综合治水研究管理论文

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1我国治水存在的主要问题

水利在我国经济发展中存在的主要问题是：“水多、水少、水脏”，即南方汛期水多成灾，北方水少干旱，水资源污染严重，已成为中华民族的三大心腹之患和生态环境的严重威胁。

1.1在经济发展过程中，人对资源过度索取，人与自然没有很好地和谐共处

1.1.1水土流失严重，水环境恶化

水土流失问题涉及到大面积的自然破坏，不适度的人类活动加速了其发生、发展，它是人类诸多灾害的根源。水土流失包括水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀、滑坡、泥石流、崩岗等多种形式。我国是一个水土流失危害十分严重的国家，据1990年遥感调查表明，我国现有水土流失面积367万km2，其中水力侵蚀面积179万km2，风力侵蚀面积188万km2，每年流失土壤达50亿吨之多。几十年来，全国因水土流失损失的土地4000多万亩，年平均在100万亩以上。特别是长江流域及其以南的山区，“石化”现象很严重，发生范围广，局部地区已经失去了生存条件，如：广西石灰岩地区许多地方已无地可种，每3人要弃地移民2人，剩下的土地仅够1人生存。全国每年至少有50亿吨沃土，伴随着上亿吨氮、磷、钾养分付之东流。因此，水土流失整个过程都对人类生存环境产生极为不利的负效应。

黄河中上游60万km2的黄土高原，严重水土流失的面积达45万km2，年平均土壤侵蚀模数为3700t/km2，可说是世界水土流失之最。其中年平均侵蚀模数在5000t/km2以上的地区共有15.6万km2，每年产沙14亿吨，占总产沙量的87.5％。从内蒙古河口镇到龙门区间的晋陕峡谷地带的10万km2，是粗沙区，年平均土壤侵蚀模数达10000t/km2，最严重的达50000～60000t/km2。从这个地段输入黄河下游的泥沙达黄土高原输沙量的60％。每年从黄土高原输入黄河三门峡以下的泥沙达16亿吨，部分泥沙淤积在河床上，使其每年升高10cm，河床高出两岸农田3～10m，最高的10m以上，成为有名的地上悬河。其余的泥沙入海，每年要造陆几十平方公里。

黄河水的含沙量平均为37.4kg/m3，汛期高达500～600kg/m3，最高到过1600kg/m3。在黄河中上游形成“越流失越穷，越穷越流失”，导致下游“越险越加，越加越险”的恶性循环。我国开展“八七”扶贫计划初期，黄河中上游306个县中有207个是国家级或省级贫困县，水土流失是中西部难以脱贫的一个重要原因。

1.1.2资源过度利用与浪费

在我国发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前我国实有耕地19亿亩，1957年至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0.5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒、围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，全国共有大于25°的坡耕地9151万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。由于围湖造田，截止1996年底全国湖泊面积减少1.3万km2。号称“千湖之省”的湖北省，建国初期有1066个湖泊，如今只剩325个，水面缩小75％，洞庭湖蓄水能力下降40％以上，鄱阳湖蓄水能力下降22％。“人断水出路，水断人生路”，这个教训太深刻了！

中国是水资源短缺的国家，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％，淮河流域及其以北地区则分别为20％和64％。随着国民经济和社会的发展，水资源供给严重不足，供需矛盾日益突出，不能满足国民经济和社会发展的要求。1978～1998年，供水能力年增长率约1％，而同期国民经济以9％～12％的高速度增长，缺水范围加大、程度加剧，特别是华北地区更为严重。进入90年代，黄河每年平均断流达102天，最多长达226天。

目前，全国400多座城市缺水，5000多万农村人口饮水困难，每年缺水量接近400亿m3，影响工业产值2300多亿元，全国干旱受灾面积3亿多亩，农业减产粮食250多亿kg。

建国之初，中国已经成为一个贫林国家。全国森林面积仅有8280万ha，宜林荒山28959万ha，其中森林覆盖率仅为8.6％。黄河流域由于森林和植被破坏，使农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5.85％，其中上游的青海、甘肃、宁夏三省区仅分别为0.35％、4.33％和1.54％；中游的内蒙古、陕西和山西三省区分别为12.14％、24.15％和8.11％。

我国现有草地资源的退化、沙化和碱化面积也逐年增加，全国“三化”草地面积已达20.25亿亩，约占草地总面积的1/3，并且每年还以3000万亩的速度增加。

我国农业资源总量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分别只占世界平均水平的32.3％、28.1％、32.3％和14.3％。随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源短缺的矛盾将进一步加剧。

1.1.3江河湖库水质污染严重

河流水质：根据1999年水质监测资料，对全国113600km河长进行评价的结果，Ⅰ类水河长占5.5％；Ⅱ类水河长占24.5％；Ⅲ类水河长占32.4％；Ⅳ类水河长占12.6％；Ⅴ类水河长占7.8％，劣Ⅴ类水河长占17.2％。全国符合和优于Ⅲ类的河长占评价河长的百分数，比1998年减少了0.4％。

湖泊水库水质：在1999年评价的24个湖泊中，10个湖泊水质符合或优于Ⅲ类水，5个湖泊部分水体受到污染，9个湖泊水污染严重；同年对141座水库水质进行了评价，有119座水库水质良好，达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；在受污染的水库中，河南宿鸭湖水库和新疆猛进水库为劣Ⅴ类水。

废污水排放量：1999年全国废污水排放总量共606亿t（不包括火电直流冷却水），其中工业废水占67％，生活污水占33％；按流域片统计，长江片207亿t，珠江片136亿t，松辽河片68亿t，淮河片60亿t，海河片55亿t，东南诸河片40亿t，黄河片27亿t，内陆河片7亿t，西南诸河片6亿t；废污水年排放量大于20亿t的有11个省（自治区、直辖市）。

