水指标小于实际用水需要，要求按照实际需要增加取水指标。了解到新的水权转换的有关信息，可以通过投资进行灌区节水改造来换取增加水权指标，包头市领导当即表态愿意拿5亿元用于灌区节水改造，换取增加1亿立方米的用水指标。这样等于以5元钱的价格购买一方水的使用权。这给我们一个信号：黄河流域水权可以在区域之间整体转换。第三件事。自治区领导提出，南水北调东线、中线通水以后，黄河下游几个省的水资源指标比较多，能否增加内蒙古的用水指标。我回答了两句话：可以增加指标，但增加的水权指标是南水北调的水权，而不是黄河的水权。也就是说，虽然内蒙古用的是黄河水，但要付南水北调水的价钱。自治区领导认为这种用水指标的转换有道理，可以接受。因为，新增的水指标是用来发展工业，贵一点也能够承受。这说明，跨流域进行水权转换也有着现实基础。

我认为，以上三件事有着内在的逻辑联系，说明水权转换开始在企业与灌区之间进行，并逐步探索延伸到流域内包头地区与其他地区之间经济结构用水的转换，延伸到跨流域进行的流域之间的水权转换。那么，整个黄河流域工业经济的进一步发展、城市的扩大，水的来源一定程度上可以通过这种方式加以解决。以前各地缺水了，怎么办？想到的往往是三件事：修水库、打井、调水。现在通过水权转换的方式，也能够解决缺水问题。当然，节水改造不是无穷的，它有一个总量的概念。但现在至少开始走出一条新路，通过水权转换的办法解决水资源短缺问题。因此，我认为对黄河流域来讲，水权转换是解决流域经济社会发展用水和水资源短缺问题的一把钥匙。

3、进行水权转换，必须加强制度建设，建立健全水权转让的政策法规

在社会主义市场经济条件下，要做活水资源文章，既要研究技术问题、工程问题，还有很重要的一条，就是要研究制度问题、体制问题。原来我们比较多的是研究生产力的问题，现在要在研究生产力问题的同时，注重研究生产关系问题。通过生产关系的变革和调整，去促进生产力的发展，满足经济社会对水资源的需求。

大规模、跨行业、跨地区甚至跨流域的水权转让，对于提高水资源的利用效率和效益，推动流域和区域水市场的初步形成，具有重要的现实意义和深远的历史意义。但是水权转让一定要根据各地水资源的条件和经济发展的水平来进行，不能搞一刀切，不能一个模式。目前，水权转让还处于试点阶段，难免出现这样或那样的矛盾和问题，这些矛盾和问题要在实践中去解决，在探索中去完善。宁夏在水权置换过程中，遇到一个很重要的问题，就是水权转让的年限问题。按照取水许可年限，水权转让合同只能订五年，换取水许可证的时候再续订。但对电厂来说，订五年合同，与电厂的使用年限差距较大，操作起来比较困难。还有一种方式是按照渠道衬砌的使用年限来确定水权转换年限。一般来说，渠道衬砌的寿命是10年，超过10年需要重新衬砌，因此涉及到水权转让的价格问题。现在投入2．71元钱衬砌渠道获得1立方米水的使用权，那10年以后渠道衬砌的钱谁付呢？按照这个概念，如果订10年合同每立方米水投入2．71元，那么订20年合同，每立方米水使用权的价格应该是5．42元。这样一分析，可以认为，水权转换价格的底线应该是投入当地工程建设资金从而获得水的使用权的价格，而高限应是当地跨流域调水的工程建设价格，那是最高价格。如果超过这个价格，那么需水方就不搞水权转换，而是考虑跨流域调水了。市场价应在这中间浮动。另外，价格还需要与时间结合起来考虑。订的协议转让时间越短，价格相对越低；时间越长，价格相对越高。

