水资源供应研究管理论文

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1963年11月7日同志题词“一定要根治海河”已经40周年了，40年来经过几代水利人的努力，治理海河工作取得了不小的成绩，但是海河还没有根治。突出地表现在首都水资源日益短缺，首都周边水生态系统日趋退化，形势十分严峻。

北京市地处水资源严重短缺的海河流域，占北京地表供水总量2/3的密云和官厅两大水库的水源地都位于北京上游。因此，北京周边地区尤其是上游地区的水资源状况对北京的水资源形势举足轻重。为缓解首都水资源短缺、生态与环境日益恶化的局面，1998年12月，水利部组织实施了“21世纪水资源可持续利用保障工程”，水利部水资源司会同海河水利委员会从资源配置的战略高度，进行了研究。

一、北京周边地区的水资源形势

制定《首都水资源可持续利用规划》，首先要搞清北京周边地区的水资源形势。

（一）北京周边地区水资源形势

北京所处的海河流域国土面积占全国的3.3%，人口占全国的10%，国内生产总值约占全国的12%。水资源总量仅占全国的1.5%，人均水资源量为348立方米，属极度缺水地区。现状水资源开发利用率已达90%以上，地下水超采区面积87796平方公里，占全国地下水超采区总面积的48%，已经引发地面沉降、海咸水入侵、地下水污染以及沙漠化等生态和环境问题。北京及周边地区的水资源形势见表1。

北京周边地区水资源形势严峻，除潮白河流域的承德市水资源相对较丰富，是北京周边唯一具有一定水资源潜力的地区外，其它地区人均水资源量都低于1000立方米的重度缺水线和150毫米的生态缺水线。

北京地表供水量的66%来自官厅和密云两大水库。由于官厅水库上游水质严重恶化，从1997年开始已经退出生活供水。密云水库生活供水量1999年为4.944亿立方米，成为北京市生活供水的唯一地表水源。供水安全和保证率都存在严重隐患。两库的集水面积主要在上游地区，只有在上游地区采取水资源保护、节约和调整产业结构等综合措施，才能保证北京入境水的水量和水质，实现《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》确定的目标。

（二）上游地区基本情况

官厅水库上游地区，在行政区划上分属河北、山西和内蒙古三省区，总面积45585平方公里，其中耕地面积1554万亩，总人口752万人，1998年国内生产总值279亿元，人均国内生产总值3603元，为全国平均水平的56%。人均水资源占有量355立方米，略高于北京。

密云水库上游在河北省和北京市，其中河北省部分总面积11915平方公里，耕地面积165万亩，总人口69万人，1998年人均国内生产总值1884元，不到全国平均水平的30%，人均水资源占有量1080立方米。

上游地区存在的突出问题，在密云上游是生态蜕变，在官厅上游是工业污染。主要有四方面问题：

1、两库上游来水量逐年减少，官厅水库尤为明显。50年代，官厅水库年平均入库水量19.8亿立方米，到90年代仅有3.1亿立方米。密云水库上游潮白河流域在50年代入境水量多达17亿立方米，90年代仅为5.6亿立方米。

2、水污染严重。官厅水库上游产业技术落后，高污染，高耗水。每年废污水排放量2.68亿吨，大部分未经处理直接排入河道。据对张家口市五家排污大户的调查，污水处理除中国长城葡萄酒酿造公司有完好的设备外，其余均存在各种问题，官厅水库已于1997年丧失饮用水水源功能。密云水库以上的潮白河流域，由于酿造、小铁矿等高污染企业的发展，每年废污水排放量已达260万吨，水质恶化逐年加剧，如不采取有力的措施，密云水库水质可能在5～8年内较严重地恶化。

3、水资源浪费严重，利用效率低下。官厅水库上游地区万元GDP（国内生产总值）用水量738立方米，高于全国平均683立方米和北京市201立方米的水平，工业用水重复利用率52%。密云水库上游万元GDP用水量1923立方米，远高于全国平均683立方米的水平，是北京市万元GDP用水量201立方米的9.6倍，工业用水重复利用率仅为21%，水稻等高耗水作物占较大比重。

