水权制度建立分析论文

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党的十一届三中全会以来，在二十年的改革与发展和社会主义现代化建设的历史进程中，我们党不仅从理论上发展了马列主义、思想，确立了邓小平理论；而且在实践中为建设有中国特色的社会主义道路，积累了丰富的经验。水利作为国民经济的重要组成部分，在二十年的历史进程中，特别是进入九十年代，水利改革与发展不仅取得了辉煌成就。而且随着我国的经济结构、计划经济和投资体制及结构的变化。水利作为国民经济的基础产业，其结构、体制和机制都发生了变化。随着社会主义市场经济体制的建立，市场对资源的配置起基础性作用，这是市场经济的一般规律。但水如何适应社会主义的市场经济，水能否作为商品走向市场，建立水市场经济，必然涉及到水权及其商品的属性，这是新时期水利面临的一个新的理论问题。

一、关于我国水权的现行法律规定

我国《宪法》第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。《水法》第三条中规定了水资源属于国家所有，即全民所有。由法律规定属于农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水除外，应禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏水资源。因此，《水法》规定，国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度，并征收水资源，其实行取水许可制度的步骤、范围和办法，以及水资源费的征收办法，由国务院规定。1993年6月国务院了《取水许可制度实施办法》，水资源费的征收办法至今尚未出台。以上是我国对水权、取水许可权的现行法律规定，是研究水权理论的主要法律依据。

二、关于水权的特征及其商品属性问题

水是自然资源，又是经济资源，更是战略资源，是可以不断循环和更新、自我增值的资源，是人类共享的资源。因为水最基本的特性是人类的生命之源、人类生存与发展的大动脉，维护生态环境安全的命脉。它涉及人类的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门。它具有除害兴利的双重作用，兼有公益、半公益性的特点，这些特性互相影响，构成一种十分复杂的系统。

水作为资源具有双重属性，即生活资料和生产资料的双重属性。马克思在资本论中曾经指出，土地(在经济学上也包括水)最初以食物，现成的生活资料供给人类，它未经人的协助，就作为人类劳动的一般对象而存在。因此，水和土地一样是人类的生活资料。但水和土地一样又是生产资料，这样水和土地都具有双重属性。

按照我国《宪法》水流的所有权属于国家，属于全民所有。现在我们谈论水权应当是指水的使用权的分配问题。在分配水的使用权时，又涉及到水工程供水的产权问题。因此，水工程供水不仅涉及到水的使用权的分配，还涉及到产权及其受益权的问题，以及工程原设计的功能及其受益的范围和受益的对象等等。这些问题在没有建立规范以前，对水的使用权分配和有偿转让等进行全面运作是非常困难的，但建立和规范水权制度是一个十分复杂的问题，因为规范本身直接涉及到权益的再分配问题。

中国历史上的水事纠纷，实质上是水权之争。在每个历史时代水权都以各种不同的方式，在完全不同的社会关系下面发展着。因此，在不同的历史时期，水权单位之间的水买卖早有历史记载，从历史记载来看，水权转让大都经过官府的同意，有买卖合约，但为防止管水者仗权卖水，侵犯用水户的权益，同时制定了严格的法规。

水资源所有权属于国家和全民所有，作为公共资源必须体现全民共享的原则。从国外市场经济国家的实践来看，水属于公共商品，公共商品是指可以容许许多人对它进行消费的商品，它属于纯粹外部经济性商品，具有非市场经济性质。比较典型的是国防、公安和基础设施三大类型，这类商品是由政府通过“对收入进行再分配”来提供。公共资源和公共商品由于具有共享性而不是独占性，这样市场经济能够有效配置资源的基础性作用就受到诸多因素的制约。公共商品就可能同时具有非竞争性和非排它性的特点，或只具有其中的一个特性。对于非竞争性的商品而言，人们消费它时，并不影响相互之间的利益。

汪恕诚部长在水利部机关公务员大会上关于《水权管理与节水社会》的报告中指出，明晰水权，要确定两套指标。一套是水资源宏观调控体系，一套是水资源的微观定额体系。这两套指标体系对有效管理水权和规范水事行为至关重要。汪恕诚部长还指出，实施水权管理的前提是水资源的统一管理。统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，这些重要论点都是指导我们建立水权制度，加强水权管理监督和规范水事行为的基本原则。

三、关于建立水市场问题

我国社会主义市场经济体制正在逐步逮建立和完善，由于市场化的实质是要发挥市场机制的作用，但市场机制的形成涉及到很多因素，从经济体制构成讲，有政府行为、企业行为、市场行为，市场又涉及到资金、劳动力、技术、生产、产品、价格等各种市场，从产业结构讲有第一、第二和第三产业，因此，市场经济是一个十分复杂的系统。改革开放以前，水谈不上建立水市场，现在在社会主义市场经济体制下，如何建立水市场这是个新的理论和实践问题。水工程供水能否作为商品建立相应的水市场进行有偿转让，这是建立水市场经济的一个核心问题。水工程供水作为产品，作为生产资料是生产要素，虽然具有商品的属性，它又具有公益事业的特征。由于用途不同，在建立水市场进程中不同的用途是有区别并具有不同特性的，加之水是动态的，受到时空条件的限制，这就决定了水市场与一般的商品经济的市场是具有不同的性质和特征的，它不具备一般商品经济的公平竞争的条件，它是以政府宏观调控为主体的市场经济，因为同样的水量，不同的功能和用途，不同的流域和地区，其产生的价值是不一样的，反差十分悬殊。因此，水市场的建立必须同时制定相应的配套法规。

