水利水电项目移民补偿发展思索

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1949年以来中国修建了86,000座水库,这些水库在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大作用,有力地促进了国民经济和社会发展。但这些工程现在却面对前所未有的移民难题。由于经济发展阶段的限制,以及长期以来我们对工程建设和移民工作的认识存在局限性,水库移民的生产生活至今仍存在一些突出的困难和问题。完善水库移民补偿政策,是党中央,国务院统筹考虑国内政治经济形势,从移民工作的实际情况出发综合确定的。随着国家宏观经济形势逐步好转,我国总体上已经进入了统筹发展阶段,以人为本的科学发展观、努力构建和谐社会、执政为民的治国理念,为调整完善后期扶持政策奠定了坚实的思想基础、提供了良好的宏观政策环境。

1移民补偿政策的发展历程

目前,我国土地实行的是社会主义公有制,即全民所有和劳动群众集体所有两种所有制形式,城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山、属于农民集体所有。目前,依附于土地而生存的农民只有土地使用权和承包权。对失地农民(即移民)的经济补偿政策都是根据我国不同时期的政治经济形势和当时的土地制度决定的,不同时期的土地制度又决定了给予移民的经济补偿水平。我国对失地移民的经济补偿,随着土地制度的建设与改革,大体经历了三个阶段。

1.1通过划拨或调剂土地以置换方式进行经济补偿

1950～1958年,国家经济基础薄弱,百废待兴,根据工厂、矿山、交通、城市建设及大规模水利水电工程建设征地的需要,原政务院于1953年12月颁布了第一部关于征地的法规,对移民征地补偿的原则是:应根据国家建设的需要,保证国家所必需的土地,又应照顾当地人民的切身利益,必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置,凡有荒地、空地可利用的,应尽量不征用或少征用农民的耕地良田。对土地被征用者一时无法安置的,则应待安置妥善后再建设或另行择地建设。新中国成立初期,土地是国家所有和个人所有两种所有制形式,当时征用土地指的是国家征用农村和城市属私人所有的土地,按照“尽一切努力保证不降低原有生活水平,依据淹没损失计算补偿投资”的原则,主要是补偿个人和集体的房屋、土地。征地的补偿标准为:一般以土地的最近三年至五年产量的总值为标准。1958年,国务院修订并重新公布的《国家建设征用土地办法》规定:补偿的标准改为2年至4年的亩产量总值予以补偿。在合作化时期,农村土地由原来的农民私有变为农业生产合作社所有,土地所有权发生了根本性的变化。在当时,虽然补偿的标准不高,但由于人地矛盾并不突出,一般不会给农村移民的安置造成困难。这个时期,修建了白沙、薄山、南湾、佛子岭、梅山、响洪甸、磨子潭、狮子滩、黄坛口、上犹江、古田一级等20多座大中型水库或水电站,移民总数约30多万人。由于当时水库淹没的实物指标比较简单,经济发展水平比较低,水库淹没补偿费只占整个工程投资比例很少一部分。人平经济补偿只有100～300元左右,多数移民是以土地置换土地的方式安置。

1.2特殊的历史时期依靠行政手段低补偿简单安置

社会主义改造基本完成以后,全国进入多快好省地建设社会主义阶段。这个时期,在全国加快了大江大河的治理和水电开发的步伐。一大批大中型水利水电工程相继上马建设,先后建成了三门峡、新安江、富春江、云峰、桓仁、新丰江、柘溪、柘林、丹江口、碧口、西津、密云、刘家峡等280多座大中型水库(水电站),共移民253万多人。这是建国以来修建水利水电工程最多,移民数量最多的时期。这个时期,工程建设中普遍存在“重工程,轻移民”、“重搬迁,轻安置”、“重生产,轻生活”的错误倾向;“左”的思想盛行,大刮“浮夸风”,在移民安置中违反了客观经济规律,缺乏实事求是精神,没有制定切实可行的移民安置规划,即使有规划也无法执行。当时,主要靠行政命令进行移民搬迁,把移民安置只看成是简单的搬搬家而已:有的地方搬迁移民按“军事化”进行组织,要求在很短的时间内搬完;有的要移民自找门路,自己组织搬迁;更有甚者,为了赶工程进度,提前下闸蓄水,甚至采取了极端做法。总之,当时移民搬迁安置简单粗糙,多数采取由低向高就近、就地、后靠上山安置的办法或到荒山荒坡和未经开垦的不毛之地进行安置。当时给予移民的经济补偿普遍偏低,20世纪60年代农村人均补偿经费一般在300～500元,70年代初人均补偿经费在600～1200元左右。

