水电资源开发权管理论文

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1水电资源开发权有偿转让过程中出现的有关问题

1．1投资者与当地居民之间的矛盾

进入2001年，浙江省有关小水电的水事纠纷明显增多，电站业主与当地居民间的矛盾冲突加剧．这些矛盾大致可以划分为以下四种类型：（1）老百姓预料电站建成后由于水库回水将造成上游村镇防洪标准降低，要求停建电站，如泰顺凤香潭水电站、天台大港电站等；（2）由于引水发电预计会造成对下游居民和环境用水的负面影响，引起老百姓的不满，如景宁的景润电站、永嘉张溪电站等就属这种情形；（3）业主一味追求经济效益，置有关法规于不顾，造成村民与投资业主处于矛盾的对立面，如青田县巨浦电站业主改变县政府有关部门批准的方案，变技改为异地重建，实施跨流域引水，导致当地居民强烈不满，要求政府部门主持公道，维护老百姓的权益；（4）村级班子内部矛盾引起电站建设工程被迫中止．

上述这四种情况只是表面现象，因为它们之间不是孤立地存在的，其内在的经济动因是一致的，所有矛盾都是电站的预期收益分配方案引起的，矛盾的几方都知道电站是经济效益明显的企业，都想利用各种与电站相关的因素，取得水电资源开发权，或电站效益的分配权和处置权．其结果是影响电站的建设进程，导致“投资”和“精力”的损失．

1．2投资者之间的矛盾

资源开发权获得的机会不均、股份分配不公引起纠纷，如黄岩柔极溪和望春电站的矛盾是由于当地村政府所占股份比例偏低引起的，景宁县林圩电站是两个投资者争相投资，造成群体性事件，严重影响工程施工进程，造成的经济损失重大．为了减少矛盾，让人人都有机会参与水电开发，浙江省个别市（县）率先实施资源的市场配置，对开发权实行有偿转让．如，飞云江流域的珊溪坝后一级电站，总装机3000kW，开发权实行公开拍卖；云和县金坑口水电站开发权在县政府的主待下按660万元价格实行协议转让；丽水市政府分别以160万元、74万元、65万元价格协议转让三溪口水电站、外雄水电站、五里亭水电站等．

1．3政府与投资者之间的矛盾

作为政府主管部门的浙江省水利厅已将小水电资源开发权的管理纳入其日常工作范围．

2001年8月，浙江省水利厅召开全省小水电工作会议，会议认为，小水电资源开发权的有偿转让是市场经济发展的需要，是小水电发展中的制度创新，充分体现了公开、公正、公平的原则，有利于提高资源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利厅下发《关于加强小水电建设项目前期工作的通知》，通知着重强调小水电政策处理工作和对加强小水电资源及其开发权转让行为管理，项目建设引水首先要满足当地乡村人畜饮用水、农业生产用水和必要的生态环境用水，处理好居民与投资者的利益关系．积极探索开发权有偿转让机制，有偿转让所得归国家所有，以充分体现水电资源国家所有性质，建立一种公平、公正、公开的水电资源开发市场机制．前者体现了水电开发中当地居民的权益保障，后者则是国家利益的体现．

2001年12月，浙江省水利厅确定松阳、遂昌等县为全省水电资源及其开发权管理的试点县．松阳县政府出台了《加强自然资源开发权管理办法》，并以松政发［2001］98号文转发了县水利局《松阳县水电资源开发权管理办法（试行）》，明确从2001年9月1日起凡该县境内水力资源开发权均实行有偿转让，获得开发权的单位、个人应按有关规定办妥审批手续；并在规定期限内（两年）实施开发，超过期限未开发的项目由县政府收回其开发权．开发权允许有偿转让，但事先需经水行政主管部门审批同意．遂昌县人民政府也已颁发《遂昌县水电资源开发管理暂行办法》，于2002年2月11日起施行．

2新制度经济理论及其对现实的阐述

上面三种现象实际上反映了三对矛盾，即投资者与当地居民、投资者与投资者、投资者与国家之间的矛盾．浙江省经济的市场化和民营化程度比较高，由于利益驱动，市场主体之间的矛盾冲突也在所难免，正是这种矛盾的运动更进一步推动了浙江经济发展和社会的进步．下面用制度经济理论来阐述利益主体之间的这些矛盾及政府在制度创新中哪些方面应有所作为，哪些方面应有所不为．

