农村水利发展分析论文

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水利是农业的命脉，农村水利是农业和农村经济发展的基础设施，在改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护区域生态环境等方面具有不可替代的重要地位和作用。加强农村水利基础设施建设，直接关系到水资源的可持续利用，直接关系到粮食生产的安全，直接关系到农业乃至整个国民经济和社会可持续发展，直接关系到国内与国际环境的安定。

目前农村水利基础设施，数量不少，但标准偏低，基础脆弱。长期以来，“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”的局面，虽然是历史形成的，但这种状况再不改变，不仅不能适应和满足农业和国民经济社会发展的要求，而且已成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素的一个重要组成部分。

为实现21世纪我国第三步宏伟战略目标，目前国家正在制定21世纪初期的中长期规划，水利部已经报送了《全国水利发展“十五”计划和到2015年规划思路的报告》。遵照党中央、国务院对农村水利的一系列重要指示，根据国家计委和水利部党组对编制21世纪初中长期规划的要求，编制了《21世纪初期中国农村水利发展纲要》，这是水利中长期规划的一个重要组成部分。现提交全国农村水利工作会议讨论，通过审议修改，报水利部党组批准后，作为21世纪初期农村水利发展的一个指导性文件。

一、现状和问题

1．农村水利建设现状

半个世纪以来，我国农村水利从50年代、70年代到90年代经历了三个发展阶段，上了三个台阶，取得了显著成就。特别是改革开放以来，国家加大了农村水利的投入，加快了农村水利建设的步伐，成效尤为显著。50年的艰苦创业，为新中国农业和国民经济的快速发展创造了条件。主要体现在以下几个方面：

（1）初步建立了比较完善的农田灌排体系。全国已建成一大批农田灌排工程，到1998年，全国有效灌溉面积从2．40亿亩发展到8亿亩；打机井372万眼，井灌面积2．2亿亩，排灌机械保有近8000万kW；治理易涝耕地3．08亿亩，盐碱耕地8418万亩，渍害田5000多万亩；全国旱涝保收面积达到6亿亩左右。农业年供水量由1000亿m3增加到3920亿m3。

（2）全国累计修建农村各类饮水工程315万处，解决了干旱缺水地区2亿多人，1．3亿头牲畜的饮水困难。改善了群众生产生活条件。在人口稠密地区建成乡镇供水工程3．2万处，日供水能力达到5000万t，受益人口达到1．5亿人，受益企业24万个，有力地促进了小城镇建设和乡镇企业的发展。

（3）建成了一批牧区水利基础设施。在84个牧业县（旗）中，建成牧区水利工程11万多处，共开辟无水草场11．7万km2，改善供水不足草场4．8万km2，发展饲草料地灌溉面积500万亩，天然草场灌溉面积470万亩，天然草场排水面积128万亩，为牧业发展创造了条件。

（4）农村水利技术水平有了明显提高。包括农田水利综合治理技术，机电灌排工程技术，渍害盐碱低产田治理技术和地下水开发利用技术等。尤其是农业节水灌溉技术的普遍推广，使近20年来全国农田灌溉面积在灌溉总用水量维持不变的情况下净增了约8000万亩，标志着全国农业灌溉开始由外延为主转变为以内涵为主。

（5）初步建立了农村水利服务体系。全国共有全民或集体性质的农村水利服务组织4．6万个，拥有人员120万人。其中行政管理机构2．5万个，从业人员14万人；专业技术服务组织（含水土保持、小水电）2．1万个，从业人员106万人；此外还有大量的群众性服务机构和组织。

（6）初步形成了多元化的农村水利工程投资、建设与管理格局。全国1600万处小型农村水利工程已有303万处进行了产权制度改革；大中型灌区管理体制与运行机制的改革试点工作正在逐步展开；农业用水水费改革工作已取得了明显进展。