1.2水利在国民经济运行中的问题

洪涝灾害严重，制约国民经济和社会的发展。全国70％以上的固定资产和50％的人口，1/3的耕地，大量的铁路、交通、油田等基础设施和工矿企业处于河流中下游，仍然受到洪水威胁，640多座城市需要加强防洪建设。由于江河防洪标准普遍偏低，每年防汛抢险负担重、压力大，遇大洪水时，甚至严重干扰国家正常的社会经济秩序。据统计，进入90年代以来，洪水灾害造成的直接经济损失累计超过1万亿元，约相当于同期国家财政收入的1/5。

1.3水利行业发展中的问题

1.3.1缺乏中远期的投入和发展机制

水利建设具有工程量大、涉及面广、工期长、使用劳动力多、三材消耗量大的特点，对扩大内需、拉动经济、增加就业、带动区域经济发展有显著的后发效应。因此，各国经济发展到一定阶段，为了加速基础设施建设，都曾采用过积极的财政政策和货币金融政策，加大加快基础设施建设的步伐。1929年。美国的罗斯福总统为摆脱经济大萧条，实施新政，调整财政和信贷货币结构，在国家信贷和财政投入总盘子中加大中长期投入的份额，利用长期债券和长期信贷资金大力支持中央河谷工程、科罗拉多流域水利工程和田纳西流域等工程的建设，并且取得了很好的效益。世界银行集团用长期贷款（一般软贷款是50年期限，硬贷款是35～50年期限），支持发展中国家的基础设施建设，已取得公认的成就和经验。目前，我国的基础设施建设中存在的主要问题是许多项目资金使用期限过短，长期性项目用短期性资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，难以偿还借款本息。如果资金结构设置得当，使用期限延长到20年、30年或40年以上，项目还是可以获得综合效益，并能按期还款。

1.3.2经济发展与生产力布局对于防洪、水资源和生态环境考虑不够

一些城镇建设、工矿企业建设和农业开发活动不仅未全面考虑防洪要求，还占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障碍，更加重了洪涝灾害的损失与风险。在一些缺水地区盲目发展高耗水工业和农业，盲目开荒，加剧了水资源供求的矛盾。经济建设中对区域水环境承载能力和水资源保护考虑不够，导致水土流失、水体污染使生态环境进一步恶化。

1.3.3水利基础薄弱

在我国，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步进入工程设计寿命的末期，更新改造任务繁重；对基础资料的监测、积累和分析研究不够；水文信息等基础工作薄弱；对事关全局的重大问题研究不够，缺乏滚动规划机制；新技术、新材料、新方法的研究与应用不广泛；勘测、规划、设计等前期工作滞后，项目储备少；管理手段落后。

2关于多渠道筹集水利建设资金问题研究

2.1加大水利投入和水利基础设施建设

根据水利部水利发展“十五”计划和2015年规划的初步设想，水利发展所需资金5300亿，其中中央投入2700亿；再加上“南水北调”东、中线工程，约需1000亿，其中中央负担500亿左右；两项相加需资金6300亿左右。如此庞大的资金，如何筹措，是必须提到议事日程予以回答的。今后，中央、地方各级政府都要加大投入，按照事权财权的划分，把水利的基础建设和生态环境建设的投入纳入各级财政预算，国家预算内的基本建设资金、财政资金、银行资金、国外资金的使用都要把水利建设和生态建设作为投入的重点，统筹安排，并在现有的基础上加大各渠道的投入。按照水利基础设施建设的固有属性，即投资数额巨大、周期长、公益性的特点，建议：从2000年开始着手建立基础设施建设中长期投入机制，今后在国家信贷总盘子中调整存量和增量结构，中长期比例不应低于20％，逐步达到30％；国家发行财政债券要增加中长期比例，不应少于20％，以后再逐步增加到30％。以上各项资金新增部分，要优先保证水利基础设施和治理生态环境所需资金。今后，对各国政府和国际组织利用长期贷款支持中国的基础设施建设项目，我国政府不宜缩短内部还贷年限。

2.2从我国财政赤字和债务国际比较看，还有一定空间，要继续推进积极的财政政策，支持水利发展

自1979年以来，我国财政除1981年和1985年基本平衡、略有结余以外，20年间有18年出现了财政赤字，而且当年赤字数额还在不断扩大。从1979年的135亿元增加到1998年的918亿元，增长了5.8倍，年均增长11.2％。财政赤字的扩大推动了国债发行规模不断扩大，1998年与1980年相比，国家财政债务收入增长76倍，年均增长27.3％；债务支出增长81倍，年均增长27.7％。同诠也普苁杖耄ú缓袷杖耄┰龀?.5倍，年均增长12.6％；财政总支出增长7.8倍，年均增长12.8％。可见，国家财政债务收支的增长速度都大大高于财政总收支的增长速度。

改革开放以来，人们对赤字和国债的认识发生了很大变化。从理论上“赤字有害论”的争论到实践中的赤字屡屡发生、从既无内债又无外债到内外债的快速增长，再到近两年国家实行积极财政政策，扩大赤字，增发国债。人们对赤字和国债由害怕到被动承认，再到主动利用，是一个艰难的转折过程。但这不意味着我们对赤字和国债的认识完成了，从国际上看，发债历史很长的西方国家也还没有认识清楚、确切把握赤字和国债的“度”’，更不能说赤字和国债就无害了。我国是一个发展中国家，发债的历史比较短，更要认真研究和慎重对待这个问题。

赤字和国债有积极作用也有消极作用，到底以多少为好，就要看其产生的是积极作用大还是消极作用大，要看客观条件和长远发展趋势，需要把握好“度”。当前一些国家和国际经济组织确立了一些指标，来监测赤字和国债规模。其中最主要的是欧元国家签订的“马斯特里赫特条约”（即“马约”），其中有三个标准：一是赤字率，即财政赤字占GDP的比重不超过3％；二是债务负担率，即债务余额占GDP的比重不超过60％；三是财政债务依存度，即当年的国债发行额占当年财政支出与债务还本付息支出的比重。