2．1新制度经济理论

新制度经济学主张经济学应该研究人在现实生活中的本来面目，也即现实中的人性，它假定“经济人”行为具有三大特征：（1）“经济人”追求自身利益最大化；（2）“经济人”行为的有限理性；（3）机会主义行为倾向．由于“经济人”的这三个假定，所以社会需要设定各种制度安排（如人与人之间的契约、国家的规章制度、法律等），以便约束人的行为，从而抑制机会主义行为倾向，同时减少由于不完全理性带来的风险．市场经济下各种法律制度、企业组织、市场组织和社会文化制度的研究，实际上就是市场经济条件下人与人之间的交易活动的研究．而人与人之间的交易的前提和基础是产权界定．水电资源开发中完全有市场经济属性的经济人就是资源开发业主，下面从“经济人”的特性出发以产权理论为基础，研究水电开发过程中“经济人”与其他利益主体之间的交易行为．

2．2产权与水电资源开发权——维护国家利益

水电资源开发权属于资源使用权范畴，“经济人”一旦获得开发权，其使用权就应当以契约形式签订下来，确定投资者所得利益的边界条件，否则会由于“不完全理性”和“机会主义行为倾向”等导致国家和居民等任何一方利益的损失，当然同样存在由于国家和居民的某些行为导致“经济人”的利益损失，因此国家要利用国家机器对“经济人”行为进行保护和规范．小水电开发权转让中出现的三种现象实际上就是三对矛盾，也即“经济人”与国家、当地居民之间的矛盾．既然水电开发权可以用契约的形式签订下来，那么在契约中必定能明确这三个利益主体（政府部门、当地居民和投资者）之间的权利和义务，作为国家的代表——政府部门的义务是出让水电资源的使用权，使国有资源的所有权和使用权分离，通过资源配置，使社会福利达到最大化，水电开发权有偿转让体现了资源使用权的出租，租金应归国家所有．但这仅仅是问题的一个方面，另一方面的问题是如何测度资源使用权的租金问题，由于市场经济条件下，即使占有和利用资源所进行的生产和经营是通过机会均等条件下的竞争而形成垄断的，但考虑到这种垄断所造成的垄断价格和利润率高于完全竞争条件下的市场价格和平均利润率，因此有必要使高于社会平均利润的那部分“垄断利润”归于财政，这符合资源配置的补偿原则．水电资源通过市场配置，确定投资开发业主的同时，产生一个资源开发权转让价格，开发者按这个价格支付资源费，这个资源费就是政府资源配置补偿收入的一部分．不管建什么电站，无论山区高水头还是河道中低水头电站，水电作为一种资源，其开发权始终是存在的，也就是说，国家的利益始终应该得到体现．

2．3水资源的公共物品与水电开发的公共选择——维护当地居民的利益

水资源在开发前属于当地居民的公共物品，附近村民都可以消费水资源，每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费．但水资源在作水电资源开发时，通过引水工程将水引到下游或另一流域进行发电，改变了水的自然分布特性，即使不引水而通过本流域水库蓄水坝后发电，也从时间空间上改变了自然水流，肯定会由于水电开发带来对当地居民用水影响．由于水资源的概念侧重于水量，而水电资源的概念侧重于水能，决定水能大小的因素除了水量以外，还有水头．作为水电投资者总是千方百计增加水量和水头，即追求利益最大化，这势必会导致投资者与当地居民之间的矛盾，甚至爆发冲突，实际上由于水电开发影响了他人对水资源这个公共物品的消费，因此水资源在这一特定的环境下变成非公共产品，那么如何协调投资者与当地居民之间的矛盾，即分配这个非公共物品呢？我们可用科斯的产权理论一言概括之，“两权相利取其重，两权相害取其轻”．当地居民阻止水电开发对国家和开发商造成的利益损害与电站建成后对居民造成的损害孰重孰轻呢？由于这二者很难量化，我们就很难判断．因此我们不去考虑由于水电开发可以降低煤耗，从而降低环境影响成本，仅仅从微观经济角度分析投资者和当地居民的因素．这里显而易见的是，投资者如果在水电开发中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原来的基础上增加明显的经济效益，我们设定增加的收益为△B，由于增加△B，造成当地脱水段居民（本流域引水）或整个下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即△B是在居民用水不方便的基础上产生的，因此这里有一种制度要求，即居民和开发商都需要一种制度来界定他们的权利和义务．随着经济发展，作为清洁的、可再生能源的水资源开发势在必行；而经济发展的根本目的是提高人们的生活水平，所以居民用水的质量保证作为人民生活水平的一个指标当然也不容侵害．在长期冲突的众多矛盾中，在强烈的制度要求下，渐渐地有了相应的制度供给，政府部门制定的流域水资源规划中的供水和水电开发专业规划就是这样一种制度供给，由它来决定水力资源开发对当地居民用水影响的合法性．这种规划显而易见不能完全代表公共物品的消费者的意志．否则，政府部门对水资源开发权转让后，还会有那么多老百姓反对吗？民主制度下的公共选择有多种方式，常用的有：（1）一致同意规则；（2）多数同意或多数票制．对小水电开发的听证会制就是这种集体选择的一种方式．