（7）改善了农业生产条件，促进了农村经济发展。大规模的农村水利建设增强了农业抗御水旱灾害的能力，提高了农业单产和复种指数，促进了农业种植结构的调整，繁荣了农村经济。西北、华北许多旱涝碱重灾区，经过多年治理，已变成了“米粮仓”。全国灌溉面积不到耕地的40％，而粮食产量却占到3／4，棉花和蔬菜分别占到80％和90％。农村水利事业为我国农业和农村经济的发展打下了坚实的基础，促进了农业持续稳定增长，解决了全国人民“吃饭”这一头等大事。此外，农村水利的发展为农业生产结构的调整创造了条件，推动了畜牧业、养殖业发展，对于农民增加收入、脱贫致富和保持社会稳定，起到无可置疑的重要作用。中国粮食综合生产能力达到5亿t，并以占世界9％的耕地养活占世界22％的人口，农村水利建设作出了不可磨灭的贡献。

2．面临的主要问题

目前农村水利的发展仍面临着许多困难与问题，与21世纪农业和国民经济发展很不适应。从长远和整体的角度看，21世纪农村水利发展面临着人口增长、经济持续稳定增长、小城镇的快速发展和城市化水平的提高，农业结构的调整和粮食生产格局的变化，社会主义市场经济体制的建立，人民生活质量的提高，中西部发展步伐的加快等等一连串的挑战，进入21世纪，我国农村水利建设的任务将是十分艰巨的。从农村水利现状分析来看，主要有以下几方面的问题：

（1）农村水利总体状况不适应农业和国民经济发展的需要。目前的灌溉水平还远达不到旱涝保收的要求，一半以上的耕地“靠天吃饭”，干旱缺水严重制约着农业生产力水平的进一步提高。据统计，20世纪90年代以来，全国平均每年因旱受灾耕地面积近4亿亩，比70年代增长2．3倍。目前农业灌溉缺水量达300亿m3左右。正常年份和较旱年份，粮食减产在100～250亿kg，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg，如1997年因旱粮食减产476亿kg，对粮食生产造成的损失是新中国成立以来最严重的年份。

（2）现有灌排设施标准偏低、配套不全、且老化失修，威胁到农业的稳定。我国现有灌溉工程大部分是50、60和70年代修建的，当年设计标准较低，配套不全，大部分渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重；许多灌区只修建了渠首、干渠和支渠，支渠以下的斗、农、毛渠和相应的建筑物都修建不全，有的配套率不到20％；这些设施不仅没有能充分发挥效益，而且经过三四十年的运行，已达到或超过了使用年限，大部分工程将逐步进入老化期。由于先天不足（质量不好，配套不全），后天失调（维修管理跟不上），普遍老化破损严重，效益衰减，直接威胁到农业生产的稳定。

（3）水土资源不匹配，新增灌溉面积难度大。我国水资源总量的81％集中分布在长江及其以南地区，而该地区耕地面积仅占全国的35％，人口占全国的53％；长江以北广大地区，人口占全国47％，耕地占全国的65％，而水资源量仅占全国的19％。随着人口增长和社会经济的发展，北方水资源短缺问题，将使灌溉水源更加紧张，严重制约北方地区灌溉面积的发展。其次，经过近半个世纪的开发，水源、地形等条件好的耕地绝大部分已发展为灌溉面积，受水土资源的制约，今后新建、扩建灌溉面积投资更大、难度更高。

（4）灌溉水源只能在总量控制下求发展。我国目前农业用水总量约4000亿m3，随着工业化和城镇化速度的加快，总用水需求量将继续增长，据专家们预测，到21世纪中叶，全国总供水量将达到8000亿m3，新增供水能力主要满足工业和城市用水需求，农业用水不可能大幅度增长，农业用水只能在4000亿m3的总量控制下求发展，因此，未来50年农业灌溉必须走内涵发展的道路，开源与节流，主要靠节流，建立节水型农业势在必行。

（5）灌溉技术落后，节水灌溉技术的推广力度不够。我国灌区灌溉渠道的衬砌率只有20％～30％，渠道跑、冒、漏水现象十分普遍。在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，采用喷微灌、低压管道输水等先进技术的灌溉面积不足10％，灌溉水的利用率普遍偏低，全国平均仅为0．4～0．45左右，比先进国家低0．25～0．30左右。再加上管理水平低，以及如何适应农村现行的以家庭联产承包为主体的经营体制、节水资金投入等方面的因素，目前为止，节水技术的成果转化率只有20％左右。