由此，我们大体参照来衡量：①我国的赤字率状况。1997年以前我国与《马约》同口径的赤字率都未超过1％，1998年为2％，1999年为2.8％，预测2000年也不会超过3％的上限。②国债余额占GDP的比重（债务负担率）。这一指标具有国际间的可比性，被国际公认的警戒线是45％－60％。1998年以前，我国的债务负担率只有5％左右。1998年，加上当年发行的2700亿元特别国债的因素，债务负担率升到13.3％，1999年为13.8％，预测2000年这一比率与上年接近。尽管如此，说明我国的债务负担率还没有超过国际公认的警戒线。③当年的国债发行额占当年财政支出与债务还本付息支出的比重（财政债务依存度）。当前不加分析地看，我国财政的债务依存度大大高于20％的警戒线，1995年为20.1％，1996年为21.3％，1997年为22.2％，1998年为29.7％，1999年为26.6％。中央财政的债务依存度就更高，1995年为53.9％，1996年为56.8％，1997年为55.9％，1998年为71.1％，1999年为66.8％。但是，认真分析一下，就可以看出，我国作为分母的“国家”或“中央”财政支出，只包括了预算内的支出数额，这显然是不完整或缩小了的实际财政支出数字。如在1995年和1996年，我国窄口径即只包括预算内的国家财政债务依存度分别是20.1％和21.3％，但如加上预算外支出后的这一指标，就只有15.5％和15.3％，如再加上1600多亿元的政府基金支出，1996年国家财政的债务依存度就降至13.9％，也就是说已在警戒线范围之内。同样，中央财政的债务依存度也按上述口径计算，1996年加上预算外支出后变为43.74％，再加上政府基金支出后则降至32％左右，低于按窄口径或现行口径计算的财政债务依存度达23个百分点之多。

综上可见，无论从上述的主要衡量指标，还是从国家财政的现实角度来看，我国的积极的财政政策到目前为止的运行是稳健的、可行的。我国当前个别年份的债务程度虽然是比较高的，但政府发债还是有一定余地的。我们认为，发债多少受多种因素制约，主要有：①经济增长情况，包括经济增长的速度和质量，经济发展中潜在的风险和潜力；②全社会的储蓄率和投资率；③特殊情况和环境产生的持殊需要。我国近两年大量增发国债，实际上是受后两个因素决定的。这种积极的财政政策只是一种特殊情况下的政策措施，鉴于国内需求疲软，还需要国家财政增强宏观调控能力，增加重点建设的投入能力，将积极的财政政策延长一段时间。

2.3国家要适度用好货币金融政策，从资本市场上扩大对水利的支持

按照国际经验，发行水利债券集资是重要的资金来源。水利工程集资的重要方式是发行以下几种债券：①--般义务债券。它是发行单位（州、县或市政府）以其信誉和收税权力作担保而发行的债券。发行这种债券需经选民2/3多数投票通过才能发行。这种债券可靠性高，利率低。⑧收入债券。此种债券是以某一企业的年收入作保证。用所得收入来偿还债务。如一座水电站或一座城市供水设施，可用每年收入的电费或水费来偿还。但修建防洪工程或防治水污染工程就不能发行这种债券。收入债券的可靠性低，利率高。③抵押债券。这种债券是用指定不动产的抵押权作担保的债券。债券应在10至20年内分期偿还。如不能按期偿还，债券持有人有权把不动产出售以抵偿债务。这种债券可作为完成小型水利工程的一种集资方式。

按照一些国家的做法，如美国，凡列入联邦水资源程序开发计划的项目，地方机构（州、市）的分摊比例为：①防洪工程：25％；②水力发电工程：100％；③城镇供水工程：100％，④农业供水工程：35％；⑤旅游：50％；⑥自来水厂：50％；⑦改善鱼类和野生物环境的措施：25％。

今后，着力调整好两个结构：①调整好长、中、短期债券的结构，增加长期债券比例；②按照国家的水利产业政策，调整好国家、地方投资分摊量化结构比例。一般来说，国家的投入要重点保防洪和生态，水利的发电、航运、旅游等有效益的项目，以扩大长期债券和长期信贷予以支持，走企业化、集团化的路子，水利要逐步理顺水价，力争收回成本。鉴于综合治水需资巨大，地方治水任务繁重，特别是在“十五”期间要启动“南水北调”东线和中线工程，完成此项工程靠国家解决一千多亿资金是相当困难的。建议以现代水权理论和建立现代企业制度为依托，创建新型的水利建设基金，其出资对象包括国家的各级财政、企业和沿线城镇用户，按比例合理分担。待取得经验后，逐步推广。

2.4运用财政贴息加大水利利用信贷资金力度，引导更多的社会资金用于水利投入

加快我国水利建设的发展，仅靠财政预算内的直接投入是远远不够的，还应当运用财政贴息的办法，逐步加大对水利建设的信贷规模，引导各种社会资金参与水利建设。改革开放以来，除了国家财政允许水利投入的主渠道外，银行贷款、外资、企业自筹资金也逐步加入到水利建设中来，而且在水利投入中所占比重越来越高，其中1994年一度达到75.01％。在市场经济条件下，一切社会资金均是按市场规律运营和使用的，如果没有盈利，社会资金不会随意介入某一产业的投资。为了鼓励更多的社会资金参与水利建设的投资，客观上要求制定清晰、规范、适度的财政贴息政策，根据国家《水利产业政策》的要求，甲类项目一般由财政性资金安排投资，乙类项目一般由非财政性资金投资。因此，财政贴息和银行信贷对象主要是乙类项目。从贷款项目来看，除原有水电建设项目和节水灌溉贷款外，还应增加水源建设、城镇供水和灌区技改贷款。从贷款方式来看，应实行长期低息贷款，财政贴息或经批准从基建、农水经费中拿出一部分贴息，同时对水利贷款实行优惠利率政策，水利项目政策性贷款还款期一般应为20～30年，技改贷款期为10～15年，财政贴息50％，商业性贷款还款期为15～20年，利率下浮30％。

