水利构建基金前景的关键问题

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一、水利建设基金对水利投资的必要性、重要性

水利基金属于预算外资金收支。财政部1997年1月23日的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）对水利建设的构成、征收、及其用途做出了明确的规定。因此，从1997年开始，各级政府开始依法征收此基金。

（一）水利建设基金征收的必要性

水利建设基金征收的必要性的理由有如下几点：

第一，水利是典型的公共物品，同时也是资金密集型，低风险成熟型，但盈利能力较低的产业，这些特性决定了水利建设资金等政府公共财政支出是世界各国水利投资的主要资金来源。从世界各国发展的经验看，水利投入主要来源于政府财政投入，尤其是防洪工程建设更是靠政府投入，无论是发展中国家还是发达国家均把防洪事业视为公益性事业，由各级政府投资造福于民，投资不要求回收。

第二，“十一五”期间我国水利资金缺口巨大，财政中水利投资渠道必须进一步拓宽，亟需探索建立稳定的水利建设资金等政府投资主渠道。目前，我国的水利投资主体多元化初步形成。但是，由于水利行业具有很大的特殊性，水利的投资仍然主要依靠国家投资。水利基本建设完成投资仍是以国家投资为主，国家投资主要以中央为主，而中央投资主要以国债投资为主。根据《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》及有关研究机构测算，“十一五”期间水利基本建设投资需求大约在6000亿元左右。但是，目前我国经济转轨时期，财政预算内拨款中用于基本建设的财力十分有限，中央财政可用于水利的规模远远不能满足水利投资需求。

面临着新的形势，如果我们仍然固守原来的政府水利投资框架，那么水利投资必然会进一步受到影响，同时加大各级财政对水利建设投入将会遇到很大的障碍。因此，财政中水利投资的渠道必须进一步拓宽，探索建立稳定的水利建设资金等政府投资主渠道尤为重要。

第三，以国债为主的水利投资模式蕴涵着较大的财政风险，政府水利投资必须转向重视依靠水利建设基金等多元化的融资渠道。据统计，国债资金的1/5投向水利建设。在预算内财政收入收缩，地方各级财政水利投资较少的情况下，国债资金也成为水利投资的最重要的力量。但是，伴随着国债发行规模的进一步扩张，机会成本也在不断上升，剩余效应在不断缩小，国债风险在不断累加，国债风险的累加势必会引致财政风险的递增。随着国债余额的累积，中央财政风险的加剧必然会对水利投资形成影响。由于以国债为主的水利投资模式蕴涵着较大的财政风险，因此，政府水利投资必须重视依靠水利建设基金等多元化的融资渠道。

（二）水利建设基金征收的重要性

水利建设基金隶属国家预算内专项基金，它具有资金来源可靠，无需承担资金成本等优点；同时，水利基本建设作为水利投资专款专用资金，国家政策规定其使用程序，因此可以为水利投资提供有利的保障。

水利建设基金隶属国家预算内专项基金，它的实质是国家凭借行政权力参与基本建设资金分配的一种手段。从资金属性角度看，征收水利建设基金铁路建设基金具有如下几方面的优点：

第一，资金来源可靠。《办法》明确规定了水利建设基金征收的来源，只要相关税基还存在，就有建设基金收入，能够为水利建设提供有限的资金支持。

第二，无需支付收缴成本。水利建设基金由政府基金中收取一定部分。中央水利建设基金的划转办法由财政部会同国家计委、水利部另行制定。地方水利建设基金的划转办法，由省、自治区、直辖市人民政府参照中央水利建设基金划转办法，根据各地实际情况制定。

第三，无需还本付息。水利建设基金属国家预算内专项基金，水利部代表中央政府行使投资管理职能，投资使用后无需还本付息。

二、我国水利建设基金发展现状

（一）水利建设基金总量征收情况

1998-2002年间，政府性基金总量逐步下滑，但水利建设基金基本呈上升的发展态势，约计占政府性基金收入的6-8%，但年际间投资波动较大。

在目前各类统计年鉴中，只有水利基本建设投资中有关于水利建设基金的统计数据。从《办法》政策制定精神看，这两者的数据应该是相等的。但是，在水利建设基金计提征收期间，水利工程建设投资工期可以与其不匹配；基金征收中容易存在少计提水利基金，或者将基金挪为它用的情况。因此，在实际中，这两者之间经常是不相等的。从实际运行进程看，实际征收的水利建设资金通常要大于实际用于水利建设投资的基金数量。

由于数据的缺失，我们以此数据作为替代，并结合政府性基金收入数据进行分析。1998～2002年间，全国政府基金收入呈逐步递减的发展态势。而从用于水利基本建设投资的水利基金数量看，与政府性基金持续递减发展不同，水利建设资金用于基本建设投资大体上呈逐年上升的发展态势，虽然在2000年后有所回落，但2002年开始又逐步上升，而且整体超过1998、1999年的投资水平。具体数据如图1所示。