（6）投入不足，水价长期不到位。80年代以来，水利基本建设占全国基本建设投入比重逐年下降。在水利基本建设中灌溉工程的投入比重由“二五”时期的31％，降到1994年的10％，降低了21个百分点。灌区改造、扩建、节水灌溉工程和发展新的灌溉设施的资金和劳务投入严重不足。此外，水价长期不到位，目前实际收取的水费仅占成本的1／3～1／2。一般只能勉强维持职工工资和日常办公费用，用于工程维修的资金严重不足，许多灌溉工程管理单位只能维持简单的运行管理，不能实现良性运行。

（7）建设管理体制不顺，走向市场难度很大。目前小型水利工程产权不清晰，职责不明确，影响了群众参与建设与管理的积极性。大型灌溉工程虽然采用了“事业性质，企业管理”的模式，但由于受国家农业政策的影响，农村水利走向市场难度很大，大多数灌区很难适应社会主义市场经济的需要。绝大多数灌区尚未摆脱经济上的困境，更谈不上走上良性循环的轨道。

二、国家对农村水利建设的要求

我国农村水利在过去的50年中取得了巨大的成就，对我国的粮食生产和国民经济发展、社会进步发挥了巨大的作用。进入21世纪，要保障我国人口、资源、环境的协调发展，要保障农业稳定增长和经济社会可持续发展，国家对农村水利提出了更高的要求。

1．满足粮食稳定增长及其他农产品需求。

我国的自然和社会经济条件决定了农业对灌溉有很大的依赖性。据预测，2030年，我国人口将达到高峰16亿，粮食需求量将达6400亿kg。要满足粮食稳定增长及其他农产品需求，在巩固和提高现有灌溉设施的效益的同时，还要新发展一部分灌溉面积。因此，必须大力加强以农田水利为主要内容和以节水为中心的农业基础设施建设，不断改善生产条件，提高抗御水旱灾害的能力，实现农业高产、高效和稳产，以满足粮食稳定增长及其他农产品需求。

2．加快中西部农村水利建设

我国有12亿人口，9亿在农村，发展农业和农村经济，摆脱贫困，实现共同富裕是我国现代化事业建设的最终目标。我国地域辽阔，地区间自然条件、资源状况、地理环境和社会发展水平很不平衡，农业与农村经济发展水平呈现出明显的地域差异。加快中西部地区的开发，实现地区间农业与农村经济的协调发展已列入国家建设的重点，因此，在巩固提高东部农村水利设施的同时，要进一步加强中西部农田水利基础设施建设，并在此基础上，向农业生产的深度和广度进军，加快农业结构调整步伐，发展高产优质高效低耗农业，增加农民收入，提高农业总体效益，缩小地区间差异。

3．加快农村和乡镇供水工程建设

进入21世纪，我国经济将跃上一个新台阶，随着国民经济和农村经济的进一步发展，农村产业结构进一步优化，小城镇的快速发展，乡镇居民生活不断改善，农村饮水和乡镇供水从数量和质量上将提出更高的要求。加速发展农村饮水和乡镇供水工作是关系到农村社会经济发展、提高农村人口素质、稳定农村社会的大问题，是建设现代化农村的重要基础设施之一。

4．加强综合治理，改善水环境

由于水资源的过度开发，地下水严重超采，我国北方地区水环境恶化，局部地区已相当严重。黄河下游多年出现冬春季节断流，最长断流时间226天。一些河流上游过量引水，减少了对下游地区地下水的补给，造成下游植被退化、土地沙化。一些地区水域及农村水环境污染严重，不仅污染了农作物和地下水，而且危害了人民身体健康。随着水土流失加剧和水资源的日益紧缺，必须大力开展以山、水、田、林（草）路为中心的农田基本建设，遏制水环境恶化，改善生态环境，以实现水资源可持续利用，农业与经济社会的可持续发展。

综上所述，进入21世纪，我国将面临人口、资源、环境协调发展和经济社会可持续发展的巨大压力，面对日益严重的水资源危机和加入世贸组织后农业可能遭受的冲击，我们必须全面贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，把加强以水利为重点的农业基础设施建设作为促进农业和农村经济发展的首要措施来抓，把农业节水作为一项革命措施来抓，制定切实可行的措施，加快农村水利的建设步伐，为农业和农村经济的持续稳定发展打下坚实的基础。