对不同的乙类水利工程建设实行不同的财政贴息办法。具体说：农田排灌工程和灌区技改工程，不论是政策性银行还是商业性银行贷款支持的投资，地方财政及农田水利主管部门都应提供贷款担保，财政部门给予银行贴息，此类工程的贷款投资一般都应是低息或无息的。如果是企业或外资参与，在工程完工正式投产后，给予免交所得税，并给予投资方一定期限特许经营权。城镇供水工程，对投入此类工程的银行贷款给予贴息，同时对参与此类工程的外资或企资在一定时期内减免税收，并适当提高供水价格。对水土保持工程其贷款由财政提供担保，并给予财政贴息，对投入这类工程的外资或企资，在取得投资收益后5年内减免农林特产税，长时间减免所得税。对水电类工程给予优惠贷款支持，投产后，3～5年内减免所得税。对水利渔业、旅游和水上娱乐项目，宜采用优惠的税收政策，国家仅在一定时期内减免所得税。

3建立和完善与洪水和谐共处的防洪减灾政策体系

3.1防洪减灾的政策转变

通过实践，人们逐步认识到，要完全消除洪灾是不可能的。人类既要适当控制洪水，改造自然，又须主动适应洪水，和谐人与洪水的关系，这样才能保证自已的继续发展。要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水和谐共处。发生大洪水时，有计划地让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，以免发生影响全局的毁灭性的灾害，并将灾后救济和重建作为防洪工作的必要组成部分。因此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变到：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾政策体系，达到人与洪水和谐共处。

3.2防洪减灾政策体系的总体目标和主要内容

我国防洪减灾政策体系的总体目标是：在江河发生常遇和较大洪水时，防洪工程设施能有效运用，国家经济活动和社会生活不受影响，保持正常运作；在江河遭遇大洪水和特大洪水时，有预定方案和切实措施，国家经济社会活动不致发生动荡，不致影响国家长远计划的完成或造成严重的环境灾难。

防洪减灾政策体系的主要内容：

3.2.1要下功夫研究、根据江河的总体治理目标，建设在有质量保证的防洪工程体系的基础上，设计出配套的政策操作体系

各主要江河应在原有规划的基础上，结合近年来的防洪实践和国家的发展要求，进一步制订出江河的总体治理目标和全面的治理规划，据此建成有质量保证的防洪工程系统和有配套政策的操作体系。防洪工程系统的标准要经过技术经济的论证，一般应达到50年一遇以上，重要堤防100年一遇或更高。如，任何水利工程的治理目标应定位于：再遇类似于1998年洪水时，确保安全并大大减轻防汛抢险负担；再遇类似1954年和1870年洪水时，在充分运用干、支流水库和分蓄洪工程的条件下，保证重要堤防、沿江大城市和重点围垸的安全。为此要按统一规划，在完成一定水利工程的同时，完成重要堤防和重点围垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪区的配套工程并继续兴建完备的干、支流水库。

3.2.2江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾政策体系的必要组成部分

我国江河冲积平原的土地资源已经被过度开发，根据技术和经济的可行性，现在的防洪工程只能达到一定标准（防御常遇洪水或较大洪水），必须安排各类分蓄行洪区作为辅助措施，才能达到规划的防洪标准和处理超标准的洪水。要明确认识，根据我国的实际情况，江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾政策体系的必要组成部分。

在大洪水或特大洪水时，要首先确保城乡广大居民的生命财产和重要工业、交通的安全，为此，可以、也必须让出一部分用于农业的土地作为分蓄行洪区。应结合小城镇建设和分蓄洪区内的安全设施建设，妥善安置这些地区的居民，保证他们的生活和生产。一般说，在确保居民生命财产的前提下，农业土地遭受10年一遇～20年一遇或更稀遇的洪水淹没损失，即相当于90％～95％或更高的防洪安全保证率，是可以承受的，并可采取社会救济和防灾保险等适当措施，予以合理补偿。

3.2.3城乡建设规划要充分考虑各种可能的防洪风险

从总体上看，我国的堤防系统已经达到25万km的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分蓄行洪区，解决超标准的洪水。对各种可能遭受洪水淹没的地区，要加强科学指导，分别不同情况，合理安排城乡建设规划，不要无限制地侵占洪水的空间，而要主动与洪水和谐共处。例如：

——山丘区的中小河流，山洪暴涨暴落，并挟带大量泥沙，要防止在两岸盲目修建堤防、开发行洪河滩，并注意划分山洪及泥石流危害区，避免地质灾害。

——江河冲积平原上的城乡建设和工业交通设施，都要遵守防洪规划，防止盲目占用分蓄行洪区。在城市建设中，要注意建成完善的防洪排涝体系，禁止盲目缩窄排洪排涝河道。

——在超标准洪水可能淹没的城镇村庄，要进行洪灾的风险分析，制定洪水可能淹没的风险图，定出具有保证居民生命财产安全措施的长远规划。

——在沿海的经济发达地区，风暴潮的危害极大。这些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大风暴潮为目标的沿海防护林带和高标准海堤，以求长治久安。

3.2.4在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制

对各类分蓄行洪区以及其他有防洪风险的地区，可以根据具体情况，进行合理的开发利用，但必须适应防洪的风险。考虑到我国各江河都存在这种问题，应当研究在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制，给予法定的社会保障。

3.2.5按照我国农业和洪泛区客观实际情况，建立政策性保险机构

在完成农业政策性保险立法的基础上，力争做好洪泛区的减灾和防灾计划，绘好洪水风险率图，建立农业政策性保险补偿机构。改革农业保险体制，要走以农民合作共济为基础、国家给予政策扶持和必要的资金投入、以农养农、以工补农的发展路子。在广泛发展农村保险合作的基础上，与现行的救灾、抗灾、防灾保险业务合并，设立国家农业保险公司（含行蓄洪保险）。国家农业保险公司旨在对农业风险较大的农村合作保险实行国家（中央和地方政府）的再保险。随着国家财力的增大，逐步加大对农业保险的扶持力度，以便更好地支持农业发展和保护农民利益。

鉴于我国组建农村保险合作社还要有一段过程，实行农业保险又是一项很紧迫的事情，为使这一项工作顺利进行，可暂时委托有条件的、点多面广的农村信用社代办此项业务。国家农业保险公司属政策性保险，以经营种养业和行蓄洪的险种为主，对享受政策性险种的投保者实行法定强制性保险，坚持低保费、低保障的保本微利原则。公司最初由国家财政部出资组建，通过设农业风险基金予以支持。公司由多部门参加组成董事会、监事会，实行民主管理，由国家防洪总指挥部领导。

