水权转让对策分析论文

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一、水权的基本概念和国外的主要做法

(一)水权的概念

水权一般指水资源的所有权和使用权。我国水资源属国家所有。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有。”我国现行《水法》第三条规定“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”在水资源国家所有的前提下，水权主要指水资源的使用权。

目前我国对水资源使用实施取水许可制度和水资源有偿使用制度。《水法》第三十二条规定“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度”。《取水许可制度实施办法》规定：“一切取水单位和个人，利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水，都应当依照本办法申请取水许可证，并依规定取水。”用水必须预先取得管理部门的许可，从某种意义上说，就是要取得相应的使用权，通过取得取水许可证而取得水权。

(二)国外水权制度与水权转让的主要经验和做法

1．水权制度

大多数国家的水权制度通常包括：申请水权和获取用水许可的程序、范围；许可用水的条件、期限，用水权的等级，用水权的丧失、终止与转让；以及有关奖励和处罚的原则等内容。

美国的水权制度是美国水资源管理和水资源开发利用的基础，其水权制度建立在私有制的基础上，作为公民的私有财产受到法律的保护。美国的水权法最初为殖民时期的河岸法(RiparianDoctrine)，规定毗邻水体和水域的土地所有者拥有水权。到了19世纪，西部干旱区水权法采用的是优先占用法(PriorAppropriationDoctrine)。其主要法则有三个：一是先占用者有优先使用权。二是水的使用不能损害别人的利益，三是不用即作废。其中，用水权的优先次序是由各州政府认定的，拥有优先权的用户可以向比他优先使用次序后的用水户出售用水权，优先次序较后的用户也可以向优先次序较前的用户购买用水权。

俄罗斯1995年颁布的《联邦水法》规定，俄罗斯公民必须取得用水许可证后方有权从水体中取用水和从事企业性活动；获取水体使用权的依据是用水许可证以及根据用水许可证所签订的水体使用契约。

澳大利亚的水权法采用河岸权法，规定河岸或湖岸土地占有者拥有水权。农民用水必须向政府主管部门申请用水权。

日本的《河川法》对水权的内容和获取条件作出了规定，并把水权划分为灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权和渔业水权等几种。水权的优先权基本上遵循占有优先的原则，但在干旱时期，引水优先权要经过干旱协调委员会的协商。

智利在1981年颁布的新水法中规定，水是公共使用的国家资源，但根据法律可向个人授予永久和可转让的使用权，并由水董事会负责水市场的运作，而各个地区的水市场运作则由当地的用水户协会负责。

从各个国家的用水优先权来看，一般都规定家庭用水优先于农业和其他用水，但在时间上则根据申请时间的先后被授予相应的优先权。当水资源不能满足所有需求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需要。其中，西班牙水法规定，首先应根据用水权优先等级进行供水；在用水权优先等级相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的顺序进行供水；当重要性或有利性相同时，先申请者享有优先权。日本《河川法》则规定：对于两个以上相互抵触的用水申请，审批效益大者，不再考虑“先提出者优先”的传统做法。

2．水权转让

水权作为私有财产，在美国可以转让，但在转让程序上类似于不动产的转让，一般需要一个公告期，同时水权的转让必须由州水机构或法院批准。目前美国西部正努力消除水权转让方面的法律和制度的障碍，并采取了一系列立法活动。美国西部出现了水银行的水权交易体系，将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以充分体现。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让，另外，节约用水者在把省出的水满足其他用水户需要时还能够得到合理补偿。例如，洛杉矶市与伊姆皮里灌区于1985年签订了为期35年的协议，协议的主要内容是，伊姆皮里灌区将通过渠道防渗、把含盐量高的灌溉回归水与淡水掺混后重新用于灌溉等措施来节约用水，把省出的水有偿转让给洛杉矶市；而作为补偿，由洛杉矶市负担相应的工程建设投资和部分增加的运行费。

