防洪思想历史研究管理论文

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在历史时期，随着社会的进步，人类对洪水的调控能力越来越大。但是，洪水灾害的危害却有增无减。近代以来，世界各主要洪水国家在防洪方面的投入逐步增加，洪水预报以及对洪水调控的工程能力有显著的提高，但是灾害损失非旦没有得到控制，却反而大幅度地增加了。怎样认识这种表面矛盾的现象？对于人与自然的关系，以及人类自身的社会活动对洪水灾害的影响，有必要拓宽认识，转变观念，以改进我们的应对措施。

一、贾让治河三策及其卓越的自然观

西汉年间，自汉武帝时期开始，黄河接二连三地在下游泛滥横流，使西汉王朝一筹莫展。黄河安危成为朝野关心的国家大事，陆续提出过多种工程治黄方案。大约在公元前6年，贾让提出治河三策，这是流传下来的最早的治理黄河的规划方案，并以其适应洪水规律以减轻水灾损失的主张独树一帜，对后世有重要影响。

贾让在其治河对策中首先分析了黄河演变的历史。他指出，古代的时候，河有河的流道，人有人的住处，各不相干。到了战国时期，各国为了各自的利益，开始在两岸筑堤防洪，虽然这不是好的办法，但当时黄河两岸堤距达50里，洪水尚不至于被束缚得过分严重。然而此后情况进一步恶化，老百姓贪图黄河肥美的滩地，逐渐在堤内加筑民埝，圈堤围垦。围垦一再深入河滩，以至大堤之内又有好几道民堤，严重阻碍行洪。可见，由此造成洪水泛滥，房屋田产被淹没，首先是人们盲目发展造成的。在此分析的基础上，贾让提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，摆脱目前黄河河道高耸狭窄的困难局面，另外开辟一处宽广的场所容纳黄河洪水。具体方案是将黄河改道西行，在当时的黄河和西面的太行山麓之间的宽敞地带北流入海。这一地区是冀州的辖区，为此，要把冀州的百姓迁移出来。搬迁费只相当几年的黄河岁修经费，不难解决。他认为这是根本消除黄河水患的办法。贾让的中策是上策的修正，照顾了防洪、灌溉和航运的需要。他认为中策虽然谈不上是圣人的做法，但也是“富国安民，兴利除害，支数百岁”的治河良策。贾让认为的下策是坚守目前狭小和混乱的黄河堤防，朝廷每年为治河花费大量经费还难免决溢。

对于贾让治河三策，后代有不同评价，明清间争论尤多。邱浚（1420～1495年）认为：“古今言治河者，皆莫出贾让三策。”而嘉靖十五年（1536年）刘天和则认为贾让上策和中策都不可行，邱浚的评价不足为据。清代夏骃称赞贾让治河有术，“虽使大禹复出于此时，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道总督靳辅则讥讽贾让说：“有言之甚可听而行之必不能者，贾让之论治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

而在批评贾让具体治黄措施之后，靳辅同时强调指出：“（贾让）所云、疆理土田，必遗川泽之分，使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫，数语，则善矣。”又从治河思想的角度肯定了贾让的人与自然和谐相处，社会发展与河流洪水规律相适应的自然观。

中国古代提出治水自然观理论的并非贾让一人。北宋时黄河堤防频繁决溢，治河思想非常活跃。宋代的大文学家苏轼（1032－1101）在一篇“禹之所以通水之法”的文章中提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情。河水湍悍，虽亦其性，然非堤防激而作之，其势不至如此。古者河之侧无居民，弃其地以为水委。今也堤之而庐民其上。所谓爱尺寸而忘千里也。故曰堤防省而水患衰，其理然也。”虽然废弃堤防而任水所向的办法不可取，但治河之要“宜推其理而酌之以人情”的话，却道出了洪水灾害的发生并不单纯和洪水发生的“理”有关，同时他也注意到社会发展这个“人情”对河流和洪水的影响，这是极有见地的。

元代也有人坦言：“黄河涸露旧水泊”地，多为势家所据。忽遇泛溢，水无所归，遂致为害。由此观之，非河犯人，人自犯之。”也就是说，不是洪水危害居民，而是居民住到容蓄洪水的地方去自找灾祸，说得更为直截了当。

这些认识和贾让如出一辙，都是在单纯运用工程防洪措施几乎走投无路的情况下提出的。看似消极，实际上包含着人类发展要主动积极地适应洪水客观规律的合理内核。当然，随着人们调蓄洪水的工程能力的不断提高，适应洪水的规模和形式也会有所不同。

二、中美防洪背景的比较和工程防洪作用的评价

20世纪50年代末美国科学家首先注意到，20年代以来大规模兴建防洪工程，但是高坝大库并没有遏制洪水灾害上升的趋势，由此而提出了工程与非工程相结合的减灾策略以及洪水保险的社会保障措施。这些认识和举措此后被许多国家所接受，并用以修正各自的防洪方针。