本研究强调指出的是：洪水保险是一个特殊的险种，要强调权力和义务的统一，除了强调设置全国性的、强制性的保险之外，还要和国家的救灾贷款、不准在蓄洪区内建设永久性建筑物等手段联系起来。

3.2.6建立现代化的防洪减灾信息技术体系和防汛抢险专业队伍。

要研究开发解决致洪暴雨与洪水的准确预测、预报、预警和决策支持软件。要建设一支以高科技武装的防汛抢险专业队伍，从而提高抗洪抢险的水平，以便逐步取代目前主要依靠大量人力的防汛抢险办法。

4以建设节水高效的现代灌溉农业和现代

旱地农业为目标的农业用水政策

在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。

要认真研究、制定出通过建设节水高效的现代农业，使我国能够基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，就可以满足今后16亿人口的农产品需求的操作政策。

4.116亿人口所需要的农产品和耕地预测

根据国家土地管理局1996年调查，我国耕地面积为1.3亿ha，其中灌溉耕地5173万ha，占39.8％，雨养农业的旱耕地约7827ha，占60.2％。1997年粮食总产量为4942亿kg，人均410kg。

农产品需求受人口数量、人口年龄结构、城市化水平、收入水平和居民消费行为等因素的影响。考虑到我国人民生活的逐步提高，在粮食消费水平趋于稳定的同时，肉、蛋、奶类的消费水平将逐步增加，因此粮食的人均需求量将比现在有所提高。预测人口达到16亿时（2030年），人均粮食的需求量为450kg，粮食总需求量为7000亿kg左右。根据主要农产品需求、主要农作物单产和种植业结构的预测，需保证2亿ha的播种面积，耕地面积应保持在1.2亿ha左右。

4.2水土资源供需平衡的几点结论

（1）在节约、高效利用的条件下，我国的水土资源基本能保证未来16亿人口对食物与其他农产品的需求，但在各区域间差别较大。

（2）华北地区人口——粮食——水资源不能平衡，是严重的缺水地区。除采取高效节水、建立节水型的社会外，从长江调一部分，对缓解农业用水紧张与整个地区缺水是必要的。

（3）有增加商品粮供应潜力的是东北地区、长江中下游和蒙宁地区。特别是东北地区，应当加紧农业的基础建设，使之保持粮食的稳定增长，成为我国最稳定的商品粮、包括饲料的供应基地。

（4）到2030年的奋斗目标是：耕地面积稳定在1.2亿ha左右，复种指数达到1.65，粮食播种面积单产每亩达350kg；农田灌溉面积扩大到6000万ha，农业灌溉水利用系数达到0.65；在全面节水的基础上，农田灌溉需水量和农业总需水量基本维持目前用水量的水平，分别为4000亿m3和4200亿m3左右。

4.3节水高效农业的政策途径

4.3.1把提高水的利用效率作为节水高效农业的核心

节水高效农业建设要把发挥单位水量效益作为核心，使水利工程措施与农业技术措施相结合，最大限度地利用水资源，提高水的利用效率，争取从现在水的平均粮食产量1.1kg/m3提高到1.5/m3～1.8kg/m3。

——要充分利用当地水资源，包括充分利用降水、回收回归水和处理利用劣质水。如充分利用降水和土壤水，华北地区的小麦、玉米两熟的灌溉水量每亩可节省50～100m3。

——节水灌溉建设的重点应放在渠灌区，在北方渠灌区推行并渠灌结合的灌溉方式。在北方的渠灌区内打井，以渠补源，以井保丰，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌区的地下水位，防治灌区的次生盐碱化。

——节水灌溉技术应以改进地面灌溉为主，有条件地发展喷灌和滴灌，要改正那种以为只有喷灌、滴灌才能称为节水灌溉的误解。目前我国地面灌溉占到总灌溉面积的97％，在相当长的时间内，地面灌溉仍是我国农田灌溉的主要方式。地面灌溉提高节水技术（如平地、沟灌、间歇灌），耗能少、投入也低，农民易掌握，符合国情和民情。

——要十分重视农业节水技术。只有使水利工程和农业技术结合，才能更好地提高用水效率，通过节水农业措施，减少作物的蒸发蒸腾量，才是真实的节约水资源量。节水农业措施包括节水的轮作制度、节水灌溉制度与管理制度、抗旱高产优质品种、耕作栽培、培肥施肥和化控技术等。

4.3.2实行水旱互补的方针，重视发展旱地农业的优惠政策

节水高效农业应包括灌溉农业与旱地农业两部分，我国在可预见的未来，灌溉面积占耕地的比重不大可能超过50％，因此，在进行节水灌溉农业的同时，还必须进行旱地农业的建设，做到水旱互补，全面发展。

旱地农业是指雨养旱作农业和集雨节灌的雨养旱作农业，它是解决我国农业水危机和增加农业产量的重要途径。发展旱地农业除采取传统的改土培肥、抗旱保墒、地膜与秸秆覆盖等常规的农业技术措施外，还要采取以下措施：充分利用雨水集蓄节灌等现代旱地农业技术；进行以坡改梯为重点的基本农田建设，并通过各种措施，降低无效蒸发，提高土壤有机质，建设土壤水库，增加贮水；根据不同作物的需水特征和当地水资源条件，合理调整作物布局，优化种植结构，选育高产节水优良品种；研究以化学制剂改善作物或土壤状况，开展化学调控节水。