水权转换的探索是一件十分有意义的事情，在一些地方出现了很好的势头。针对当前水权转让试点工作的发展形势和所面临的一些问题，有几个方面的问题需要深入研究，逐步完善。

第一，加强政府宏观调控。水市场是一个准市场，水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制，引导水权交易和水市场的建立。水权转换应在当地水资源总体规划的框架下，按照水资源合理配置的要求进行。

第二，明晰初始水权。要逐步建立完善两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。有了两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水指标和节水指标，节水责任就可以层层落实，水权转让也就有了基础，各方权益才能从根本上得到保障。

第三，规范水权转让行为。各地应从实际出发，尽快出台水权转让工作指导意见，使水权转让规范进行。要加快水资源综合规划和节水改造规划的编制工作，建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等等，以保证水权转让有序进行。在水权交易时，必须分析灌区的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构入手，论证水权转让的可行性和必要性。灌区只有节约出多余的水，才能实施水权转让，不能盲目地从事水权交易。

第四，合理确定水权转让年限。采用灌区改造等工程措施节水时，存在工程维护和工程老化等问题。工程老化后节水功能逐步丧失，渠道需要再次进行更新改造。到底水权转让的年限应该是多少，应该综合考虑工程使用年限等因素来确定。

第五，科学确定水权转让价格。宁夏、内蒙古水权转让价格是按照节约单方水所投入的节水改造费用来确定的。这种定价显然不能完全反映水资源的价值。水权转让的价格至少应该包括工程建设投入、经济生态补偿、更新改造和运行维护费等。各地应尽快研究建立具有可操作性的水权转让的价格形成机制。

四、节水型社会建设需要全社会的共同努力

1.党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署

2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定："国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会"。2005年3月12日，总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。

2.各地进行了一系列实践探索，节水型社会制度正在建设

2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点，目前已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个。张掖市已经初步形成了"总量控制、定额管理、以水定地（产）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体"的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。开展了水资源综合规划，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有22个省（自治区、直辖市）了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，以经济手段促进节水取得了突破性进展。

3.节水型社会建设的目标和主要任务

未来15年将是我国节水型社会建设的关键时期，主要目标是：到2010年，水资源利用效率和效益明显提高，万元GDP用水量年均降低6%以上；全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；工业万元增加值用水量从173立方米降到115立方米以下；服务业用水效率接近同期国际先进水平。到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。

节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系；建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理、水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系，实现从"以需水能力定供水能力"到"以供水能力定经济结构"的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。

4.共同努力建设节水型社会

第一，政府要发挥主导作用。要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。要编制好节水型社会建设规划，抓好试点，到2010年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度，健全法规体系，制定完善严格的产业准入标准和节水标准；实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度，推进农业用水价格改革；积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。要拓宽投融资渠道，加大投入力度。

第二，社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。要进一步提高公众对我国水情的认识，增强节水意识。要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施。要倡导文明的生产和消费方式，形成良好的用水习惯，建设与节水型社会相符合的节水文化。

未来15年，将是我国节水型社会建设的关键时期。要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，全面落实中央提出的构建和谐社会要把群众利益放在首位的要求。当前和今后一个时期，要调整中央水利投资结构，抓好直接面向农业、农村和农民的病险水库除险加固、保障农村饮水安全、推进灌区两改一提高、落实水库移民政策法规这四件大事。

水资源是关系我国经济社会可持续发展的战略资源。面对我国水资源短缺的严峻形势，水利工作者必须肩负起两个使命：一是通过水利发展，不断满足经济社会对水的需求；二是转变水利发展模式，建设节水型社会，推动经济增长方式的转变。让我们行动起来，为建设资源节约型和环境友好型社会而不懈努力！

作者介绍：汪恕诚，国家水利部原部长。江苏溧阳人，研究生学历，高级工程师。

1997年1月国务院任命为国家电力总公司副总经理，中共国家电力公司党组成员，1998年后任国家电力公司副总经理，中共国家电力公司党组成员。1998年11月任水利部部长。1999年4月兼任国家防汛抗旱总指挥部副总指挥。2003年3月连任水利部部长。是中共十六届中央委员。2007年4月27日卸任。