水利水电移民长效补偿机制分析

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［摘要］水利水电工程往往涉及移民征地问题，长效补偿机制是征地移民安置补偿制度中最重要的一环，文章以长期工程实践经验为支撑，对现行条件下水利水电工程移民长效补偿机制进行了深度剖析，提出了完善长效补偿机制的“四项机制”和优化长效补偿机制的“六项措施”，可为水利水电工程的移民征地工作提供借鉴。

［关键词］新形势；水利水电工程；移民征地；长效补偿机制

我国的水能资源十分丰富，开发建设水电站发展清洁能源可以很好的保障社会经济的可持续发展。大中型水利水电工程的建设首先面临的便是移民征地问题，解决工程建设过程中的人地矛盾是移民征地工作的重中之重，长效补偿机制则是诞生于水利水电工程移民安置工作中的新政策和新工具，为库区社会稳定、生态恢复等提供了新的发展理念[1-3]。传统的移民安置补偿机制存在人地矛盾日益突出、农民土地保护意识逐渐增强、移民安置需求变化、移民增收致富难等问题，探讨一种新的移民安置理念才能去除传统补偿机制的弊端，获得项目所在地移民、项目法人、政府等各方的认可[4-5]。当前，对于水利工程移民征地问题的研究较多，但大都集中于某一方面要素或者某一个问题进行分析，如查双全等对水电移民过程中以户和以组为单元计算生产安置人口的差异性进行了探讨，提出以户为单元计算对移民生产人口进行规划计算[6]；等以三峡工程为例，对水利工程移民劳动力流动影响因素进行了分析，提出了个人特征、经济、就业、居住环境、社会网络、文化差异及移民歧视七个维度的因素[7]；杨柏利用Shapley补偿测算法，对移民工程费用进行了预测[8]。上述研究均只针对了移民过程中的某一方面进行分析，对水利水电规划设计到后期运营产生的社会经济问题未能作出进一步的阐述，在水利水电行业现行趋势下，移民安置必将面临更多的挑战。因此，探讨新形势下水利水电工程长效补偿机制符合当代中国国情，能够为今后工程的建设和移民工作提供借鉴。

1传统移民安置补偿机制存在弊端及原因

1.1存在的弊端。根据相关研究和实际工程经验，传统移民安置补偿机制存在如下弊端：（1）由于可开发土地少，人均耕地少，受土地资源制约，人地矛盾日益突出；（2）农民对土地的保护意识正在不断加强，农用土地价值不断提升，农民不轻易将土地流转出；（3）移民对安置需求发生改变，从第一产业向第二、三产业过渡，很大一部分不再接受有土安置，转为一次性货币补偿；（4）移民依靠农业增收的难度增大，农村移民致富难；（5）有土安置与工业化、城镇化发展趋势相违背。1.2原因分析。传统移民安置补偿存在上述弊端的原因在于：（1）政府关于征地补偿的政策不断调整，土地流转的难度大大增加，更加注重农民的长远发展；（2）我国的产业结构发生重大调整，农业占比从改革开放之初的28.2%下降至目前不足10%，农业收入占农民人均收入的比例从78.9%下降至22.7%（见图1）；（3）社会结构发生重大变化，城镇化比率大幅提升，目前已基本达到60%；（4）政府在移民征地中的职能在发生变化，流转农民土地必须遵循移民自愿，移民矛盾从政府、移民两者转变为项目法人、移民和政府三者之间的博弈；（5）水利水电工程建设重心发生转移，目前主要集中于西部山区，对资源环境的需求压力倍增。