4.3.3将节水高效农业建设列为国家重大基础建设项目，并给予适度的政策扶持

我国的水资源能否支持将来16亿人口的发展需要，一个重要关键是能否以现有的4000亿m3灌溉水资源，将粮食产量从现在的5000亿kg提高到7000kg并满足其他农作物的需水。如将现在的灌溉用水量节省15％，可为扩大灌溉面积和提高灌溉保证率多提供600亿m3的水量，超过黄河的年平均径流量。为了提高灌溉水的利用率，必须进行以节水为中心的灌区续建配套和技术改造，从目前情况看，每亩投入约需300～400元，每节约1m3水约需2～3元；而新建大中型灌区的投入一般都在每亩1000元以上，大中型的新水源工程一般在1m3水5～10元以上。因此，建设节水高效农业是经济合理的。国家应尽早把节水高效农业建设列为国民经济的重大基础建设项目。

5大力开展植树造林、护林和兴建水土保持工程

“退耕还林（草）、封山育林”是调整人与自然争水、争地，改善生态环境的重大战略措施。要根据当地的气候和水资源条件，宜林则林，宜草则草，宜荒则荒，科学规划。要采取封山育林，封荒育草，保护好现有山林和草地。西北地区雨水少，应以草灌为主，西南地区降水多，应实行乔灌草结合，以乔灌为主。充分减少水旱灾害的关键是保护好现有森林、草场，加快造林种草步伐，减少水土流失。当务之急是加大规模治理的力度，除了面上群众性的植树造林和加快十大防护林工程建设外，以长江、黄河两大流域和主要风沙区、草原区治理为重点，进一步规划建设大型的、综合的、跨省区的林业生态环境工程和水土保持治理工程，为此，建议：

（1）封山育林、退耕还林、还牧、还湖。加快森工转产工作的步伐。变砍伐为种植、管护；对生态林区和深山老林的一些散居农民，要进一步搞好计划生育，严格控制人口增长；在有条件的地方要有计划有步骤地进行迁移安置；对影响到蓄洪的湖区围垦的农田和违章建筑，要分批退耕还湖和拆除。

（2）推行以农户承包小流域治理的同时，实施租赁、股份合作等形式治理水土流失，继续推进四荒拍卖，加快小流域治理步伐；建立必要的监督、检查、验收制度，提高治理的质量。对治理难度大的区域，可以考虑利用退田还湖、还林、还牧的人员、军队减员、职工离岗的人员，组建专业的生态建设兵团，还可以直接组织解放军，以规模化、集约化、科学化的方式，加快生态建设步伐。加大以工代赈力度，扩大以工代赈范围，采用以工代赈的方式，分期分批实施退田还湖、平垸行洪、移民建镇。

6选择适当时期，启动“南水北调”工程

近40多年来，我们国家对“南水北调”西线、中线、东线工程进行了大量的研究，而且经过多次论证：西线高水宜用于黄河上中游的有关省市，中线全自流供水用于华北平原有关省市，东线供水用于华北平原东部有关省市。总的说来，各线并行不悖，三线供水是相容互补的，北方也是十分需要的。但是，受国家财力和诸多因素的限制，三线齐头并进是困难的，经过专家、部门和省市领导的反复协商和论证，中线调水工程加高丹江口水库大坝调水145亿m3，其关键技术都已突破，经济合理，方案可行，建议“十五”期间，中央尽快决策，尽旱实施。做好规划和设计工作，请水利部门抓紧做好南水北调建设基金的筹划工作，力争2002年上马实施。

解决我国西部的水资源短缺问题，即令近一、二十年内可依靠黄河径流、地下水和节约用水等途径解决，但决非长久之计，15～20年后或更长时间，必须依赖西线南水北调来解决西北大开发和持续发展所需水源问题。为此，我们建议：适当增加基本工作投入力度，加大勘探地质工作范围，西线工程要继续做好调查研究，搞好规划，优选调水规模和线路，开展高坝长隧洞技术研究，加快前期工作的步伐，争取在开发大西北中摆上应有的位置，尽快向国家提出决策方案。

7以源头控制为主的综合防污减灾政策体系

第一，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。与洪灾、旱灾不同的是，受污染的水通过多种方式作用于人体和环境，其影响的范围大、历时长，但其表现却相对缓慢，使人失去警觉。水污染的危害，早在70年代已经显现出来，但没有引起足够的注意。第二，要实现从末端治理为主向源头控制为主的政策转变。长期以来采用的以末端治理、达标排放为主的控制政策，已被国内外经验证明是耗资大、效果差、不符合可持续发展战略，应大力推行以清洁生产为代表的污染预防政策，淘汰物耗能耗高、用水量大、技术落后的产品和工艺，在工业生产过程中提高资源利用率，削减污染排放量。第三，加强点源、面源和内源污染的综合治理政策。除工业和城市生活排水造成的点源污染外，我国的面源污染也越来越严重。面源污染的控制应与生态农业、生态农村的建设相结合，通过合理使用化肥、农药以及充分利用农村各种废弃物和畜禽养殖业的废水，将面源污染减少到最大限度，同时也可取得明显的经济效益。湖泊、河流、海湾的底部沉积物蓄积着多年来排入的大量污染物，称为内污染源，目前已是水体富营养化和赤潮形成的重要因素，在适当条件下，还会释放出蓄存的重金属、有毒有机化学物形成二次污染源，对生态和人体健康造成长期危害，应与点源、面源污染一并考虑，进行综合治理。第四，把安全饮用水保障作为水污染防治的重点。我国很多城镇饮用水源受到污染，农村的饮用水安全更得不到保障，饮用水中有机物含量的增加，导致了致癌、致畸的潜在威胁，这一切正在造成人们的疾病和早亡，应引起重视。今后，应加强对饮用水源地的保护，特别是为城市供水的水库和湖泊要尽快恢复受污染的水质。

在工业用水上，要采取经济、行政和法制手段，解决水源和污染问题：①对全国现在的污染项目，应根据“谁污染，谁治理”的原则，由所属上级单位逐个限令根治，限时达标排放。⑧任何部门或任何工矿、城镇建设应尽量不搞或少搞污染水源和环境的项目，强调实行循环用水。③在解决我国能源问题上，必须改变现在以燃煤为主的能源结构。因为大量的中小火电厂所用的煤加剧了环境的污染，乱挖乱采也造成了对煤炭资源的严重浪费。而我国水能资源丰富，水力发电则是再生的、清洁的能源，在世界发达国家中，都是优先开发水电。我们也应尽快改变目前能源结构不合理现象，大力发展水电资源。④今后在西部大开发中，绝不能再走先污染，后治理的老路。对一些有污染问题而又非搞不可的项目，则必须对污水达标排放有彻底的保证措施，在工程论证、规划、设计、立项、开工的审批过程中，应严格层层把关。