三、21世纪农村水利发展的指导思想和目标

1．指导思想

按照可持续发展和科教兴国战略，制定农村水利发展战略和中长期规划，依靠科技进步，充分发挥现有农村水利设施效益，提高水利设施的整体运行质量。按照人口、资源和环境协调发展的基本国策，建设有中国特色的农村水利工程和非工程体系。

按照社会主义市场经济体制，加快农村水利设施体制改革，逐步建立良性运行机制。按照中东西部协调发展战略，在巩固东部农村水利基础设施能力的同时，要加大中西部农村水利投入，加快中西部农村水利基础设施建设。

2．方针和原则

坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则；综合运用法律、行政、经济、管理等各方面措施；实行山、水、田、林、路统一规划，旱、涝、风、沙、碱综合治理。

坚持不懈地搞好农田水利基本建设，增强农业抗御水旱灾害的能力；大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用率；抓紧进行现有灌排设施的现代化改造，努力扩大农田有效灌溉面积。

积极发展城乡供水，推进城乡水资源一体化管理；做好农业综合开发水利建设工作，改造渍害、盐碱中低产田；搞好山区、牧区水利、农田排涝等工作。

深化农村水利改革，推进农村水利的两个根本性转变；建设高素质的农村水利干部队伍。

3．战略任务

21世纪初期中国农村水利发展的战略任务是：

进一步改善农牧业生产条件，大力提高农田抗御洪涝旱碱等灾害能力，稳步发展灌溉事业，以满足我国21世纪初期人口高峰期的粮食需求。

加快农村水利现代化建设，东部地区率先实现水利现代化，基本建成现代化的灌排体系；中西部农村水利建设重点围绕基本农田建设，完善灌排体系，为西部大开发创造条件。

大力发展山丘区小水利建设，逐步提高山区农民生活质量。不断改善农村水环境，满足农村饮用水和乡镇企业、小城镇发展对水的需求。

4．战略目标

1999～2005年，新发展灌溉面积3500万亩，全国有效灌溉面积达到8．35亿亩，水利措施改造中低产田1亿亩，发展节水灌溉面积2．1亿亩，发展林果牧灌溉面积2100万亩。

完成50％大型灌区节水配套改造，骨干工程控制面积达1亿亩；全国40％～50％的灌溉面积基本得到改造，灌溉水利用系数提高到0．5左右；农村人畜饮水基本得到解决。

2006～2015年，新发展有效灌溉面积4000万亩，全国有效灌溉面积达到8．75亿亩，水利措施改造中低产田1．2亿亩，发展节水灌溉面积2．3亿亩，发展林果牧灌溉面积2800万亩；完成其余大型灌区节水配套改造，骨干工程控制面积1．2亿亩；目前的8亿亩有效灌溉面积基本得到改造，灌溉水利用率提高到0．60左右。

2016～2030年，全国有效灌溉面积达到9亿亩，灌溉水利用率提高到0．65以上；大型灌区逐步走上农业现代化轨道。

5．2015年奋斗目标

全国有效灌溉面积达到8．5亿亩，新增面积0．5亿亩，灌溉水利用率达到50％。

完成全国大型灌区的续建配套和节水改造工作，并相应进行管理体制和运行机制的改革；建成一批节水型井灌区和现代化农田水利示范园区；在西北、西南、华北地区发展集雨节灌面积4600万亩，解决3400多万人的饮水困难和2100万人的温饱问题，使项目区内人均纯收入增加500～1000元，区域内25度以上坡耕地实现退耕还林、还草。

通过综合采取农、林、水各种措施，改造中低产田3亿亩；节水灌溉工程面积达到5亿亩，初步建立具有中国特色的节水灌溉设备研制、生产、销售、服务体系。

全国乡镇和农村自来水普及率分别达到95％和60％～80％。基本解决现有5000万人口的饮水困难问题和5000万贫困人口的温饱问题。

6．2030年的远景目标

全国灌溉面积达到9．5亿亩，全国农业灌溉水的利用率达到65％以上；

完成现有灌区的节水改造，所有新老灌区全部达到节水标准，全国易涝、盐碱、渍害耕地全部得到不同程度的治理，建立起比较完善的农田灌排体系，将灌排区建成初步现代化农业园区。