1.3规范土地征用实行开发性移民

改革开放后,农村实行了家庭联产承包责任制,土地所有权和承包经营权相分离,土地制度发生了变化,农村集体经济组织不再经营土地,在征地中既要对土地所有者支付补偿费,又要对土地承包者进行安置。国家既要保证工程建设用地的需要,又要负责解决移民安置问题。随着形势发展,征用土地和安置移民必须从制度上予以保证。1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》,对征地补偿和移民安置做出了规定:首先是保证国家建设必需的土地,其次是妥善安置被征地单位群众的生产和生活。把对土地的经济补偿分为土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿。土地补偿费为年平均亩产值的3-6倍。地上附着物的补偿标准由省级地方政府制定。安置补助费按农业人口计算。单位安置劳动力的,可获得或者核减安置补助费。《土地条例》的颁布,对于当时条件下解决工程建设用地和妥善安置失地移民发挥了重要作用。在《土地条例》的基础上,我国第一部《土地管理法》于1986年诞生。值此,对土地的管理从行政法规上升为了国家法律,大大提高了法律效力。《土地管理法》特别规定:大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法由国务院另行规定。依据《土地管理法》的规定,1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》(以下简称《移民条例》)。《移民条例》是在总结新中国成立40多年移民工作经验教训的基础上制定的,也是我国第一部针对水利水电工程建设征地和移民安置制定的专项法规,初步形成了征地和移民安置管理的制度框架,结束了长期以来移民工作无法可依、无章可循、移民经济补偿随意性的历史。在移民安置和经济补偿方面,《移民条例》明确提出“国家提倡和支持开发性移民,采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”,这是根据我国的国情和水利水电工程建设淹没面积大、移民人数多、工程周期长,一次性投资大的特点提出的,后期扶持政策体现了国家对移民负责到底的精神。20多年的实践证明,后期扶持政策对移民安置后生产生活水平恢复和提高起了至关重要的作用,是给予移民在经济发展中最有力的经济支持和保证,从根本上改变了长期以来单纯安置补偿的传统做法,也是对移民经济补偿政策的重大改革和突破。近年来,中央领导同志多次就做好水库移民工作做出重要批示。国务院将完善水库移民政策法规列入重要议事日程,并做出具体部署。2006年3月,国务院常委会议原则通过了修订后的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和完善水库移民后期扶持政策的意见。同年4月,中央政治局常委会专题听取水库移民工作汇报,对完善水库移民政策做出了重大决策。2006年5月国务院印发了17号文件。2006年7月总理签署了批准公布新修订的《条例》国务院令,新的《条例》已于2006年9月1日正式实施。

2移民补偿政策存在的问题

《移民条例》的颁布实施,在规范征地行为、重视前期工作、制定科学的移民安置规划、加强移民工作管理等方面发挥了重要作用,为促进水利水电建设事业的发展,维护库区安定和社会稳定起了积极的作用。但是,《移民条例》是在完全的计划经济体制下制定的,采用的是计划经济运作方式,突出强调了国家征地的强制权,规定国家建设需要征用集体所有土地时,农民必须服从,对被征地对象移民权益保护不够。国家对失地农民给予的费用也只是补偿性的,后期扶持是对移民经济补偿的重要组成部分,只侧重于对移民搬迁后的生产开发、生活扶持和安置区的建设。补偿补助只是对有形的物给予了低标准的补偿,没有充分考虑失地农民其他各种社会损失。从一些库区移民整体状况来看,虽坚持“就地后靠、就近安置、开发性移民”原则,采取“移民任务与移民资金双包干”办法,将移民与库区产业结构调整相结合。然而,随着经济环境和生态环境的重大变化,对移民成本低估造成了移民经费缺口巨大,部门之间协调不尽如人意。水库移民主要引发以下冲突:就地后靠安置原则与库区生态建设相冲突;双包干办法与开发性移民目标相冲突;就近安置移民与扶贫及库区长治久安相冲突;三原补偿原则与公平原则和库区发展相冲突,移民成本低估与移民任务艰巨相冲突。

3制定适宜的相关法律是解决移民问题的关键

随着改革开放的深入,现有政策法规已经不能适应当前移民工作的需要,有法不依、有法难依、无法可依、违法难究、违法不究等现象时常发生,在一定程度上影响了移民工作的顺利开展。特别是随着投资主体的多元化,业主的责任已经成为非常棘手的问题。虽然有关法律法规对业主的责任和义务进行了规定,但缺乏强制性措施。如果业主不履行应尽的义务,地方政府和部门措手无策,出现问题就往往形成业主不肯管,政府无钱管,部门无法管的尴尬局面。如何实现水电工程建设和区域经济社会持续稳定发展的共赢是当前必须解决的重大问题。