8重视科学技术与基础工作，加大对信息系统建设的力度，提高管理水平

对事关全局的重大课题，大江大河大湖治理新技术，水资源优化配置和节约用水技术，水土保持与水环境保护技术，组织攻关，提出对策。

各地区、各部门已有的水文、气象、防洪等资源数据相互封闭，利用率低，数据库系统重复建设，信息资源没有得到充分利用。建议加大软硬件上投入的力度；建立必要的信息资源共享的法规和制度，促进信息资源的开发和利用。

在已建成的水情遥测系统的基础上扩充必要的站点，在重要河道上设置流量实时监测系统，建立水质自动监测系统，通过协商一致将流域与地方的独立信息网络联网，实现数据共享，并在充分利用共用网络的基础上，初步建成防汛骨干通信专用网，并完成计算机系统联网，配备遥感信息接收系统。加强水文站网建设，全面更新换代测验仪器设备，逐步实现水文测报自动化、信息处理网络化、传输现代化，增长预见期并提高预报精度；加强水量水质监测和基础资料分析研究；充分做好水利建设工程的规划、勘测、设计等前期工作，做好项目储备。重视发展水利教育，加强高素质创新人才的培养，适应水利发展的要求。

9制定合理安排生态环境用水的水资源配置优惠政策

从广义上说，维持全球生物地理生态系统水分平衡所需用的水，包括水热平衡、水沙平衡、水盐平衡等，都是生态环境用水。我国降水资源6.2万亿m3，其中相当部分是用于植被（包括人工植被）蒸腾，土壤水、地下水和地表水的蒸发，以及为维持水沙平衡及水盐平衡而必需的入海水量。这部分用水在水资源丰富的湿润地区并不构成问题，而在水资源紧缺的干旱、半干旱地区及季节性干旱的半湿润地区，就成了问题。在经济发展中往往城市和工业用水挤占农业用水，农业用水又挤占生态用水，导致生态环境的恶化。今后，要认真研究在保证生态环境用水的前提下，合理规划和保障社会经济的用水。生态环境建设的政策主要包括两类：一是以封育保护和植树种草为主要政策的植被建设；二是以农田水利和坡沟工程为主要政策的工程建设。要合理预测全国生态用水的总量，已有研究表明，今后我国生态环境用水的总量约为800～1000亿m3（包括地下水的超采量50亿～80亿m3），主要在黄淮海流域和内陆河流域，其中黄淮海流域约500亿m3左右，内陆河流域400多亿m3。这部分生态环境用水中，约600亿m3由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供给，约200多亿m3由工农业和生活用水的退水量供给，尚有110亿m3的缺口，需从区外调水补充。

今后，要对以下几个方面制定具体的优惠政策：保护和恢复内陆河流下游的天然植被及生态环境；水土保持及水保范围之外的林草植被建设；维持河流水沙平衡及湿地、水域等生态环境的基流；回补黄淮海平原及其他地方的超采地下水。

10西部开发中水资源的配置重点和布局

在区域发展模式上要实现转变，在保护生态的前提下追求发展。根据水资源条件确定重点发展区域和发展重点，以提高用水效率为主保障发展目标的实现。要从社会经济发展、生态环境保护、水资源开发利用三个方面统筹规划，进行水资源的合理配置，相当幅度地提高区域的资源环境承载能力。要以水定发展格局，以水定灌溉面积，既从生产力布局和发展模式层次上，为水资源的合理配置奠定基础，也从水资源和生态条件出发促进产业结构的转变。①要把西北的节水作为重点来抓，实行平原水库改造，以减小水库面积并保持有效库容；渠系改造、整理、衬砌减少输水损失；配合采用地膜覆盖和各种先进的节水灌溉方式。②西北水利基础设施建设应作为重中之重。交通、通讯和电力等基础设施建设是振兴区域经济的动脉，而水利是区域可持续发展的命脉。进行西北地区的各类基础设施建设，必须首先解决水利的基础设施问题。如国际河流和水电资源的开发利用，以及西部调水工程等要尽早安排。③把水资源合理地开发、利用、配置作为重点来抓。结合供水发展农林牧、生态林与经济林，发展饲草饲料基地和灌溉草场，增加林牧业的比例。对已确定为保护范围的脆弱生态地带，要实施生态抢救工程，通过改造和兴建水利工程为其供水。对黄土高原地区，原则上以水资源的就地利用为主，以发挥水土保持等生态建设的多重效益。

11制定全国水利与国民经济协调发展战略，完善相关政策法规

我国人口密度大、水利基础设施不够完善、堤防设计标准低，洪泛区开发利用程度高。随着人口的不断增长，洪泛区的开发利用价值也会相应增加，因此更进一步提高堤防标准是必然趋势。应针对我国实际情况研究未来发展趋势以及国家社会经济长期发展战略的需要，制定水利与国民经济协调发展的战略及其发展的政策措施。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《河道管理条例》和《水利产业政策》等有关法律法规，研究制定“流域行蓄洪区管理条例”、“流域水资源费征收管理办法”、“流城中央直管工程修建维护管理费征收管理办法”等法律法规，并争取尽快颁布实施。依法加强对河道、湖泊等进行围垦和其它方式侵占的禁限性管理。凡在河道和堤防、行蓄（滞）洪区的管理范围内进行项目建设和在河道采砂，应严格遵守国家的有关法律、法规，并履行报批手续。由于一些水利工程耗资大，建设周期长，按照国际一些发达国家的经验，对于特大工程，要以先立法，后施工的形式，以便确保工程的连续性，防止行政干预。