进一步地，从水利建设资金占政府行政性基金收入比重看，在1998-2002期间，有4年水利建设资金均超过5%，最高比例为8.42%，最低比例为3.77%，5年平均比例为6.2%。基于上面数据来源的分析，即用于水利基本建设投资的水利基金总量会小于实际征收的基金总量，并结合图2比例的计算，可以判断得出，水利建设基金约计占行政性基金的6-8%之间，应该说这一比例的推导是遵循保守估计办法。

最后，从年际之间的投资情况看，不同年度水利建设资金投资存在较大的波动，从统计指标数值上看，最高年度水利建设投资基金用于水利基建投资为32.3亿元，但最低年度仅有18.05亿元，相差14.25亿元。5年间，年水利建设基金投资于水利急件的平均值为24.51亿元，标准方差为5.59，可见，在不同年度之间，水利建设投资存在一定的波动。

（二）水利建设基金在水利建设投资中的运用情况

1.水利建设基金占水利基本建设投资比重偏小，2000年后所占比重持续下降。从水利建设基金占水利基本建设投资完成额比重情况看，无论是中央年度水利基本建设投资完成额，还是地方水利基本建设完成额中，水利假设投资基金所占的份额均很小，没有超过5%。从不同投资主体的情况具体看，2000年之前，中央水利基本建设完成投资比重中，水利建设基金所占的份额超过地方水利基本建设投资比重；但是，2001年开始地方所占比重开始超过中央的比重。

同时，从所占比例的具体情况看，2000年之后，水利建设基金占水利投资的比重逐年下降。具体数据如表1、图3所示。

2.体制的障碍引致水利建设基金的管理存在一定问题，出现水利工程资金滞留现象。当前，由于我国现行的财政计划、预算体制及水利工程建设自身特殊性等因素，包括水利建设资金在内的水利建设资金的投资管理、使用方面尚存在一定的体制障碍。从最近几年的情况看，突出的问题是，水利建设资金滞留，由此也导致投资管理出现了较多的问题。

2004年国家审计局对水利部的审计发现，截至2003年底，水利部及7个流域机构滞留资金13.85亿元。但所有资金目前均在账户上，没有挪用或改变用途。造成钱没有花掉的原因是，有些项目按照现在的程序还没有完成审批手续，有些项目的方案还在进一步深化，导致资金没有及时按计划拨付。

具体说来，主要有如下几点原因：第一，目前的体制使得建设单位不可能按照计划和财政年度的要求全面完成当年投资；第二，因规划、地勘、测量、设计等环节，以及审批程序复杂等原因，导致水利建设项目前期工作滞后；第三，我国的财政年度与水利年度不尽一致，使得当年计划安排的投资不可能在当年的财政年度里完成；第四，国家投资计划审批下达环节多、程序复杂、周期长、相关部门协调难度。

3.监管的缺失，导致水利建设资金征收存在部门寻租行为，出现少征水利建设基金，或者将水利建设基金挪为他用。审计署驻成都特派办在对陕西省水利建设资金专项审计调查中发现，而审计发现，陕西省财政在实际征收中，从1999年起，将车辆通行费和养路费提取水利基金的比例由3%调整为：省交通厅集中管理的养路费按每年2200万元标准、通行费收入按0.08%(2001年后恢复为3%)，仅此一项就导致减少水利基金收入10821.54万元。对市场管理费、个体工商管理费、公路运输管理费、地方分成的电力建设基金、征地管理费等其他政府性基金，省政府既未调整水利基金提取标准，也未按3%的比例足额提取，致使漏提、少提现象较为普遍；而各地、县也普遍未从国有土地出让金和城市维护建设税(有防洪任务的城市)中提取水利建设基金。

审计发现，1998年至2003年，陕西省省本级共少提取水利建设基金14013.47万元；西安市本级各类政府性基金(收费、附加)、国有土地出让金和城市维护建设税未按规定提取水利基金，减少水利基金收入39999万元，省市两级少提水利建设基金共计54012.47万元，是陕西省同期实际水利基金收入120932.8万元的45%。

审计还发现，从1998年至2003年，陕西省本级财税部门从地方水利建设基金中共计提取劳务费、业务费、奖励款和专项补助累计达1.22亿元，占同期征收水利基金(12.09亿元)的9%。西安市财政局在1999年至2003年除省财政统一提取并分配的劳务费和奖励款、业务费外，还自行提取劳务费和奖励款1548.51万元；1998年至2003年，西安市财政局在提取的劳务费、业务费3097.84万元中，用于劳务费和奖励2751万元，占89%。陕西省财政厅后勤服务中心将收到的474.9万元全部用于财政厅职工补贴；陕西省地税局及其直属征收分局将收到资金除用于补助机关经费和给职工发放劳务、奖励外，还用于修建职工住房。

