城市防洪标准管理论文

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本文详细讨论了以下问题：城市防洪标准中的“城市”如何界定？城市防洪中的“洪”指的是什么洪水？城市防洪标准是指城市所在流域水系防洪体系的防洪标准，抑或城市堤防标准？新兴的卫星城镇、新开发区、工业园区以及重要基础设施的防洪标准应如何确定？当城市有几个防洪标准时，防洪标准应当如何表述？笔者一一作了讨论。

《防洪标准》（GB50201－94）是我国确定城市防洪标准的依据。《防洪标准》（GB50201－94）自1995年1月1日实施以来，在统一规定城市防洪标准要求、规范确定方法方面起了重要作用；但是，随着城市经济社会的发展和城市范围的拓展，《防洪标准》中有关确定城市防洪标准的某些规定由于不够细化，而不能完全满足确定城市防洪标准的需要。有的技术术语，需要进一步明确其定义与概念；有的则需作必要的补充与说明。例如，用于城市防洪标准的“城市”概念，需要给予界定。因为，包括市辖县、市辖市在内的城市行政区域，与不含市辖县、市辖市的城市市区，在我国都称为“城市”，“城市防洪标准”技术术语中所指的“城市”，应该相应于什么范围？当城市有几种洪水威胁时，“城市防洪标准”中的“防洪”，防的是什么洪水？“城市防洪标准”是指城市所在地流域水系防洪体系的防洪标准，还是城市自身防洪堤的防洪标准？又如一个城市有不同的防洪标准时，应当如何表述？等等。上述问题在《防洪标准》（GB50201－94）中没有明确的规定或说明，因而使用户在确定城市防洪标准时产生了不确定性。为了准确地应用《防洪标准》，笔者拟就确定城市防洪标准的若干问题谈几点认识。

一、城市防洪标准应特指城市中心区的防洪标准

根据我国城市设市的规定，一个城市可以包含若干市辖县或市辖市，定义为城市行政区域，或城市行政辖区；不包含市辖县或市辖市的区域，定义为城市市区；城市市区的最重要部分定义为中心区。例如，北京市行政辖区总面积约16400km2，包括东城区、西城区、宣武区、崇文区、朝阳区、海淀区、石景山区、丰台河东区等8区（2004年底）以及通州、大兴、房山、门头沟、昌平、顺义、密云、怀柔、延庆、平谷等10个县（市）（据了解房山、门头沟已于2005年改为区的建制）。其中，东城区等8区可定义为北京市中心区，约1040km2。笔者认为，北京市的防洪标准指的应当是北京市中心区的防洪标准，而非整个北京市行政辖区或全部市区的防洪标准。这样的认识出自以下考虑：城市中心区是城市的政治、经济中心，保护了城市中心区的安全，也就基本上保障了一个城市的安全和城市的正常运作；另一方面，城市的市辖县（市）在过去一般都是独立的县城，具有独自的防洪设施和防洪标准，现在即使在行政管辖上划归某个城市，但其政治经济地位的重要性，仍然无法与城市中心区相比。事实上，也不可能因为行政管辖范围的调整而将其都包围起来，建立一个诺大的防洪圈。这无论在技术上、还是在经济上既不现实，也无必要。因此，规定城市防洪标准的适用范围为城市中心区是比较恰当的。

二、应分别确定城市不同保护部位的防洪标准

城市市区由于外河穿过而划分成不同部分，其相应的防洪标准应根据不同部分的社会经济重要性、洪水危害程度或非农业人口数量（有人主张用常住人口），按照《防洪标准》的规定分别确定。例如，松花江将哈尔滨市分为南北两部分，目前的主城区在南岸，但北岸是未来经济开发区；浑河将沈阳一分为二，目前的主城区在北岸，但南岸已确定为国际高科技开发区。哈尔滨与沈阳的现状防洪标准，应按目前南北两岸的社会经济的重要性（或非农业人口数量？常住人口？）分别确定之；未来南北岸的规划防洪标准，则需对南北岸经济发展或非农业人口增长规模作出预测，再按《防洪标准》的规定确定。

随着城市化进程，不仅城市本身逐渐扩大，在城市的辐射作用下，环绕城市还出现了与城市共生共荣、协调发展的卫星城镇、新开发区以及工业园区等新型区域社会经济实体。这些区域，范围不大，人口也不一定很多，但经济发展十分迅速，经济实力雄厚，聚集了众多高科技和高素质人才，特别在引进国内外投资方面，极具优势，是推动城市社会经济发展的重要动力。笔者认为，这些区域无论其行政隶属关系是否在城市中心区范围，其防洪标准都不应低于城市中心区的防洪标准。此外，主要包括城市水、气、电、热供应和重要交通干线等在内的城市生命线工程与城市正常运行休戚相关，它们一旦遭到破坏，很可能影响城市正常运作。有些城市的生命线工程远离城市，例如，向北京市供气的供气站之一座落在河北省文安县的文安洼内，尽管生命线工程距离城市较远，其防洪标准也不应低于城市中心区的防洪标准。

