淤地坝管护思路管理论文

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一、淤地坝的管护工作面临着新情况和新问题

新中国成立50多年来，在国家各级政府的大力支持下，在广大黄土高原地区人民的共同努力下，淤地坝建设取得了巨大的成就。据有关部门调查，仅陕北地区就兴建淤地坝3万余座，已淤坝地4．3万hm2，增产效益十分显著，成了名副其实的保命田。近年来，随着西部大开发战略的逐步实施和生态环境建设步伐的加快，淤地坝建设进一步得到了国家的高度重视。在2003年召开的全国水利厅局长会议上，水利部明确提出将淤地坝建设作为今年的三大亮点工程之一。最近出台的、由黄河上中游管理局编制的《黄土高原淤地坝建设规划》中提出，到2020年在黄土高原地区将建设2万余座骨干坝和约13万余座中小型淤地坝。黄土高原的淤地坝建设将会迎来一个新的高潮。

在建设的同时，我们也要充分考虑到淤地坝的管护问题。如果没有得力有效的管护措施，那么建设也就失去了意义。过去，我们在这方面的教训是极为深刻的。许多六七十年代兴建的淤地坝只利用了几年就被洪水毁坏了，管护不到位、不及时是一个重要原因。一些地方的群众急功近利，对淤地坝只利用不管护，或者管护不及时，一旦有较大的暴雨，就会导致坝毁地失的后果。尤其是在水土保持工程建设全面推行“三项制度”改革后，淤地坝的管护问题又将面临新的情况，出现新的问题，也迫切需要我们积极地去探索和研究，寻找新的解决办法。

水土保持工作面宽量大，涉及范围覆盖全部水土流失地区，且建设项目与治理区的土地所有权和土地使用权密不可分，建设单位也就是项目法人根本无法拥有真正的项目产权。由于项目的实际产权主体与项目法人主体无法统一，决定了水土保持淤地坝工程的法人主体对工程建成后所产生的效益的拥有权以及资产的处置权等实际缺位，造成工程建成后的法人主体与管护主体不一致，水土保持淤地坝工程的管护问题较以前变得更为复杂。这就要求水土保持工作者尽快适应新情况、新变化，积极寻找和探索淤地坝管护的新途径。

二、解决淤地坝管护问题的基本原则和基本思路

1．“谁受益、谁管护”是淤地坝管护的基本原则

作为公益性的水土保持生态环境建设工程，淤地坝不仅能有效地减少入黄泥沙，防止水土流失，而且还能极大地改善当地生产生活条件和生态环境。如管护及时，利用得当，经济效益是十分可观的。在黄土高原地区早就有“修好一座坝，致富一个村”的说法。按照利益与责任统一、效益和风险共担的市场规律以及“以坝养坝”的原则，淤地坝的管护必须坚持“谁受益、谁管护”的原则。这个原则被长期的实践证实是行之有效的。按照这一原则，淤地坝工程竣工验收后，建设单位就应该也必须将淤地坝工程完全移交当地政府，由当地政府落实工程的管护和维修，明确管护任务及责、权、利，负责工程的运行管理，并负责将工程防洪安全纳入当地水利部门的防汛管理体系，实行行政首长负责制，分级管理，落实责任。同时，当地政府也可以获得由淤地坝带来的经济效益。

2．实行产权制度改革是淤地坝管护的基本思路

淤地坝产权制度改革的主要形式归纳起来有：股份合作型、承包租赁型和拍卖型。

（1）股份合作型

股份合作型是按股承担工程的建设、加固、配套、改造费用和按股份种坝地。入股形式大体有4种：一是集体组织，按人参股。在淤地坝较多，村集体组织“统”的能力较强的地方采用较多。如榆林市刘占峁村有86户人，15座淤地坝，村里1号坝水毁后，他们按人投资投劳，50天就修复了坝体并加高了3m，还新建了3座坝；淤成坝地后，可使全村人均坝地增加0．1hm2。府谷县还有村集体组织以旧坝抵股，农户出资出劳折股，按3∶7或2∶8分成的“集体＋农户”旧坝加固维修管护利用形式。二是一人牵头，联户建坝。这种做法多出现在坝地面积较大的旧坝加固或建坝条件较好而单家独户难以承担的工程建设之中。如府谷县村民贾永联合8户农民，采用按户投劳和每户出资2700元为一股的办法，仅用3个月的时间就建了一座可淤地5hm2的淤地坝。三是多部门联合建设开发，明确事权，利益分成，多出现于人少地多的地方。如志丹县刘嘴大坝，县水保局、林业局和当地村里签订联合开发合同，水保局负责排洪渠等工程配套，林业局负责林木种植及技术管理，村上提供土地和派专人管护，林木收益后各方按合同分成，目前坝地上的林木长势很好，后期效益十分可观。四是自愿联合，股份筹资，专业建坝，滚动发展。