三、未来水利建设基金亟需解决的关键问题

（一）水利建设基金征收名目、立项依据需要重新论证

改革开放后，包含水利建设资金在内的预算外资金规模迅速膨胀。规范政府分配秩序，减轻企业负担，是中国政府未来依法行政、提高执法能力的重要趋势，以行政名目征收水利建设资金将会越来越难。

建国初期至改革开放前?，预算外资金中只有为数较少的税收附加和零星的收费收入。改革开放后?，预算外资金的规模开始迅速膨胀起来。据财政部1995年统计?，中央政府及有关部门批准的收费项目共?369项?（272项纳入预算外，97项纳入预算内?）。省级政府及有关部门的收费和基金项目则更多?，据估计项目达千余个?，金额达?2000亿元。

从时间序列角度看，1978-2002年间，除1993年、1997年外，统计样本数据中中国的预算外财政收入呈持续稳定增长的发展态势，计算年平均增长率为17.33%。行政事业性收费是预算外财政收入最为重要的组成部分，其计算年平均增长率为27.87%。

预算外收入的猛增，一方面致使企业负担的加重，也容易引致各级政府乱收费，而这些对经济的发展及其不利。为了规范政府分配秩序，同时进一步扩大内需。2004年，经国务院批准，财政部颁发了《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》。通知规定，从2004年6月1日起，全国85%的全国政府性基金项目，共计277项将被取消。预计一年可减轻企事业单位和居民负担约170亿元。

根据中央的政策精神，今后除法律、国家行政法规明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目。即使法律、国家行政法规明确规定的政府性基金项目，有关地区和部门也要按照规定程序报财政部批准，或由财政部审核后报国务院批准。严格禁止未经国务院或财政部批准越权设立各种政府性基金项目。

因此，以行政名目征收水利建设资金将会越来越难。水利建设基金征收名目、立项依据需要重新论证。

（二）水利建设基金的性质、资金来源、管理方式必须重新定位

2004年《全国政府性基金项目目录》规定，2006年起，不再征收水利建设基金；水利建设基金的性质、资金来源、管理方式必须重新定位

根据财政部2004年颁布的基金目录，全国水利建设基金的征收期限将由2002年规定的2010年，调整到2005年底。同时，财政部的政策还要求，在取消这些政府性基金项目后，各地区和有关部门要妥善解决好有关事业发展和建设项目出现的资金缺口问题。对于公共财政支出范围的事务，应逐步纳入公共财政支出范围，通过财政预算予以安排和保障，不再通过建立政府性基金筹资解决。此外，各地区、各部门安排基本建设投资项目，要量力而行，充分考虑社会承受能力，突出重点，避免重复建设，严禁通过设立政府性基金的方式筹集各种建设资金。

因此，从2006年开始，水利建设基金的水利建设基金的性质、资金来源、管理方式必须重新定位。

1.水利建设基金性质定位：水利建设基金要形成集全民之实力，修全民水利建立一种专门用于兴修水利的基金，水利建设资金应该成为水利建设的主要资金来源水利产品的公共物品属性，使得国家必须建立一种专门用于兴修水利的水利基金，集全民之实力，修全民水利。从水利建设的资金来源看，中央财政预算内用于水利事业的投入、水利建设基金、以及发行专项水利建设债券，是三个可以解决的来源。从未来发展趋势看，水利建设基金应该成为国家水利投资的主要资金渠道。

在基金设立之初，由于资金规模较小，不可能满足修建水利工程的全部资金需要，因而只能作为国家水利信贷拨款体系以外的一种补充手段。随着规模的不断扩大，水利基金最终将成为水利建设资金的主要来源。所以，从性质上讲，水利基金在初期是补充，到后期则成为核心。

2.水利建设资金来源应该多元化，不但包括财政收入渠道，而且还应该包括资本市场渠道，以及来自建设基金投资增值部分。目前，我国水利基金来源及其单一，完全依靠财政收费。但是，从国际经验看，作为带有财政性质的水利建设资金，除了具备国家财政性质的收入外，它与一般的基金完全一样，即可以在资本市场上通过发行股票、债券，乃至衍生产品进行资金的融通。同时，基金本身投资的增值也是促使水利建设资金规模不断扩充的重要组成部分。

因此，未来我国水利建设资金的来源至少应该包括如下几部分的内容：第一，根据各地水利建设任务的轻重不同，从各级财政收入中提取适当的比例；第二，发行一定数量的基金证券，例如股票或债券，吸引广大投资者的投资；第三，基金本身的增值，即对于基金中投资部分的收益，在还本付息之后剩余的资金返还到基金中去；第四，国内外企业及个人给予的捐资赞助等。