在小水电资源开发作出集体选择后，投资者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，应在投资开发成本中增加库区和下游居民的补偿金，对受损居民进行经济上的补偿．

2．4交易成本与优化投资组合——维护投资者的利益

水电资源开发中，业主与库区移民、下游居民之间协商、调解直至最后签订协议，支付补助款等一系列过程中所付出的精力、时间和货币构成了电站业主与居民之间交易成本．水事纠纷增多，人民来信来访不断都说明了近年来水电开发交易成本逐年增大，如遂昌应村电站动用武警公安部队才平息事态解决纠纷，可见交易成本之高．

业主与居民之间的纠纷主要体现在双方对货币赔偿数额观点不一，双方都从自身利益最大化出发进行这个交易过程，因此也不排除任何一方非理性的行为出现．解决这个矛盾一般由政府做中介来处理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是强制性的，表面上看最终方案双方都已接受，但实际上，政府形象缺损严重，最终导致老百姓不相信当地政府，直至上访到国务院．投资者对居民补偿的办法可以采用多种办法，包括货币补偿、居民货币、土地入股，设定干股，安排劳动力就业等等．但最终选择哪一种主要决定于交易成本的高低．对政策处理简单，现金补偿数额小的项目可以直接进行现金补偿．而对交易过程中讨价还价、花精力多、或补偿资金占总投资比例较高的项目，应把外部矛盾内部化，即改变投资组成结构，允许当地村民和村政府作为股东之一，与业主共同开发水电资源，通过调整股份的比例或设立干股来解决矛盾，即有关居民的矛盾纠纷由作为股东之一的村政府或居民自己负责解决，降低了双方的交易成本．事实上，股份制电站中，不仅应让村民或村（镇）政府入股，还可以让电力企业占有一定股份，方便企业今后上网与结算，也是降低交易成本，使外部矛盾内部化的措施．

3水电资源有偿转让的市场配置机制

前面论述了国家、投资者、居民之间的关系，这里再来阐释投资者之间的矛盾及其解决途径．

一般来说，在市场经济秩序建立后，为了减少由于资源稀缺而导致的经济损失，政府有必要根据资源的不同稀缺程度，制定稀缺资源的占有和利用的法律和法规，尽可能形成占有和利用稀缺资源的公平竞争机会，而本应当让某些企业和个人具有对稀缺资源的占有和利用的特殊机会，再由他们根据对稀缺资源的特殊占有和利用而形成经济中的垄断．在涉及资源稀缺的经济领域内，应当通过市场竞争，选择条件最合适的企业来占有和利用这些资源．

3．1通过市场竞争有偿获得水电资源开发权的条件

资源有偿转让一般有两种形式，一是协议转让，这种情况一般出现在参与竞争的投资者只有少数几家．另一种是有多个投资者争夺资源开发权的情况，这种情况最有效率的办法是通过市场竞争机制来配置资源，即公开竞拍决定开发者．这几年浙江省经济发展和小水电资源的开发已经为竞争机制的引入创造了条件：（1）可开发水电资源越来越稀缺，至2000年底，水电资源开发率达到了45％左右，稀缺是市场配置的首要条件；（2）使资源利用率达到最大化的流域性规划和专业性水电规划已经完成；（3）水电投资为社会所公认，已越来越成为欠发达山区社会团体投资的首选目标；（4）2000年统一电价方案出台，改变了原来一个电站一个价的做法，使投资者可以预期其未来的收益；（5）浙江民营经济发达，投资者市场经济意识普遍较高．有了这几个条件，加上众多投资主体以追求利益最大化为其主要目标，社会参与水电投资的热情升高，自然引起资源的争夺行为．在这种形势下，政府把争夺行为引导成有序竞争行为也就顺理成章，文成水电资源公开拍卖就是顺应了这种潮流．