（2）租赁承包型

租赁承包型一般是谁投资加固，谁承包租用坝地，以地养坝。如子长县鬼门关淤地坝有坝地10hm2，因排洪洞堵塞，险情严重，县水保局和当地村委会研究决定以15年期限发包，前5年不交承包费，但承包者必须把坝体加高1m，补修排洪洞和按设计配套溢洪道，经村民大会公开竞争，由李清瑞等5户村民承包，他们已按合同完成了工程加固配套，还在坝上游新建了两座拦洪小坝，共投入9万多元，使10hm2坝地得到安全有效利用。

（3）拍卖型

近几年，淤地坝使用权拍卖的做法也在陕北地区开展起来，不少县采取了鼓励支持农民和社会力量购买淤地坝使用权的做法，如子长县贺家沟有坝地6．7hm2，因无排洪渠，近几年土坝遭水毁，坝地逐年减少，1999年当地镇政府决定将该坝使用权拍卖10年，并用拍卖资金修建砌石溢洪道，经村民大会公开竞价拍卖，村民任治强以10万元买走，并承包了溢洪道修建任务，现工程已竣工且质量很好。从近几年实践看，拍卖使用权能使受让者最具权属感，也最能舍得投入管理，是今后小型淤地坝产权改制的方向。

改制后的淤地坝在工程管理方式上主要有两种形式：一是把经营管理的责权利全部交给受让者，这种做法可使村委会减少解决许多难以协调的问题，有利于充分调动使用者的积极性，多用于小中型淤地坝工程。二是把经营权与管理权分离，只要受让者按规定缴纳使用费，就可享有合同约定的权益，村委会或村民小组用回收使用费组织村民进行工程加固维修，这样受让者承担的风险小，并可避免因短期行为造成工程维修加固标准质量低劣的问题，村集体还能用节约的出让资金滚动发展淤地坝或其他公益事业。

三、需要注意的几个问题

实践证明，淤地坝产权制度改革是淤地坝工程建设管理制度改革的关键环节，是实现淤地坝建设以存量换增量、以资产换资金、以产权换效益的最有效途径，符合改革发展的要求。这一改革的成功实践，为大规模治沟骨干工程和淤地坝建设的后期管护提供了可借鉴的经验，也为水土保持工程建设“三项制度”的全面推行解决了一个难题。但在具体实施过程中要注意解决好以下几个问题：

1．实事求是，因地制宜

各地在进行淤地坝产权制度改革、加强淤地坝的运行管护的过程中，必须从当地的实际情况出发，实事求是，切不可一成不变地照抄照搬。各地必须结合当地的实际，按照利益与责任统一、效益和风险共担的市场规律，坚持“以坝养坝”和“谁受益、谁管护”的基本原则，以明晰所有权为手段，放开、搞活使用权和经营权，形成良性的工程运行管护机制，确保工程安全运行并长期发挥效益。

2．科学管护、合理运用

不仅淤地坝建设需要科学的设计和施工，在淤地坝建成后的运行管护过程中同样要讲科学。一些地方的农民群众往往对此认识不足，他们或因为不懂科学，或因为一时的利益驱动，在淤地坝的运行管护上出现种种问题。比如有的承包者，为了灌溉下游农田，将淤地坝当作水库使用，蓄水水位长期超过设计要求，使坝体长期遭受高水位浸泡，很容易造成坝体垮塌；有的承包者为了在淤地坝内养鱼，人为阻挡泥沙进入坝内，从而降低了淤地坝的使用价值。因此，无论是作为项目法人的建设单位，还是各级行政与业务管理部门，都要加强科学指导，及时对承包者进行监督管理，使各责任主体对淤地坝进行科学管护、合理使用。

3．明确责任，落实到位

在与承包者签订受让合同时，要特别注意明确责任，要细而又细，千万不能马虎。如果出了问题，责任在哪一个环节就由哪个环节的实施者承担，坚决杜绝扯皮推诿现象。

4．调查研究，逐步完善

同“三项制度”改革一样，进行淤地坝产权制度改革、加强淤地坝的运行与管护是一个全新的课题，需要有关方面不懈努力，不断探索，逐步加以完善。尽管拍卖、承包、租赁、股份合作等形式在许多地方已取得了成功，但其中仍有许多问题需要在实践中加以完善。