三、城市防洪标准应包括抵御构成城市主要外河洪水威胁以及包括山洪在内的城区小河洪水威胁的标准，有的沿海城市还应包括防潮标准

城市往往除受到主要外河洪水的威胁外，还可能有许多城区小河洪水，特别是山洪、泥石流的威胁，沿海城市还可能有风暴潮的影响。城市作为防洪保护区，应当从保障整个保护区安全的角度出发，考虑城市的防洪标准，即不仅要考虑城市抵御主要外河的防洪标准，还应当考虑城区小河洪水，特别是山洪、泥石流的防洪标准，有些沿海城市还要考虑抵御风暴潮的标准。例如，北京市防御主要外河永定河的防洪标准为100年一遇，防御主要外河潮白河的标准为50年一遇；此外还要考虑城区通惠河、凉水河、清河与坝河等4条主要小河的防洪标准，约10-20年一遇。武汉市的主要外河洪水威胁来自长江和汉江，武汉三镇三个保护圈除防御长江和汉江洪水的防洪标准约100年一遇外，还要确定抵御流经市区的东荆河、府环河、金水等小河的防洪标准，约10-20年一遇。目前，广州的主要外河洪水威胁来自西、北江，防洪标准约50年一遇，广州市大堤内有许多“冲沟”，洪涝水不分，约10-20年一遇防御标准。芜湖除防御长江洪水的标准约50年一遇（1954年型洪水）外，还有防御流经市区的漳河、青弋江和水阳江的防洪标准，约20年一遇。呼和浩特、包头和乌海防御黄河干流洪水的防洪标准约50年一遇，呼和浩特还有防御小黑河等10条小河，包头还有防御崑都崙河等11条小河，乌海还有防御千里沟等12条小河山洪的防洪标准，大都约10-20年一遇。上海市除防御黄浦江洪水的防洪标准约200年一遇外，还有防潮标准约200年一遇潮位加12级台风。因此，从城市安全保障的角度看，城市防洪标准的概念具有广义性，即包括多种洪源的防洪标准。

四、城市所在流域水系防洪体系防洪标准与城市堤防标准的关系

许多城市所在的流域水系，已建成包括水库、堤防、蓄滞洪区、分洪道以及城市防洪堤（墙）在内的防洪体系，为城市提供安全保障。城市所在流域水系防洪体系防洪标准有时与城市堤防标准并不相同，在这种情况下，笔者认为，城市防洪标准应当代表抵御威胁城市全局安全的主要外河的防洪能力，因此，应当用城市所在流域水系防洪体系防洪标准与城市堤防标准中的较高者作为城市防洪标准。例如，湖北省沙市，目前长江中下游防洪体系沙市段防洪标准为40年一遇，但沙市堤防标准仅约10年一遇，因此，沙市防洪标准应定为40年一遇；又如珠江三角洲的广州市，防御北江和西江洪水的广州河段综合防洪体系防洪标准为50年一遇，而抵御广州市“冲沟”洪涝的堤防标准约10～20年一遇，广州市防洪标准应定为50年一遇。也有外河水系防洪体系防洪标准低于城市堤防标准的情况，这时应取城市堤防标准作为城市防洪标准。例如上海市黄浦江上段防洪标准即太湖流域水系防洪标准，约50-100年一遇，而上海市中心区中段与下段堤防防洪标准皆为200年一遇。因此，上海市防洪标准定为200年一遇。

市区小河对城市也可能造成洪涝灾害，但其影响范围一般比较局部，不致酿成全市性洪灾，因此，市区小河防洪标准不应作为城市的主要防洪标准。

五、城市防洪标准的表述方法

当城市有几个独立防御主要外河洪水的部分，或者有不同设防标准时，城市可能有两个以上的防洪标准；此外还可能有城区小河的防洪标准，有的还有防潮标准。在这种情况下，应当如何表述城市的防洪标准？例如，武汉：防御长江、汉江的防洪标准约100年一遇，防御城区小河的防洪标准约10-20年一遇。上海：防御黄浦江洪水的防洪标准约200年一遇，防潮标准约200年一遇潮位加12级台风。广州：防御西北江的防洪标准约50年一遇，防御市区“冲沟”洪涝的标准约10-20年一遇。哈尔滨防御松花江干流洪水的标准约50年一遇，防御流经市区阿什河洪水的标准也在50年一遇左右。呼和浩特：防御黄河干流的防洪标准约50年一遇，防御小黑河等10条支流山洪的防洪标准约10-20年一遇。

笔者认为，尽管城市可能有多种防洪标准，而且都是城市安全应当考虑的防洪标准；但并非都是影响城市全局安全的主要防洪标准。因此，在表述城市防洪标准时，应当用保障城市全局安全、防御城市主要外河洪水的防洪标准表示城市的防洪标准，同时在“备注”里表述其它的防洪标准，而不宜用标准的幅度简单表示。例如，上海的防洪标准为200年一遇，并在“备注”里表述上海的防潮标准约200年一遇潮位加12级台风。广州的防洪标准约50年一遇，并在“备注”里表述广州市区防治“冲沟”洪涝的标准约10-20年一遇。呼和浩特、包头和乌海的防洪标准约50年一遇，并在“备注”里表述其它市区小河的防洪标准约10-20年一遇，等等。用这样的方法表述城市的防洪标准，既突出了城市防洪的重点，又兼顾了城市防洪的其它方面要求。