完成所有中低产田的初步改造；所有乡镇和农村基本实现自来水供水。

牧区水利条件得到较大改观，人工饲草料基地和家庭草库伦建设得到普遍推广，为牧民实现定居创造基本条件。

农村社区环境和区域生态环境得到有效改善；全面实施农村水利工程管理体制和经营机制的改革。

初步建立起适应社会主义市场经济体制要求，能够为农业现代化发展、农民生活水平提高和农村生态环境改善提供全面服务的21世纪农村水利新体制。

四、21世纪农村水利发展的总体布局

农村水利发展必须防汛抗旱结合，开源节流并举；蓄、引、提、排结合，大、中、小、微并举；实现工程型水利向资源型水利的战略转变，因地制宜地搞好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护等各方面工作。

1．节水灌溉

21世纪我国农业发展的根本出路在于节水。必须遵照中央十五届三中全会的精神，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用效率。要尽快改变传统、落后的灌溉技术与方法，全面普及节水灌溉，建设节水型农业，促进农业现代化发展。

要因地制宜地推广各种先进、适用的节水灌溉技术与方法：自流引水灌区要大力开展以渠道防渗为主的节水改造，减少输水损失；井灌区要积极推广管道输水和田间节水灌溉；林果菜等经济作物区、江淮山丘平原区以及东北地区的大型农场要积极发展喷灌和微灌；坡耕地、沙壤地、城市郊区菜地、饲草料基地，要大力发展喷灌；西北内陆、川陕山丘盆地等地区要大力推广喷灌、膜上灌等节水技术，降低河套引黄灌区、河西走廊、新疆等地区的灌溉定额；东北地区要推广坐水种；南方地区要推广水稻节水灌溉技术；有条件的地区应使用现代化手段进行灌溉用水管理。

2．灌区节水改造

灌区节水改造重点在北方的黄河中上游地区、内陆区及黄淮海平原，其次东北区、长江中下游区，适当考虑珠闽及西南区。

灌区节水配套改造原则是：

（1）从灌区经济总体开发的角度优化配置水土资源，实现水土资源的可持续利用，以水资源高效利用为中心，提高灌溉水的利用率和水分生产效率，达到农业增产，农民增收的目的。

（2）促进“两高一优”农业的建设，加快灌区农业现代化进程，促进灌区的生态环境改善，为农业可持续发展提供保障。

（3）在灌区的建设和管理中大力推广新技术、新工艺、新材料、新方法，提高科技在水利和农业中的贡献率。

（4）抓住影响灌区效益发挥的主要矛盾，按照科学合理和经济可行的原则进行续建配套技术改造。

（5）灌区续建配套技术改造要与国土规划、土地利用规划、流域综合利用规划、农业区划等相协调。

（6）加快灌区管理体制和机制改革，推行用水户参与管理，实行成本水价，建立起产权清晰、责权明确的良性运行机制。

3．新灌区开发

发展灌溉面积必须充分考虑当地水土资源条件，积极稳妥地进行。在对现有灌区进行充分挖潜改造的基础上，再考虑新建工程。原则上新发展灌溉面积所需水量一律从现有灌区节水改造省出的水量中解决，有条件的地方可以积极开发利用天然雨水，适度开发地下水资源。

新灌区开发的重点在东北区，其次在黄淮海区和黄河中上游区，内陆区和西南区也有一定比例的发展。东北区蓄、引、提灌工程和井灌工程并重。黄淮海区主要是在黄淮之间打井灌溉，以及江苏、安徽的引江工程。黄河中上游区重点在内蒙东部的灌溉工程和中部的井灌工程以及甘肃。