3．2资源的市场价格

价格是市场经济最有效的调控手段，文成珊溪坝后一级电站30个投资者竞拍开发权，随着竞拍价格的抬高，参加竞拍的人越来越少，最后林绍干以362万元中标，这就是市场的功效，使其他29家心平气和地接受了这个结果．

362万元是资源在市场中的价值体现，作为投资者以362万元取得开发权，势必要增加其单位电能生产成本，即资源成本．资源成本应包含两部分，一部分为固定的，即每千瓦时电能都应交纳的水资源费（目前浙江为0．01元/kW·h）；另一部分为浮动的，即随着水电资源的优劣而变化的资源费，我们暂且称其为水力资源费，它随着电站总装机增大而增大（即建成后规模经营效益），随着单位电能投资成本降低而增大，即与开发建设成本和经营成本相关联．

现行电价的决定依据是单位电能的社会平均生产成本，而不是新电新价时按个别企业生产成本来决定电价．也即开发建设成本和经营成本之和低，资源价格就高，因为三者之和构成电能生产成本，反之，如果资源较差，即开发建设成本和经营成本之和过高，已经达到或接近社会平均成本，则资源市场价值应为零或接近零．再则，二者之和超过社会平均生产成本，则资源价值为负值，如防洪工程中的附属电站，政府必须贴钱，才有投资者投资建设整个防洪工程和水电站．因此，电价已在全省或全市（县）范围基本统一的前提下，电站获利程度完全取决于资源的优劣，通过资源有偿转让或公开拍卖，使电站建设者开发成本趋于一致，不失为一种平抑电价成本的有效办法．

3．3水电资源有偿转让的相关问题

要建立一种公开、公平、公正的资源转让市场机制，必须注意以下几个方面的问题：（1）政府部门在进行资源有偿转让前，应先做好规划，掌握区域内资源情况，要根据投资额大小在相应广度的媒体上披露信息，破除由于投资额度大形成的进入壁垒；（2）对综合性利用的水资源开发项目，特别是承担防洪除涝等社会公益性功能的项目，其市场竞价结果有可能使开发权的价格为“负”，即国家财政需要贴钱给投资者；（3）在参与者数量太少以致不足以引起公开竞拍的条件下，双方应采用协议有偿转让机制，但必须体现一定量的资源价格，从根本上消除历史发展可能会带来的法律纠纷；（4）政府有意扶持投资者时，可以采取资源股的形式入股，但股权属国家所有，而不为当地居民所有．

4实现水电资源公开有偿转让的积极意义

水电资源的有偿、公开转让进一步为建立一个资源市场创造了条件，具体表现在：（1）在按社会平均成本核定电价的政策前提下，通过有偿转让，提高投资者的生产成本，平抑投资者的利润；既是电价政策的补充，又是确定垄断行业合理利润的有效手段；（2）提供公正、公平、公开的市场竞争机制，使各社会成员都有参与的机会，减少因水电资源开发权转让过程导致投资者与村民，投资者与投资者之间的矛盾，至此，水电开发从资源管理和转让、工程建设，直到电站生产经营都走向了市场经济；（3）防止政府官员和国家工作人员利用稀缺资源的人为配置而产生的腐败行为，减少“寻租”，杜绝业主为谋取暴利私下转让国家水电资源开发权行为；（4）提高水电资源管理的意识，倡导社会公德意识，提高公民对社会公共事务的责任感．

5结语

（1）自然的水资源属公共物品，作为清洁的、可再生的水力资源，国家应该鼓励社会投资开发，但水资源一旦交给“经济人”进行水电开发就进入非公共物品的范畴，公共物品与非公共物品的转换要按市场经济规律进行处置，即公共物品的转换必须进行公共选择，最后达到利已不损人或多赢的目标；（2）水电开发中，利益主体有国家（政府）、投资者和居民三者，分清利益主体是实现有偿转让的前提，才能对三者的权益进行保障，国家需要提供适当的制度供给，保证国家和居民得到必要的补偿；（3）单位电能生产成本应包括资源成本、建设成本和经营成本，资源成本应包含水资源费和水电资源费，资源成本是业主交给国家的资源使用权的租金，而开发建设成本中应包含对上、下游居民的补偿金；（4）采用市场机制，在投资者中间实现水电资源公开、公正、公平地配置，是新世纪水资源管理和配置的必然趋势．