4、植被破坏，水土流失，生态系统日趋恶化。官厅水库上游有水土流失面积28563平方公里，截止1998年，尚有18311平方公里未治理，占总面积的43%。密云水库上游原有水土流失面积7947平方公里，截止1998年，尚有6667万立方公里未治理，占总面积的56%；严重的水土流失，不仅造成上游地区耕地减少，沙化面积增加，沙尘暴天数增多，生态环境恶化，也加剧了水库淤积，到1998年，官厅水库已淤积6.46亿立方米。

因此，解决北京水资源问题必须在上游地区“稳定密云，改善官厅”。以北京及周边地区共同可持续发展为目标，通过开源节流保护的综合措施，保障北京入境的水量与水质。

二、规划制定的指导思想

鉴于北京水资源问题的严峻性，1999年初我们即与北京市水利局商议解决对策。与此同时，副总理先后两次批示尽快解决北京的水资源问题。我部与北京市、海委首先进行调查研究，提出了“以水资源的可持续利用保障可持续发展”的指导思想，2001年副总理在全国城市供水节水和水污染防治会议上说“‘以水资源的可持续利用保障可持续发展。’这句话讲得好。”现在“以水资源的可持续利用保障支持可持续发展。”已成为我国水利工作的总方针。并不断加以完善、丰富，确定了上游地区的规划原则：“保住密云，拯救官厅，量质并重，节水治污，保障北京及上游地区共同可持续发展。”据此，历时一年完成了规划编制，并经过与省市反复协调和著名专家论证，数易其稿。

（一）规划的背景

北京地区缺水，制定一个水资源规划早就是近切需要，为什么多年迟迟不能出台呢？

1、进行北京是否缺水的讨论

在历史上北京并不是缺水地区，北京总水资源量折合地表径流深为243毫米，高于150毫米的生态缺水线。历史上有明朝刘伯温建设北京城之说，当时对水资源也是有考虑的，至1949年新中国成立时北京有220万人口，人均水资源量达1800立方米，高于1700立方米的缺水警戒线。而到今天，包括流动人口，北京的实际用水人口超过1400万，人均水资源量不到300立方米，还不如以色列，就属于极度缺水了。一个小孩吃一个苹果够了，七个小孩吃一个苹果就缺了。

同时，必须承认北京的缺水有严重的人为因素。节水的工作做得不够，治污的工作做得不好，水资源浪费现象比较严重。“首都水资源规划”就正视了这个现实，抓住了这个难点的关键，做了一个严格、现实、着力投入的节水和治污计划。结论是在这个基础上做出的：随着北京的经济和社会发展，北京还是缺水的。这样，以事实为依据，以科学为准绳，共识就达成了，“首都水资源规划”就通过了。

2、提出北京及周边地区共同可持续发展

“谁污染，谁治理”和“谁受益，谁补偿”从来是人们认识到污染问题，并准备治理时上下游各执一词的理由。从法理上来说，谁污染了水资源，谁就应该付出代价，至于他能否治理，要看他有没有这个能力。谁从治污中受益，应该对国家有所贡献，但其方式一般不应是直接付给污染方。

如何来解决这一难题呢？仍然是用可持续发展的思想和水生态系统的科学原理。可持续发展的一条基本原则就是地区要与其周边共同可持续发展，地区和周边的水资源要共同可持续利用。下游水生态系统蜕变，同样会使上游受损，如因下游缺水而超采地下水引起地面沉降，就直接影响到上游。而地区的经济也要和周边地区互相支持，互相促进，共同可持续发展。经反复协调，最后，基本达成了“谁污染，淮治理；谁受益，谁补偿；国家支持”的共识。

最后国务院领导决策，上游地区的水资源保护全部由国家投入，达70亿元人民币左右。

三、规划的指导思想

北京的水资源问题由来已久，也采取了不少措施，但问题没有解决，形势还相当严重，必须考虑一些长治久安的措施。

（一）保护水资源与调整产业结构互相支持

必须结合保护水资源，建立行业万元国内生产总值（GDP）用水定额指标体系。合理配置水资源，调整产业结构，淘汰低效益、低技术、高耗水、高污染的企业。要转变经济增长方式，建立上游水资源保护生态农业经济发展模式，实现当地群众的脱贫致富，从根本上保护上游水资源。