各分区特点：

（1）东北区：全区有效灌溉面积占耕地面积比例仅为24％。黑龙江、吉林两省水资源比较丰富，发展灌溉的潜力很大。

（2）黄淮海区：该区水资源紧缺。通过开源节流，加强管理，尚有一定发展潜力。

（3）黄河中上游区：与土地资源相比，水资源不足。通过工程改造；加强管理，以及大力节水有一定发展潜力。

（4）内陆区：该区有近1亿亩土地具有发展灌溉的潜力。通过修建工程和区域内调水，可以有较大发展潜力。

（5）长江中下游：该区水资源丰富，但具有发展潜力的土地多为零散的丘陵地，具有一定开发潜力。

（6）珠闽江区：该区水资源丰富，但土地资源有限，发展潜力不大。

（7）西南区：该区水资源丰富，具有发展灌溉潜力的土地有0．87亿亩，特别是云南滇中、滇西的一些平坝，发展灌溉面积的潜力很大，但工程造价高，可根据情况适当发展。

4．园田化建设

要大力加强农田水利基本建设。东南沿海，长江三角洲，珠江三角洲，胶东半岛以及大、中城市周边经济发达地区，要利用自身优势，积极推广采用与设施农业、工厂化农业、休闲观光农业、持续高效农业相适应的农村水利先进设备、技术和方法，率先将农田灌排区建设成为高标准的农田水利示范园区，提高水土资源利用率和劳动生产率，为农业的现代化发展和农村社区环境的优化、美化奠定物质基础。

5．除涝排水

现阶段我国农村排涝标准不及3～5年一遇。全国易涝面积3．67亿亩，80％已进行了初步治理，建立了防洪除涝排水体系，平原圩区的防洪除涝工程体系已初具规模，对减免洪涝灾害起到一定作用。但由于工程不配套、工程老化加之管理不善等原因，有些地方的工程排涝能力只达到原设计标准的40％左右，不能适应农业发展的要求。必须加强流域的排涝系统规划，合理协调防洪与除涝的关系，确保除涝排水通畅。

北方地区：重点在黄淮海平原、松辽平原和三江平原等地区。南方地区：长江中下游沿江滨湖平原区、长江下游沿江滨湖平原区、浙江钱塘江沿岸平原区、南部沿海平丘区、四川盆地平丘区。

6．中低产田改造

我国中低产田主要分布在低洼、易涝、易旱地区，全国洼涝、盐碱、渍害农田面积近5亿亩。经过40多年的治理，大部分得到不同程度的改善。随着农业发展对治理标准要求的提高以及部分地区由于人类活动对自然环境的破坏，进一步治理的任务还很重。

北方中低产田改造重点在黄淮海平原、松辽平原和三江平原等地区以及西北干旱地区也有较大的面积，其中低产的原因不同，如有纯涝渍区、纯盐碱区、涝渍盐碱并存区。

南方中低产田改造重点在淮河平原、长江流域的江汉平原、珠江三角洲、山丘区的冲垄谷地等。

7．小型水源工程建设（塘坝、蓄水池等）

小型水源工程对于解决灌区范围以外的零星耕地灌溉问题起着决定性的作用。要根据当地水土资源情况，利用当地有利的地势，在服从流域总体规划的基础上利用小型水源工程，拦蓄当地地表径流，集蓄雨水作为农田灌溉水源。建设重点在北方甘肃、宁夏山丘区，江苏南部山丘区，四川山丘区等。

8．旱作农业水利建设（集雨节灌）

旱作农业要以提高天然降水利用效率为核心，通过农艺、生物技术措施，建设土壤水库，提高土壤蓄水保墒能力，建设高标准“保水、保肥、保土”基本农田。干旱缺水山区，要重点开发利用雨水资源，大力发展水池、水窖、旱井等雨水集蓄利用工程，集蓄天然雨水，发展补充灌溉，力争达到人均半亩以上基本农田。在解决群众饮水困难和温饱问题的基础上，促进农业种植结构的调整和陡坡退耕还林、还草，发展山区经济、改善生态环境、增加农民收入。

9．牧区节水灌溉

牧区要大力开展供水、排水和草场灌溉等水利基础设施建设，发展人工饲草料基地、家庭草库伦和天然草场灌溉，提高草场产草率和载畜能力，改善牧业生产条件，建设和保护生态屏障，强边固防，促进民族团结和社会稳定。要有计划地发展节水灌溉，推广适合牧草灌溉的节水设备。重点在黑龙江、吉林、内蒙古、甘肃、青海、四川、新疆等省（自治区）。

10．乡镇供水及农村饮水

随着农村经济的发展人民生活水平的提高，乡镇供水尤其是居民生活饮用水，对水质要求十分严格，对水源选择需无污染源，在工程设计上需增设水的净化处理设施，使水质达到国家规定的有关标准。乡镇人口集居地，要结合乡镇企业和小城镇发展的需要，大力发展乡镇供排水设施，改善社区生活条件，促进农村两个文明建设和农村城市化的发展。