2移民长效补偿机制

2.1长效补偿机制概念。为了化解征地移民过程中存在的人地矛盾、减少工程初期投资、维护社会稳定，同时确保移民的当前和长远利益得到保障，移民安置长期补偿机制于上世纪末被提出并得到进一步发展。其发展概念为：将传统的一次性补偿方式逐步转变为长期逐年补偿的方式，该机制将项目法人和移民（失地农民）看作是相互独立的利益个体，并引入建设成果共享、实施风险共担的新发展理念，在确保水利水电工程项目顺利实施和发挥工程效益的前提下，允许移民从该工程分享效益。2.2现行长效补偿机制问题及原因。现行长效补偿机制在实施过程中仍然暴露出以下矛盾和“短板”：从决策顶层上表现为：（1）针对水利工程移民长效补偿机制的立法工作相对滞后；（2）土地补偿方式及操作方法与现行的土地管理办法和权属分离制有不相符之处；（3）长效补偿机制在水利行业现行的规范规程中没有明文；（4）各库区在实行长效补偿机制上做法不统一，造成与移民之间的矛盾进一步激化；（5）长效补偿机制预算费用未能进入工程项目的合法成本之中，可能造成后续补偿资金难以支付的风险；（6）长期补偿机制一时提供不了就业保障功能，移民的再就业、创业困难问题依然普遍存在。从实施层面，其问题包括：（1）当前长效补偿机制缺乏前瞻性，仅仅充当救急救火角色，来回处理浪费过多资源；（2）执行方式与规划编制内容存在两张皮；（3）未能与城镇化和多样化补偿安置有机结合；（4）长效补偿管理缺乏常态、规范管理；（5）长效补偿机制的退出制度还不够完善，容易造成后期矛盾升级；（6）在实践过程中存在保守和盲目的现象，推行力度不足；（7）补偿方案编制时存在职能缺位和行为越位的问题；（8）长效补偿执行机制仍然需要优化和完善。出现上述问题的主要原因在于：（1）水利水电长效补偿机制从提出以来的内涵及实质始终没有得到统一的共识，一些学者从土地租赁角度，而另一些学者又从借贷角度或者土地估价角度去考虑补偿方式；（2）没有法律法规的明确认可、实施标准各异、各自为政，缺乏科学统一的管理。长效补偿机制与之前的相关土地、移民法规也存在碰撞之处，使得补偿机制是否合法的质疑一直存在；（3）长期补偿机制的资金供给侧、兑付保障机制等没有得到健全的发展，补偿过程中易受粮价、电价、水价等的冲击，缺乏足够的风险管控手段；（4）移民的当前和长远生计虽然得到基本保障，但移民对该补偿机制仍然存在模糊意识、对未来仍然没有太多的信心，再加上目前就业、再就业形式十分复杂，而大多数移民缺乏相关劳动技能，导致移民生活水平始终落后于居民的平均水准；（5）部分贫困移民在长期补偿机制初期，资金缺口较大，基本生计难以维持，目前也没有社会保障体系专门针对这一部分人群进行扶持；（6）当工程运行期结束或者水库正常退役后，移民长效补偿机制如何退出，也没有形成一个共识，导致实施过程中无法给移民一个合理准确的解释，容易激化社会矛盾。