开辟北京故宫——承德避暑山庄“清史游”旅游专线，发展第三产业。外国游客对中国清朝的历史是比较感兴趣的，267年的清朝历史，有1/3的重大事件都发生在承德。北京现在每年有外国游客300万左右，如果通过宣传把来北京的外国游客拉过来，一开始吸引几万人，也是一笔不小的收入。

（二）建设生态农业示范区，发挥对周边地区的辐射和带动作用

我在上游有关地区调查时，了解到那里生产1吨水稻需水1300～1800吨，耗水太多了，印度产1吨水稻才需要1200吨水。承德地区覆盖地膜种植水稻的试验表明，同样生产1吨稻谷所需水量是300吨。少量的投入就可以节省这么多的水，为什么不搞呢？我们直接牵线搭桥在承德搞的中草药种植板蓝根、冬枣项目在当地很受欢迎，群众的积极性很高，既节约用水，增加植被；又提高经济效益。同时，还应建设绿色食品生产基地，创出品牌。国务院领导说，提供有绿色标志的蔬菜供应北京市场。绿色蔬菜可能卖到2～3倍的价钱，大大提高了经济效益。通过建设生态农业示范区，可以发挥对周边地区的辐射和带动作用。

（三）注重生态系统建设，保护植被

我们在承德调查时，当地有的农民介绍每户每年要耧10亩地的柴草来生火，我看20亩也不一定够，以15亩计，10万户每年就彻底破坏了1000平方公里的植被，我们的水土保持规划，每年才能治多少平方公里。《首都水资源规划》中提出要以户为单位建设沼气替代柴草的生态措施试点，这次国家有了投入，每户出1/3，以工代价1/3，规划投1/3，沼气灶就能普及，生态示范区就能建设，既改善群众生活，又保护植被。

（四）用最坚决的措施治理污染

对于高污染企业能治则治，不能治的坚决关、停。对于污染量大和对达标有严重影响的企业，要重新估算。要禁止小铁矿等乱采滥挖破坏植被的行为，把污染企业的多余农业劳动力转移到生态系统建设上来。我做过实地调查，上游开采的小铁矿品位不过20～30%，而国际上为了保护植被，低于50%品位的铁矿基本上不采了。这里不但采，而且以河洗矿，枯水期入密云水库的水已成红色。采矿农民每月收入不过200～300元。现在有了投入，请他们上山种树去，收入和采矿差不多，把首都上游的生态系统保护住。当时的承德市委副书记对我说，有了投入保证能做到。规划就保证了投入。

四、规划的内容

根据北京及周边地区水资源形势，可持续发展水资源保障工程分为三个阶段：

（一）鉴于近两年北方地区持续干旱和供水短缺的严峻形势，按照“节流优先，治污为本，科学开源，综合利用”的城市水资源方针，在北京市充分治污的基础上，近期启动北京应急供水措施，提前实施首都水资源规划中的官厅水库治理工程，尽快恢复官厅水库的饮用水源功能，同时以建设地下水备用水源地等措施，解决北京用水的燃眉之急。

（二）从现在起到2008年，立足本地水资源条件，通过北京及上游地区的各项水资源可持续利用对策措施，平水年可基本满足北京及周边地区对水资源的需求。

（三）2008年后，主要依靠外流域调水。通过调水与当地水资源的优化配置保护水资源供应。根据水利部向国务院汇报的南水北调工程总体规划，尽快开工建设中线第一期工程，向北京供水10亿立方米，从根本上缓解北京及周边地区的水资源问题。

（四）上游地区水资源规划

1、规划原则

保住密云，挽救官厅，量质并重，联合调度，保障供给。

2、规划目标

2005年，密云水库入库水质保持在Ⅱ类，河北省入境水量平水年达到6.0亿立方米，特枯水年份不少于3.0亿立方米；官厅水库入库水质达到Ⅲ类标准，平水年来水量达到3.0亿立方米，特枯水年份不少于0.6亿立方米。