我国的防洪部署此前仍专注于主要依靠调控自然态洪水的工程技术措施建设。例如，1991年淮河和太湖大水损失400多亿元，这个损失是在没垮一座坝，骨干堤防没决一个口的情况下出现的。说明防洪工程发挥了重要作用，但未能抑制灾害损失的增长。那么，事后所拟订的减灾对策如何呢？仍主要是建坝、修堤、疏浚河道和提高洪水预报精度等措施。这些防洪措施是必要的，但显然又是不完全的和不充分的，因为它忽视了规范社会发展以适应洪水规律的方面。

防洪社会化建设对我国尤其重要。试与美国比较来看，我国的地理环境对于防洪来说存在以下不利条件：①美国受洪水威胁的区域只占国土面积的7％，除萨斯奎亚纳河流域和环大西洋滨海地区外大多不和经济发达地区重叠。而我国有水灾的地区占国土面积的60％，且经济发达地区大多位于占国土面积8％和占工农业总产值60％的七大江河中下游平原。②美国人少地旷，可以保留较多的河流下游湿地，洪水回旋余地比我国充裕。我国由于人口压力对湖泊和河滩地的大规模垦殖，显著削弱了洪水的调蓄能力。③美国的河流年际和年内分配相对来说比我国均匀，而且水库蓄水能力也比我国大。其本土河流的年径流量约1.7万亿立方米，已建水库库容达1万亿立方米，可控制的年总径流量达60％。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约2.0万亿立方米立方米，已建水库总库容为0.45万立方米，可控制年总径流量的22％。④我国河流含沙量之大在世界名列前茅。据统计，每年进入河流的泥沙约35亿吨，其中40％淤积在河流、湖泊、水库和泛区中。泥沙淤积持续削弱已有的工程防洪能力，因此，即使维持一定的防洪标准。也需要不断提高和增修新的工程。

可见，与美国相比，我国气候条件和地理环境对防洪提出了更高的要求，工程防洪任务更重，控制洪水的能力亟待提高。但是美国的经验也表明，如果只注重工程防洪能力的提高，即便达到了美国那样的标准，仍然不足以有效制止灾害增长。

1980年发表的《美国防洪减灾总报告》指出，“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”，并得出了实施减灾社会化建设的新策略。1993年美国密西西比河大洪水，洪水之后联邦政府洪泛区考察委员会和陆军工程兵团进行了水灾调查和防洪规划评估，提出《分担挑战——21世纪洪泛区管理》和《洪泛区管理评估》以及1999年发表的美国国家科学基金项目《人类规划的灾害——美国自然灾害评估》，都进一步强调了洪泛区的社会经济发展要适应洪水规律，以及减灾应与流域生态环境保护相协调的原则。以美国的工程防洪条件和经济实力尚且需要调整防洪方针，实施减灾社会化，何况我国。当然从另一角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区域相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多困难，但也将有更为显著的效益。

以往的防洪方针主要是针对自然态洪水，认为只要控制了洪水解决了灾害发生的条件，就可以控制灾害的发生。实际情况和后果都未能尽如人意，不仅如此，在近几十年中，我国主要江河防洪形势还发生了意想不到的改变。例如，造成1998年长江中游防洪严峻形势的关键在于，1998年长江洪水量级小于1954年大水，但中下游水位却普遍高于1954年，有360公里河段最高洪水位超过历史最高水位。换句话说，由于河情的改变，被视为中游防洪关键的三峡工程还未发挥作用，设计防洪标准已经降低。防洪形势的这种改变并非长江所独有。黄河1996年花园口站7800立方米／秒流量相应的水位，比1958年22300立方米／秒流量下的水位还要高0.9m。淮河干流各站在相同流量下，1991年水位比1954年高0.2～1.2米。1963年后根治海河新开挖的几条泄洪河道，输水流量如今已经分别减少40％～60％。主要江河的河道水文状况发生的显著变化并非由于水利工程不足所引起，反过来说，只注重建设防洪工程并不能阻止江河防洪形势的恶化和达到充分减灾的目的。

历史分析表明，既然近10年的洪水量级比起前几十年并没有特别异常，而水灾损失却急剧增加。可见水灾损失增加的主要原因不是降水异常，而是社会无序发展所产生的负面后果。

三、灾害的双重属性和完善防洪方针的建议

1．灾害双重属性的概念

直到今天，世界各国都将洪水灾害定义为自然灾害，如果由此认为，只要出现异常洪水就将发生灾害，那是一种误解。因为在任何地方，只要有大量降水，就会有洪水出现。至于洪水灾害则只在有人类活动的地方才会发生。在无人的荒漠地带尽管洪水滔天，也无所谓灾害。可见洪水灾害概念应该包括这样的两层含义；