12下功夫逐步改革和理顺水价

从理论上讲，水是商品，是有价的；水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；水权是可以转让、可以交易、可以进入市场的。一般说来，水价有三个组成部分，即资源水价、工程水价和环境水价，三者构成完整意义上的水价。我们研究理顺水价不是这三部分都是商品水，都应进入市场。比如资源水价不可能完全由市场竞争来决定，难于完全进行公平自由竞争。商品水价的确定要有利于满足各类用水的要求；有利于实现水资源的优化配置，提高水的使用效率；有利于改善生态系统和防治水污染。总之，要有利于实现水资源可持续利用。水价是水资源优化配置的一种手段，要灵活运用水价的涨落、调整，实现水资源的优化配置，这是最根本的。水的使用权应该是有偿的。在计划经济条件下，是政府定价的原则，亏损由财政给予补贴。在市场经济条件下，凡是带有公益性质、带有垄断性质的行业，政府宏观调控都是必须的。为实现水资源的优化配置，应该通过核算，通过协商，最后由政府来制定定价的原则。定价应该区分各种情况，比如说从需水的角度来讲，包括生活用水、农业用水、工业用水、生态用水、社会用水（居民、宾馆、洗车业、洗浴业等）；从供水水源的角度来看，包括地表水（包括水库水、湖泊水和河道径流）、地下水，主水、客水；从水资源总量的角度来考虑，包括当地的降雨、流域的降雨、水库的存水、地下水的水位等等，都是定价时需要考虑的。水价还受到需水、供水、水资源总量三个因素的影响，需要不断地调整和变动。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水等，其资源水价是不同的。要获取水的使用权，是要缴费的，这个费是为实现水资源的优化配置服务的。还应看到，水价、电价跟全社会生产力的发展密切相关，因此有一个社会和市场的承受能力问题，讨论水价和电价的时候既要考虑需求，也要考虑社会承受能力。比如说供水、水电等，才能进入市场。水资源的开发利用和经济社会发展紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，有的可以用税的办法，有的可以用费的办法，有的可以用附加的办法解决。我们今后出台的水价政策，应该是“动态渐进、相对稳定”的。

从我国的用水实际看，一般说来，工程用水如“南水北调”东、中线工程用水，水价成本特别昂贵，据测算，一方可达数十元以上，如果这样的水价让中线工程所覆盖的区域用户来付费，是绝对不可能的；其次是东线用电提水工程，水价比工程用水要便宜得多；再次用一些节水措施用水，如西部地区的集雨节灌用水，价格相当便宜。由此看来，要逐步改革和理顺水价是应该研究的一个大课题，这需要水利主管行政部门要联合国务院有关部门在认真调查研究的基础上，提出水价改革的具体方案和措施。创新国家宏观调控、市场运作、用水户参与现代企业制度管理的新型水价运作体制和机制。但是，近期需要对水价的改革进行一些必要的试点，建议这项改革在实施“南水北调中线和东线工程”中先行试点。再取得一定经验的基础上，进行全国推广。

目前，全国水价差别过大，其表现是北方黄河流域不少单位农业灌溉用水不收水费，有些地方收费过高。我国大部分地区的水价很难在短期内达到成本水价，差的主要是折旧和大修理费。在“十五”以至更长时期内，对全国的农业水价实行有限成本价格。在此以后，逐步提高折旧费比例，再用若干年时间达到完全的成本价格，基本实现良性循环。在推进水价改革的进程中，未达到成本价的差额部分，由同级财政适度通过补偿和水管单位降低成本予以解决。

13对流域机构改革的建议

我国目前的流域机构有两类，一类是流域水利委员会（或流域管理局），这些流域机构的职能是：统一管理本流域的水资源和河道；负责编制流域的综合治理规划；开发管理具有控制性的重要水利工程；搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源的综合开发、利用和保护。另一类是流域水资源保护局，它们的职能是：对所在流域内的水资源保护工作实行统一监督管理，协调省际水污染纠纷等。

现行流域机构有以下几个缺陷：①管理职能被人为分割、交叉，中央有关部门的职能延伸到了对应的流域管理机构和跨省区的一些管理机构中，使流域管理矛盾重重；②缺少履行职能的必要条件，既缺少强制手段，又缺少经济权限，而这两点恰恰是做好流域管理不可缺少的；⑧被赋予的许多职责含混不清，没有独立自主的管理权，很少能自主作出决定或决议；④缺少充分畅通的信息渠道，流域内各省区不愿提供有关流域管理所必需的信息，流域机构也没有建立定期的会议制度，以利于流域内各省区和各方面代表传递信息、发表意见。

今后，流域机构改革只能加强，不能削弱。要逐步建立权威、高效、协调的流域管理体制。从中国国情出发，需要尽快完善流域管理与区域管理相结合的水管理体制。并逐步和完善建立适应社会主义市场经济的水管理机制。如投入机制、管理机制、保险机制等。流域机构应只管那些行政区域管不了、管不好的而且又是事关全流域性的事项，例如，流域综合规划、流域水资源优化配置、流域防洪调度等方案的编制，水功能区域的划分，主要河段和重要跨省河段水质标准的制定，省际水事纠纷的协调处理等工作。要正确处理好政、事、企三者关系，今后的趋向是要加强流域机构的政府授权职能和事业权限，流域机构要逐步退出对企业的管理。根据近几年的实践，流域机构要和经济区划结合，目前按行政区划分的下属基层机构，在行政执法中有的地区出现了在对下属执法过程中“下不了手”的现象，如环保系统的基层执法部门，由于受行政领导利益的影响，对关停并转一些污染严重的企业下不了手，对于这类执法，如果交由流域机构管理就不存在下不了手的问题。因此，新型流域机构的设立应遵循三个原则：其一，职能应集中统一，且须拥有必要手段及权限；其二，应有独立自主管理权，所作出的决定和决议只要不违反法律规定，不受任何一级地方政府机构的干涉；其三，应让流域内各方代表充分发表意见，参与决策和监督。符合上述三原则的流域机构在流域管理上的权威性是可以保证的。建议流域管理分成三个层次进行较好：第一个层次，是流域管理委员会，第二个层次，是流域委员会，它相当于现行流域机构中有行政管理职能的部分。第三个层次，是流域专业委员会。