3、具体措施：“一保，二节，三管，四调整”

（1）保护水资源，防治水污染，治理水土流失。把上游地区水污染防治和水资源保护作为上游地区水资源规划的首要任务，实施安全饮用水保障措施。要根据水体功能区划要求和2005年水质目标，坚决贯彻国务院“一控双达标”的要求，2000年底前实现工业污染源达标排放，经努力不能实现达标排放的企业，要坚持执行关停并转。可在上游地区安排水污染重点治理项目129项，使污水处理能力达到2.26亿吨，处理率达到现状废污水排放量的84%。其中工业点源污染治理项目111项；城镇集中污水处理厂建设项目18项。2005年项目完成后，官厅水库上游各控制断面水质提高一个等级，水环境得到基本改善。密云水库上游重点污染源基本完成治理，个别河段水体超标问题得到解决，河流水质达到规划目标要求。

要对北京上游地区进行水土流失重点治理，实施退耕还林还草，进行山水田林路小流域综合治理。争取治理水土流失面积13933平方公里。治理任务完成后，两库上游地区水土流失累计治理面积达到70%，水土流失基本得到控制。

（2）实施节水工程，提高水资源利用效率。上游地区农业用水量占总用水量的70%以上，用水效率很低。要争取到2005年，在密云上游地区发展节水灌溉面积30万亩，年可节水0.85亿立方米；在官厅上游地区发展节水灌溉面积98万亩，年可节水1.84亿立方米。

工业用水的重复利用率，官厅水库上游地区为52%，密云水库上游仅为21%。争取到2005年，密云上游地区工业用水重复利用率达到45%，年节水0.08亿立方米；官厅上游地区工业用水重复利用率达到65%，年节水2.29亿立方米。

通过各项措施，上游地区年可节水5.06亿立方米。所节水量，主要用于当地经济发展和保障北京入境水资源量。

（3）加强水资源统一管理，建立规划协调机构。建议成立由国家计委、财政部、水利部、国家环保总局、北京市、河北省、山西省参加的21世纪首都水资源可持续利用协调机构。加强对北京上游地区水量水质状况的监督管理，落实入河污染物总量控制的行政首长负责制。

建立省界水量水质监测系统，规划在两库库区、入库和出库断面及省界控制断面，建设水量水质自动监测站和水量水质信息采集、传输、处理系统和决策支持系统。

（4）调整产业结构，转变经济增长方式。必须结合保护水资源，建立行业万元GDP用水指标体系，合理配置水资源，调整产业结构，转变经济增长方式，建立流域水资源保护生态农业经济发展模式，实现当地群众的脱贫致富，从根本上保护上游资源。

围绕着上游地区生态经济建设问题，可采取五方面的具体措施：

①在官厅水库上游张家口地区大力调整现状产业结构，发展适宜的高新技术产业，用高技术改造传统产业。

②在密云水库上游承德地区建设京承生态农业示范区，通过沼气灶推广使用、绿色食品生产基地、中草药深加工等项目建设，发挥对周围地区的辐射和带动作用。

③建设服务首都的绿色食品基地，以户为单位开展沼气替代柴草、保护植被的生态措施试点。

④调整产业结构，开发旅游业，开辟北京故宫——承德避暑山庄“清史游”旅游专线，把农业劳动力转移到旅游服务业等第三产业上来。

⑤多方筹资，植树造林，并把乱挖小铁矿、破坏植被的剩余劳动力转移到上游地区生态系统建设上来。

汪恕诚部长多次指出，这是水利系统做得最好的规划。我国著名生态学家、前中国科学院副院长、人大常委孙鸿烈院士评价：“规划围绕着可持续利用，有新意，体现了我国制定的可持续发展战略。规划的指导思想非常明确，是积极的、以新思路和新方法解决水资源现实问题的规划。”国务院领导指出：“规划指导思想原则是明确的，新确定的目标是合理的，原则同意这个规划。”规划通过后，朱镕基总理即针对南水北调提出“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”。