国外学者按竞争性和排它性这两种商品的属性将商品(包括服务)分为四类：

一是公共商品：同时具有非竞争性和非排它性，如国防；

二是公共资源：具有竞争性，但有非排它性，如水源地；

三是“俱乐部”物品：具有非竞争性，但有排它性，如公路、体育场；

四是私有商品：具有竞争性和排它性。

以上所有商(物)品(包括服务)都介于这四种商品组成的矩阵之间，竞争性和排它性越小的商品，越不容易市场化。根据水资源的特性，它具有“混合商品”的特征，这就决定了水资源不能完全推向市场，实行商品化。但其中的供水、水电等可以部分商品化，而水源地不能商品化，这就决定了水市场应当是有条件的市场经济。

四、关于水权、水市场与水价问题

水权、水市场与水价三者是不可分割的群体，或者说它们相互是不可分割的一条主线。水是自然资源，不能成为商品，水工程的供水变成了经济资源具有了商品性质，但它又不同于一般商品。国际上的实践表明，市场经济不是“自由经济，是法制经济”，任何实行市场经济体制的国家，政府都要用法律手段管理和调控商品和服务的价格。市场调节价，政府指导价，政府定价，对于交通运输，邮政、电信、水、电、气等重要公用事业的价格，只能由政府管理，不允许经营者自行定价，以稳定社会经济秩序。供水属于公用事业，不能随行就市定价，只能是政府宏观调控的供水市场。按照短缺经济学的观点，水资源短缺应当依靠市场机制来调节，但市场并不是解决经济工作中种种难题的万应灵丹，同样，水市场也不是解决水资源短缺问题唯一的灵丹妙药。因此，建立水市场必须本着公共商品的特征制定有利于水资源可持续利用的市场机制及其经济政策

五、关于建立水权制度的有关政策

国外的市场经济实践表明，在现代市场经济条件下，人们生活离不开政府。市场经济的缺欠和不平衡只能由代表“全民”集体意志的政府宏观调控来解决。西方学者把政府的作用分为三种：一是稳定经济，实现充分就业；二是收入再分配，按平等和效率的原则实现个人基本能接受的收入分配结果；三是资源再配置的，提高全社会的资源使用效率。我国水的所有权属于国家，任何部门都不允许垄断水权成为“水霸”。由于水资源的短缺威胁到人类的生存与发展，那么有限的水资源的合理分配就必然成为人们关注的焦点。我们讲的水权的分配主要是指使用权的分配，其分配必须在政府的宏观调控下遵循四条基本原则：

一是根据中国水资源的时空分布特点，要考虑水资源的承载能力，以及水资源的特点和社会性、经济性的特征，由国家确定可分配的份额，保证水资源的可持续利用；

二是按照可持续发展战略和所分配的使用权界定其使用范围和用户对象，保证国民经济的协调发展；

三是在使用权确定的基础上，对水资源在流域内及区域间进行合理配置，保证水资源的高效利用；

四是由于中国水市场的培育和建立受到自然条件，设施状况，社会制度，公众意识，管理机构，人员素质、政策法规等一系列因素的制约。因此，要有政府的宏观调控和规范管理与有效监督，保证水事行为的规范化、有序化和法律化。

为推进我国水权制度改革与发展，在国务院颁发的《中国21世纪议程》中明确指出：建立和完善自然资源产权制度，实行资源所有权与使用权分离，以及资源的有偿使用和转让。要鼓励建立持续和有效利用自然资源的新市场，大力发展可持续的资源产业。有效地管理自然资源，实施市场经济刺激手段。同时要考虑社会的公平分配，建立与市场经济相适应的自然资源资产管理制度等政策。九十年代颁发的《矿产法》规定了国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，制定了转让管理办法，对矿产资源使用权的取得及其转让做出具体规定。《土地法》规定土地所有权由国务院代表国家行使，国家依法实行国有土地有偿使用权，对土地使用权的确认做出明确的规定。推进资源所有权制度和流转制度的改革与发展。

“十五”《建议》和《纲要》又进一步明确了：在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，合理配置公共资源（包括国有土地、水），发挥政府对资源的引导和带动作用，引导资源配置方向，提高资源配置效率，健全资源有偿使用制度，建立合理的水资源管理体制和合理水价形成机制等，都是推进水权制度改革向纵深发展的有关政策。

六、几点建议

新的世纪我们对水利应当有新的认识，治水思路及其政策已进入一个新的调整时期，但要解决好中国水的问题，我们认为权属管理是核心，体制改革是保障，职能转变是关键，这些都涉及到上层建筑与生产关系的改革问题。

从全国和全局的角度来看，现在强化政府宏观管理和监督的职能，探索水的使用权转让机制，规范水事行为，实施水资源的高效利用和合理配置正是时候。但水权制度的建立要在水权理论指导下，提倡大胆实践，开展理论研究，通过立法积极推进水权制度改革与发展。为此建议：

1.在修订“水法”时，要为水资源所有权和使用权制度建立，以及使用权流转提供法律保障。

2.抓紧《取水许可制度实施办法》修改，为使用权（或取水权）流转作出明确规定。

3.建立合理的水分配利益调节机制。

4.实行水的有所权与使用权分离，使用权逐步通过政府宏观调控为主导，综合运用市场机制予以合理配置。