一是致灾因子——洪水；

二是承灾体——人类社会（通常只将人类社会视为承灾体，其实无视自然规律的社会发展也是另一种致灾因素）。两者缺一不成其为灾害。既然洪水灾害是超出工程控制能力所造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。

2．灾害的双重属性与工程和非工程相结合观念之同异

第一，双重属性的概念反映了灾害本质特征的两个方面。减灾的工程措施与非工程措施相结合的观念虽然突破了灾害只是自然变异的局限，但迄今未见到国外对灾害本质属性的全面表述。

第二，目前通常的工程与非工程的划分，是按照工程硬件与技术和管理软件人为划分的，没有实质意义。而基于灾害的双重属性将减灾的途径划分为针对自然态洪水和针对社会两部分：

①通过兴建防洪工程、提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；

②通过加强国土规划和管理，来协调人与自然的关系，增加社会对灾害的承受能力。概念比较清晰。

第三，提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有10多年历史，并在若干方面取得成效。但我们所吸收和应用的大多限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。因此可能导致一种误区，即一提非工程措施就只考虑到如洪水预报、防洪决策支持系统等技术措施，其实社会分担风险并承担减灾责任更是非工程措施的重要方面。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：

一是吸收了国外防洪思想的新进展；

二是继承了我国治水自然观，即以2000年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水，有助于我们灾害观念和防洪观念的更新。

3．关于完善防洪方针的建议

洪水灾害的社会属性启发我们考虑如何科学地安排国土开发，科学地调整经济布局以适应洪水规律和减轻洪水灾害损失。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一，国土整治的总体规划应当将防洪规划纳入其中，相互协调，统筹安排。然而，《防洪法》第九条对这两个规划的关系是这样规定的：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划。”防洪规划服从综合规划的基本考虑可能是，综合规划提出发展目标，防洪规划通过工程技术手段予以保证，反映出人们力图主宰洪水和单方面发展的欲望。这个欲望是否切合实际？由人编制的防洪规划可以服从综合规划，但是洪水是否也就跟着服从呢？无疑防洪工程建设可以提高综合发展规划的保障程度，然而水灾损失不仅决定于洪水的大小，而且往往由于缺乏对社会经济发展布局的合理规划和有效管理而大为增强。由此可见，要减轻洪水灾害也要适度节制和调整社会发展的需求。

世界主要水灾国家水灾统计数据表明，在经济发展和人口增加的形势下单纯依靠修建防洪工程提高防护标准已经十分困难和代价昂贵。经济有效的减灾途径有二：第一，要继续修建防洪工程以制约灾害的发生；第二，调整和规范社会发展和改善生态环境，以减轻灾害发生时的损失。两者相辅相成。1998年长江和嫩江大水之后，上自国家首脑，下至社会各界无不举出诸如水土流失、围湖造田等等有碍防洪的种种失误。可见对水灾成因和对策的总结，人们已经从单纯着眼于对洪水和防洪工程的关注，将视野扩展到经济发展、生态环境和国土开发的影响上。应把防洪减灾作为国土规划的前提条件和组成部分，进一步制定长远的治水总体规划，建设社会的防洪安全保障体系。当然这不是可以一蹴而就，但又是必须从现在就要开始部署的问题。事实证明20世纪只看重工程防洪的方针需要修正，应该借鉴历史经验，调整和制定适合我国国情的21世纪防洪减灾方略。

在防洪减灾中处理好社会发展与洪水的关系。在人与自然的关系中，以往只把人类生活的地理环境看作人类活动的外在的消极的和基本稳定的场所，而忽视自然界对人类社会的反作用。特别是现代，人类对自然的干预已遍及全球，其强度也大大超过前代。与此同时，自然界对人类社会的反作用也显著增长。因而在防洪减灾中尤其要主动地研究随着人类社会强烈扰动和改变着的自然界自身的进化过程，自然界是如何反过来影响着人类社会的发展，而不能等到自然界报复降临之时，再去寻求补救的办法。

灾害双重属性的理论进展表明了历史研究的价值。今天，虽然高度发达的科学技术是古代不能企及的，但人们对现实世界和人类社会的认识却远远没有完结，人们对于历史的认识也在不断地深化。科学每前进一步，再回过头来看历史，也总会有新的发现和新的理解。可以认为现代科学技术的发展对古老的历史学科提出了新的要求，同时它又为历史研究的深入提供了比过去先进的方法和手段。换句话说，科学的发展非但不应该排斥历史，相反地，把历史的经验和信息科学化，正是科学所要完成的重要课题。历史发展没有止境，人们为丰富对自然和社会的认识而进行的历史研究也没有止境。