科学谋划“十四五”水利发展若干思考

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党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”理念逐步成为全党全社会的共识。2014年3月，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路；2020年3月29日至4月1日，在浙江考察期间，要求浙江坚持以“八八战略”为统领，干在实处、走在前列、勇立潮头，努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。以水利高质量发展支撑好、服务好浙江经济社会发展战略及“大湾区、大花园、大通道、大都市区”四大建设，是新时期浙江水利的历史使命。浙江水利要成为我国治水思路的坚定践行者，要成为浙江“重要窗口”建设的排头兵，要成为展示我国以人民为中心、以生态文明为指引、彰显中国特色社会主义制度优越性的治水样板。围绕着这一目标定位，通过深入学习调研，建议在“十四五”规划思路报告编制阶段，从以下几个重点领域进一步谋划浙江水利新发展。

一、坚持生态文明理念，系统谋划

“十四五”时期浙江水利新发展谋划“十四五”规划，应立足浙江实际，以更宽阔视野、更高标准和要求在水灾害、水资源、水生态、水环境、水管理、水科学、水文化等方面提出系统科学的解决方案。浙江省“七山一水两分田”，总面积10.55万km2。降水充沛但多以暴雨形式出现，流域源短流急，大部分沿海和河谷平原土地高程均低于洪水位、潮水位2m以上。在水利保障不足情况下，洪涝旱急转，洪水来临时泛滥成灾，洪水过后又极易发生干旱缺水，曾一度严重制约浙江发展。面对不利的自然条件，浙江人民改造自然、除害兴利，建起4300多座水库和2万多km堤防，彻底改变了浙江经济社会发展的自然条件。目前浙江5850多万人民群众生命财产安全、近2400万亩（1亩=1/15hm2，下同）耕地及其他行业用水安全得到有力保障，生态环境实现较好保护，2019年浙江GDP达6万多亿元，水利在其中作出了历史性贡献，发挥了关键性作用。70多年来浙江治水之路，就是一条不断寻求人与自然和谐相处的生态文明之路。但我们仍然应该清醒地看到浙江水利的“短板”。“十四五”期间，在长三角一体化等国家战略和浙江“四大建设”战略推动下，浙江经济社会发展将始终行驶在快车道上，水利基础设施能力和管理水平必须同步跟上经济社会发展步伐，并力求有所超前。浙江人口密度高、经济总量大，且集中在沿江沿海的特点，需要更高标准的防洪防潮排涝设施保障人民群众生命财产安全，保障改革开放发展成果免受自然灾害威胁；需要发挥水资源优势，提高城乡供水、工农业用水的品质和韧性，支撑经济社会发展。保护好水资源、维系好水生态、修复好水环境，让水利的生态红利成为“绿水青山就是金山银山”的重要转换通道，是“十四五”时期浙江水利兴利除害惠民的重要任务和历史使命。此外，还应抓住大数据应用机遇期，整体提升水利智慧化水平。在生态文明思想指引下，践行治水思路和水利改革发展总基调，浙江水利应在第一方阵中领先一步，在传统和新兴领域力求突破，承担起展示中国特色社会主义制度优越性的治水窗口的重要使命。

二、守住洪涝安全底线，建设更高标准防御体系

水利的首要任务是保障人民群众生命财产安全，体现以人民为中心的执政理念。浙江由于特殊的自然地理条件和生产力布局特点，绝大多数的人口和社会财富都离不开防洪工程的保护。经过长期不懈努力，目前全省各大中城市、各流域、各平原沿江两岸防洪标准接近或达到国家标准，经受了多次钱塘江洪水、台风、梅雨考验，但在防御过程中仍然压力重重。台风过境小流域洪灾仍有人员伤亡；流域性洪水防御涉险过关，安全余度堪忧；“城市看海”现象没有消除，城市内涝随周边水情变化有加剧趋势；沿海海塘抵御风暴潮能力明显不足。总体上看，当前浙江防洪排涝御潮能力与经济社会发展要求有较大的差距，省委省政府已将其列为“短板”。在“重要窗口”建设中必须迎头补上，按照“国际一流、国内领先”的定位，全面提升抵御自然灾害的综合能力。1.建设高标准“海塘安澜工程”沿钱塘江两岸按300年一遇、浙东沿海按照50年一遇~200年一遇，考虑风暴潮“三碰头”的标准设防。提标加固建设中留足沉降空间，确保建成后防御标准不降低，形成防御闭合圈。建设中融合生态海岸带建设，在保证海塘安全前提下，增加亲水空间，开辟滨海绿地，开展绿道、休闲驿站等设施建设，综合生态修复、交通、文化旅游、农业开发、乡村振兴基础设施等功能，为全国和世界展示高标准生态海塘的浙江样板。2.建设平原排涝“高速水路”城市与沿海平原是浙江人口和经济总量最为集聚的区域，但由于地势低洼，涝水排放不畅已成为当前防洪排涝的突出问题。“菲特”台风后，浙江省通过深入研究实践，提出建设“高速水路”，即充分利用现有排水河道规模，结合圩区等建设，通过泵闸联合调度形式，重构平原、城市排水格局，实现涝水快排入江入海。目前姚江流域“二通道”已基本形成“高速水路”的功能，“十四五”期间将投资近千亿元，在杭嘉湖、萧绍、宁波、温黄、温瑞等平原全面推开建设，彻底破解城市和平原排涝的难题。3.持续推进流域系统治理以流域为单元，按照上拦、中挡、下排的总体布局，加快上游水库规划建设，加固加高沿江堤防体系，研究推进分洪隧洞等，扩大洪水出路。总体上，每个流域和保护区都达到国家规定的设防标准，并为防御超标准洪水留出空间，制订应对预案，确保标准内洪水不成灾、大中洪水能应对、特大洪水不出大问题。4.动态及时消除工程隐患一批工程随着使用年限增加设计寿命逐步逼近，“十四五”和今后一段时期内应持续高度重视水库、堤防、泵闸等工程隐患排查和除险加固，把实现水利工程健康状况实时在线监测、及时诊断预警作为水利“新基建”重点领域，必要时可结合功能调整，拆除重建，确保水利工程功能不减退。