五、对策与措施

根据中国农村水利发展所存在的问题和制约因素，按照可持续发展战略的观点，提出以下对策与措施：

1．加强农村水利发展支撑体系建设

完善农村水利政策法规体系。要加强政策法规研究，为农村水利的发展提供有力的法律支持和宽松的政策环境。使农村水利走上依法治水，依法管水的轨道。近期内要重点研究农田水利基本建设、节水灌溉、水价改革等方面的法规政策研究。要尽快完善农田水利技术规范、规程和质量标准体系，抓紧搞好各项规划，维护规划的权威性和严肃性。

加强农村水利技术支撑体系建设。要尽快建立起与农业大国、灌排大国相适应的农村水利科研和技术推广体系。对农村水利的技术难点，要组织科研、教学、生产部门的力量联合攻关。要加大农村水利先进适用技术的宣传推广力度，有计划、有重点、有步骤地推广应用一批新技术、新材料、新工艺，提高农村水利科技成果的转化率。要加强地下水动态、灌溉定额等农村水利基础数据的试验观测工作，尽快恢复和建立全国灌溉试验观测网。

在引进、借鉴、消化、吸收国外农村水利先进技术的基础上，研制开发适合国情，质优价廉的农村水利技术和设备，建立产学研相结合，技工贸一体化的农村水利，特别是节水灌溉技术及设备的研制、开发、生产、推广技术服务体系。

抓好农村水利教育工作。根据农村水利发展的新形势和新要求，修改高等院校有关水利教材，培养农村水利后备人才。搞好农村水利基础知识的科普宣传和农村水利系统在职员工的技术培训工作。

2．拓宽农村水利投资渠道，增加农村水利建设资金

完成21世纪的农村水利建设任务，需要大量投资。必须努力拓宽农村水利投资渠道，大幅度增加农村水利投资。现有的各项农村水利投资渠道要长期稳定，并逐步增加。国家和地方各级计划、财政和信贷部门要根据农业和国民经济发展的需要，适当调整投资比例，争取在国家基本建设投资中增加对节水灌溉、大型灌区改造等事关全局的重要建设项目的投资。要更多地吸引和利用外资用于农村水利建设。

增加农村集体、个人对农村水利建设的投入。要制定相应的法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村水利建设，引导农民和社会各界增加对农村水利的投入。要根据各地情况，进一步完善劳动积累工作制度，充分利用我国广大农村劳动力资源丰富的优势，坚持不懈地加强农村水利基础设施建设。

管好用好农村水利建设资金，提高资金使用效率。要严格按照国家有关规定加强资金管理，做到专款专用；要完善项目前期工作，积极推行工程“三制”提高资金使用效率。

3．加强农村水利社会化服务体系建设

加强农村水利社会化服务体系建设，对于改革农村水利管理体制和运行机制，加强农村水利工程管理，加速农村水利科技成果的转化具有重要意义。21世纪，要在全国逐步建立起以乡村集体和合作经济组织基础，以专业技术部门为依托，以农民自办服务为补充的多种经济成分、多形式、多层次的服务体系。

农村水利社会化服务工作的重点：一是完善区乡水利服务组织、搞好服务工作；二是搞好技术信息、人员培训、技术承包等服务；三是鼓励发展农民管水组织。各级农村水利工作者树立为农民、为农业生产服务的观念，不断改进工作作风，提高服务质量。推动农村水利社会化服务组织向产业化、专业化、企业化方向发展。

积极支持农民自办、联办服务组织，保护他们的合法权益，并从资金、技术、物资和政策等各方面给予扶持。

4．深化体制改革，转换运行机制

要尽快建立起适应社会主义市场经济体制要求的农村水利投资、建设、管理新机制。根据不同地区和不同的条件，通过拍卖、租赁、承包和股份合作等形式，明确小型水利工程的所有权、放开建设权、搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使小型水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。

加快农业灌溉水费改革步伐，使农业灌溉水费尽快达到成本，用经济的杠杆，调动农民节水的积极性，实现水资源的优化配置和合理使用。要采取措施，认真落实国务院《水利工程水费核定、计收和管理办法》，尽快做到按成本征收，保证工程良性运行。