3移民长效补偿机制的完善与优化

3.1长效补偿机制的完善。为了确保移民长效补偿机制合法合规、稳健致远，需各方立足现实，面向未来，共同努力，对现有的补偿机制进行完善。首先，要完善移民长效补偿机制的法律法规，使其合法合规化。在建设征地补偿和移民安置条例中，可以考虑以下几点：（1）当环境资源承载力不足的情况下，可以采用耕地长期逐年以货币的方式进行补偿，（2）农村移民应该获得与移民安置区居民同等或者相近的土地资源（当土地不足时，可考虑长期逐年货币补偿方式），（3）将耕地前三年平均年产值的16倍补偿方式修改为长期逐年货币补偿方式。在政策文件方面：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》等不同部门出台的文件均应对移民征地有明确条款，且相互冲突之处由专门部门牵头协调。在专业规范文件方面，可考虑将DL/T和SL两个系列规程进行合并或者另出台移民长期补偿安置规范规程；其次，要完善移民长效补偿的相关保障机制。如长期补偿资金的保障机制（如水价、电价联动机制，确保项目法人的年度收支预算，才能保证对移民补偿资金的持续支付）、就业创业的培训机制（如征地移民机构可以与社保主管机构、相关职业院校、技术培训机构等展开合作，同时与工业园、工厂、人力资源部门等签署用人协议）以及其它风险管理机制（如在项目投产后应预提2—3倍年度补偿资金作为备用金，在旱灾、地震影响下，可以保证移民得到长期补偿）；然后，要完善移民长效补偿机制相关协调机制。项目法人与移民之间的利益必须得到妥善解决，否则容易引起矛盾激化，要保持相邻或者附近流域之间补偿方案、标准的一致性，避免不同地区移民因补偿不一致问题产生攀比和积怨；最后，要完善移民长效补偿方案编制机制。要将解决涉及越位、缺位问题放在首位，切实解决底层实施人员两张皮的错误做法，对补偿方案编制进行严格审核。已成立项目法人的，由项目法人编制移民规划，并由上级相关部门审批；未成立项目法人的，项目主管部门应该会同移民区人民政府进行联合编制。完善移民长效补偿机制的“四项机制”见图2。3.2长效补偿机制的优化。完善长效补偿机制的同时，还要不断对机制方案要素进行不断优化，各方要主动通过“六项措施”对机制进行全面优化和落实。第一，要优化方案编制的内容结构，从土地的配置方式、安置的地域选择上着重考虑，要将依据、标准、时限、程序、内容、措施等明确和公布，避免繁琐的官话、套话，要让移民区公众一看就懂、一看就明白。第二，要优化决策机制和执行机制，政府部门、项目法人以及银行机构之间需对决策和执行过程、路径等进行改革，形成中央政府部门、省级移民管理部门、地市级移民管理机构、县级移民管理机构、项目法人、银行机构环环相扣的管理模式，要实施方案微观执行方式，做到“天下大事必作于细”的心态。第三，要建立并优化互联网在长效补偿机制中的作用，推进移民征地补偿工作信息化的建设，发展信息科学、信息技术和信息准备，开展互联网宣教工作，优化舆论生成机制，简化和缩短补偿审批流程和时间，从而使资源得到集中利用。第四，要优化实践运作机制，保证过程公正、公开、透明。项目法人在做充分论证并编制好补偿方案后，报地方政府及移民管理机构逐级审批，同时，项目法人应当会同当地政府进村入户，走访解释，要有针对性的对贫困移民建立特殊帮扶工作，解决这一部分人群的生计问题。第五，要优化长期补偿资金链常态化管理工作，银行机构需建立敏捷反应机制，实行资金分户兑付和储蓄政策，有效规避资金供应链运行风险，特殊情况，移民管理机构可以委托银行为移民提供专门便捷窗口，实行一站式服务，简化移民办理相关事项的程序；第六，要优化长效补偿机制的监管机制，由上级政府及相关机构组合调研团队，针对移民工作采取专项视察、巡视与评议、稽查、评估等方式，确保补偿机制开展的合理性、及时性和科学性。“六项措施”见图3。

4结论

水利水电工程移民长效补偿机制诞生于工程实践，其实质是为化解移民安置难题，解决移民的长远生计，但是现行条件下的移民长效补偿机制仍然存在诸多弊端，对长效补偿机制的推行和移民工作开展均带来不利影响。文章以传统移民安置方式和现行条件下长效补偿机制存在的问题入手，通过找出问题的实质，提出了完善移民长效补偿机制的“四项机制”和优化长效补偿机制的“六项措施”，对当前形势下长效移民补偿机制在水利水电工程中的推广应用具有重要意义。

参考文献：

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[6]查双全，逄智堂.水利水电工程移民生产安置的人口计算[J].吉林水利，2018（5）：59-62.

[7]，董亚康.重大水利工程移民劳动力流动影响因素研究———以三峡工程涪陵移民安置区为例[J].水利规划与设计，2018（1）：9-15+38.

[8]杨柏.基于改进的Shapley补偿测算方法的水库移民工程费用测算研究[J].水利技术监督，2019（2）：236-239.

作者:程世炎 单位:江西省水利规划设计研究院