三、优化水资源配置，以水资源的高效韧性利用支撑经济社会高质量发展

浙江水资源总量丰沛，但年际间、区域间分布极不均匀。省内无大江大河，各流域集雨面积小，水资源利用需依赖本地水库调蓄；同时省内水资源禀赋与耕地、人口和生产力布局不相匹配，需通过引配水工程实现跨区调度。目前浙江省水库总数较多，人均库容量较大，一般年份用水有充分保证，但如遭遇连续干旱年份，仍可能出现长时段严重缺水。节水优先，以节约谋发展，是破解有限水资源与经济社会永续发展矛盾的必然选择。让节水成为一种习惯，应从注重节水宣传开始，提高丰水地区群众对节水重要性的认识。在生态文明建设背景下，应压减经济社会发展不合理用水需求，从而最大程度留予大自然，同步实现减污。浙江率先出台《浙江省水资源管理条例》《浙江省节约用水管理办法》等法规，以行政手段、经济杠杆推动水资源节约保护。以最严格水资源管理制度为抓手，通过节水型城市、节水型社会等载体创建，由点及面带动全社会节约用水。2018年，浙江省用水效率仅次于北京、天津、山东等北方节水标杆，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别比全国平均值低54%、48%；与2013年相比，人口和GDP分别增长了4.3%和53.6%，但用水总量略有下降，为经济社会的持续发展留出了空间。尤其近7年经过“五水共治”中“抓节水”工作的有力推进，全社会节水意识和行动自觉大幅度增强。正在修订的《浙江省水资源管理条例》将进一步强化水资源刚性约束，在城市新区和产业园区率先推行分质供水和非常规水利用，做到“优水优用、循环利用、梯级利用”。按照浙江省水资源战略布局，持续推进水资源保障百亿工程和千岛湖配水、宁波市水库群联网联调等区域水资源联网工程，水利工程年供水能力280亿m3，其中跨区域（流域）水资源调配能力50亿m3，除嘉兴外，县级及以上城市生活用水基本实现以水库为主水源。在全国率先启动并率先完成“千万农民饮用水工程”，从根本上解决了农村居民喝水困难的问题，2018年开展农村饮水安全达标提标建设，基本实现城乡供水“同网同质”；目前全省灌区水利用系数达到0.6以上，有效灌溉面积2160万亩，节水灌溉面积占有效灌溉面积77.5%，为农业生产和粮食安全提供了重要保障。浙江省水资源保障的基本框架已经形成，“十四五”期间将进一步优化水资源配置，着力提高水资源保障的“韧性”。一是水源互济。按照“远水也能及时解渴”的逆向思维，研究构建“互联互通、多源共济”的水资源配置网，改变单点定供的局面，发挥太湖、新安江、紧水滩-滩坑、湖南镇等大型湖库调蓄能力，确立其“大水缸”的枢纽地位和辐射范围。二是通道建设。谋划建设“南水北调、西水东引”的骨干配水通道，连通“大水缸”与大湾区、大都市区的重要节点，配套推进区域水资源联网联调工程建设，形成“省域大循环、区域自循环”的水资源优化配置格局。“十四五”期间，在建成环杭州湾北冀千岛湖供水至嘉兴的基础上，谋划建设串起杭州、绍兴、宁波、舟山四座城市，连接大江东、滨海、前湾三个新区，以钱塘江为主水源、供水至舟山的“环杭州湾南冀供水一体化”工程，支撑大湾区、大都市区建设；同时研究金衢丽供水一体化，为金义都市圈的发展引入钱塘江上中游的优质水源。三是全省成网。在区域供水渐次成网的基础上，进一步谋划联通全省的大水网，全面增强浙江水资源保障的“韧性”。