要积极推进国有灌区管理体制改革，明确经营管理自主权，从过去计划经济体制下依附于行政机关的供水管理型转到生产经营型轨道上来，让广大用水户进一步参与灌溉工程的经营管理，建立起灌区良性运行机制。

鼓励灌区管理单位在搞好农业灌溉服务的前提下，利用自身的水土资源优势，发展多种经营；改革城乡供水管理体制，加强城乡水资源的统一管理，推进城乡一体化供水进程。

5．走以内涵挖潜为主的发展道路，保护、巩固、提高现有灌排设施，抓好已建工程的续建配套和技术改造，适当发展灌溉面积

灌区是农业生产的主力军，是农业现代化的主要基地。21世纪，面临人口增加、经济发展对粮食和农产品需求的巨大压力，灌溉面积必须在稳定的基础上适度增加。但发展灌溉面积必须充分考虑当地水土资源条件，按照以水定发展规模的原则，积极稳妥地进行。要采取有效措施，加大控制灌溉面积减少的力度，主要抓好《占用农业灌溉水源、灌排设施补偿办法》的贯彻落实，同时以现有灌区节水改造为重点，通过续建配套、技术改造等措施，进一步挖掘现有工程的潜力，发挥最大的工程效益。

6．大力普及节水灌溉技术，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，促进水资源高效利用

推广节水灌溉，是缓解当前农业用水供需矛盾，增加农业产量、发展农村经济的需要，是加快我国农业现代化进程的需要，是改善生态环境，实现水资源可持续利用、农业可持续发展的需要。推广节水灌溉，是我国农田灌溉发展从粗放到集约，从外延为主到内涵为主，实现增长方式历史性转变的过程，是具有深远历史意义的科学决策。

要抓好重点地区节水，充分利用天然降水是首要的节水灌溉措施，节水潜力最大的环节是渠系输水。田间节水要结合农业耕作栽培技术改革和建设现代化农业要求进行。

要制定政策措施，积极引导扶持节水灌溉工作的开展。要将发展节水灌溉作为21世纪我国灌溉发展的一项基本原则。不论是农业综合开发、商品粮基地建设、粮食自给工程、菜篮子工程、或是扶贫开发，必须实施节水灌溉，达不到节水标准的项目，不予立项审批。要加大对节水灌溉的投入，严重缺水地区的骨干节水工程要作为重点建设项目，纳入各级基建计划。要尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案。

7．建设高素质的农村水利队伍

努力提高人员技术业务素质。根据农村水利不同工作岗位的特点，利用一切手段和设施，实行集中和分散相结合，短期与长期相结合，理论与实践相结合，脱产与在职相结合等办法，加大培训培养力度，努力建设一支高素质农村水利从业队伍。到2030年，争取大、中型工程管理单位业务骨干都具有中专以上学历，中级以上职称，普通人员都经过专业培训；每个水利合作组织至少有一名懂技术、会管理复合型人才。水行政主管机构人员不仅要有懂水利，而且熟悉与本职工作相关领域有关知识，一专多能，真正成为水行政管理行家里手。

逐步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的农村水利队伍建设和管理的规章制度。在完善各类专业技术服务组织重组制度的同时，重点建立健全水利合作组织发展的框架体系，明确合作水利组织建设和运行管理必须遵循的原则，保障水利合作组织这一新事物的发展有章可循，有法可依。要把建立有利于调动职工工作积极性、主动性和创造性人事管理制度作为队伍建设的核心，建立起因事设岗、因事设职，按照岗位职务要求配置人员的新机制，保证人员能进能出，在各自岗位上最大限度发挥才能。

8．加强领导，为农村水利发展提供良好的社会环境

各级政府要加强对农村水利工作的领导，牢固树立为农业服务的思想，特别是在市场经济和干部任期制的情况下，各级政府党政一把手要切实把发展农村水利作为促进农业和农村经济发展的首要措施来抓。深入实际，调查研究，解决农村水利工作中的实际问题。

要因地制宜，分类指导，加强宏观管理和调控，努力创造有利于农村水利工作发展的社会环境。

各地要根据全国农村水利发展纲要，因地制宜地制定本地的农村水利发展规划，并认真组织实施。

（1999年12月）

注：本文稿是陈雷副部长在担任农村水利司司长时；布置的一项工作，在陈雷同志领导下，由陈志军同志和张岳共同草拟的未定稿。