四、建设全域幸福河湖，打通“绿水青山就是金山银山”水利转换通道

近年浙江在治水实践中涌现出众多“网红”地，从侧面反映出河湖生态治理的生命力和社会认同度。水利既是协调人与自然灾害、人与资源利用不可或缺的基础设施，同时也是生态环境的“调节器”，更应承担起保护生态、改善环境的时代使命。1.将生态环境保护摆在突出重要的位置，建设全域。“幸福河湖”近10年水利工程建设和中小河流系统治理中，浙江省充分尊重自然，保护好一草一木，留足生态流量，并与人民群众迫切期望的休闲娱乐等设施融合建设，治水治进了人民群众的心里。按照总书记建设“幸福河”的指示精神，“十四五”期间浙江将开展全域“幸福河湖”建设，实现“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化”，进一步提升浙江河湖系统治理的总体水平，展现江南水乡最炫丽的绿色风貌。2.均衡水资源时空分布，将生态环境保护作为水利重要功能和任务。杭州市继西湖和城区河道生态配水实施后，在西溪湿地建设之初就明确了钱塘江引水补充湿地的措施，事实证明对西湖、西溪、城区的生态环境保护与改善起到至关重要的作用。近10年，全省各地“五水共治”实践中，在全力治污水的同时实施平原河网和城区河道的生态配水，对改善水环境、巩固治水成果同样起到关键性作用。利用水利工程对生态敏感区、人口产业集聚区实施生态环境配水，并非“引水冲污”，而是将生态环境的维系与改善纳入水资源配置的需求领域，作为水资源配置的新命题，顺应了人民群众的需求与呼声，符合生态文明的总体思路。“十四五”期间，浙江将在平原水系联通循环、城市及重要湖泊生态配水等方面继续探索，为全国提供可借鉴经验。3.打通“绿水青山就是金山银山”水利转换通道浙江是“两山”理念的重要萌发地，水是“诗画浙江”的灵魂，河湖水域是最具标志性、最基础的生态本底。既要保护好，更要让其产生经济效益，释放出生态红利。近年依托治水带来的环境变化，如仙居永安溪、开化马金溪、丽水古堰画乡等地广大群众已获得实惠。治水为民，既要保护人民群众的生命财产安全及用水基本需求，还应为人民群众提供“两山”转换的水利通道，这也是“十四五”规划中水利应重点考量的内容。在工程建设中融合群众的各种需求；在河湖岸线、水利工程空间管控中不搞“一刀切”，在保障工程安全和对生态环境“零影响”的前提下因地制宜、精准施策；在水价形成机制上包含生态保护的转移支付渠道……

五、数字赋能，以改革激活发展动力，全面提升浙江水管理现代化水平

浙江是数字强省，水利是大数据应用的传统领域。“十四五”期间要在大数据应用和智慧水利上有大发展，加强水文基础设施建设，完善反应敏捷的“神经元”；构建水利防汛调度、水资源管理、河湖生态监控、水利政务等智能平台，做强“神经中枢”，为日常管理和应急决策提供现代化的“智治”样板。浙江是改革开放的先行地。浙江水利充分发挥基层首创精神，在全国率先推行河长制、水行政审批“最多跑一次”、水利工程标准化管理等改革，多项改革试点在浙江落地开花，成为全国水利改革标兵。“十四五”时期，围绕省委省政府模范践行中国特色社会主义制度、高水平推进省域治理现代化的奋斗目标，谋划更多有影响的水利改革举措，进一步发挥科技第一生产力作用，进一步依靠群众力量，增强水利发展动力和治理效能。1.河湖空间管控。深化河长制，创新民间河长参与方式，鼓励和引导村级河长、网格员、沿岸企事业单位和居（村）民等广泛参与治水护水监督工作，把问题解决在基层、解决在源头。探索河湖岸线用途严格管控和适度开发利用，研究划分河湖岸线主体功能，确定开局、准入标准、管控要求，激发市场主体活力和创新动力，完善推动“两山”转化的制度体系。2.水利工程管理。加快推进水利工程产权化、物业化、数字化“三化”管理改革。一要加强工程资产管理，推行德清、开化等小型农田水利工程产权制度改革试点经验，完善产权确权和配套的市场机制，实现资产权属、管护责任和经营收益的统一，激发产权主体管好用好水利工程的主动性和积极性。二要加快推行物业化管理，提高水利工程专业化管理水平。三要把水利工程运行管理作为水利“新基建”重点领域，数字赋能，实现水利工程长期实时在线的安全监测和运行监管。3.水利投融资改革。长期以来浙江水利投资维持在较高增速，拓展水利投融资渠道刻不容缓。研究水利资源的资产化运作，唤醒水利资源和资产，变资产为资本，提高水利“造血”能力，吸引更多优质社会资本参与水利建设管理。

作者:朱法君 单位:浙江省水利发展规划研究中心