俄罗斯《联邦水法》规定水体使用权可以由某人转让给他人，条件是这些人的用水是为了满足个人需要，而且在上述权利转让中应保证这些水体的使用目的没有变化。澳大利亚《新南威尔士州水法规》第20AG条规定：经批准，水权证拥有者可将水权证分配到的全部或部分水量转让给别的水权证拥有者。为了鼓励节约用水，州政府还规定，允许老用水户把自己节省下来的水的使用权有偿转让给新用水户。日本的《河川法》规定，水权是一项财产权，可以转让给其他人或团体，但水权的转让必须要提出申请并征得河川管理者的同意。此外，一些发展中国家如智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等也在尝试通过建立水市场进行水的转让。智利通过水市场的建立，提高了农民灌溉的积极性，获得了高额的经济利润。

二、我国水权转让的现状

目前我国许多地方正在积极探索通过水权转让促进水资源优化配置，影响较大的案例有浙江省东阳—义乌水权转让和2001年漳河上游跨省有偿调水。

(一)浙江省东阳、义乌两市水权转让

东阳市和义乌市均隶属于浙江省金华市，同在钱塘江支流金华江一带，二者处于上下游的相对位置。东阳市水资源相对丰富，市属横锦水库弃水和灌区节水，具有约5000多万立方米的市外供水潜力。义乌市市区现有供水能力严重不足，市属水库供水潜力有限，区域水资源相对缺乏，迫切需要从境外开辟新的水源约5000万立方米，以满足城市发展用水需求增长的客观需要。根据义乌市有关部门测算，自己开发建设水库，不仅水源没有保证，而且单方水投资需要6元左右。

2000年10月水利部领导关于“水权和水市场”的讲话促进了东阳和义乌两市探索利用市场机制，通过水权交易合理配置水资源、解决义乌用水问题。经过充分论证和协商，双方于2000年11月24日签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议。义乌市用2亿元资金购买东阳横锦水库5000万立方米水资源使用权，转让后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，通水后义乌根据当年实际供水量按0．1元每立方米支付实际引用水水费。

东阳—义乌水权转让促进了水资源的优化配置和高效利用，双方经济利益都合算，是一个双赢的选择。通过水权转让，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得2亿元资金用于水利建设，获得每年约500万元的供水收入，而节余这5000万立方米水权的成本则只有3880万元(横锦水库和灌区项目改造的投资)。义乌市按照浙江省新建水库一般每立方米水单位造价5元计算，5000万立方米取水权的获得需要2．5亿元，节省了建设资金；新建水库水价也远不只0．1元每立方米，而且新建水库难以在2003年前达到5000万立方米的城市供水规模。显然，水权转让对于东阳市和义乌市的水利基础设施改善及其相关产业发展具有积极的促进作用。

(二)漳河上游跨省有偿调水

漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交界处，包括山西省平顺县，河北省涉县、磁县，河南省林州市、安阳县，是全国水事纠纷多发地区之一。多年来两岸争水、争滩地纠纷不断。为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施，妥善解决纠纷，维护两岸稳定。水利部用了5年时间，制定了晋冀豫三省的分水方案，于1989年经国务院批复(国发[1989]42号文件)。1992年海河水利委员会成立漳河上游管理局，对漳河108公里河道实施统一管理。由于跨区域的水资源分配是一种地区的利益分配，尤其在水资源严重短缺地区，矛盾更加复杂，协调难度大。目前两岸的引水能力达100个流量，而最近几年河道只有3～5个流量，仅能维持两岸村庄用水，对于两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪。由于来水量的急剧减少，两岸的缺水矛盾难以缓解。

落实分水方案到目前已用了12年的时间，纠纷仍没有彻底解决，可见单纯依靠行政手段解决水资源配置问题的局限性。2001年，漳河上游管理局调整思路，以水权理论为指导，利用市场机制合理配置与管理水资源，探索出一条水资源优化配置的新路子。经反复协商，上下游、左右岸三省有关地方政府及其水利部门达成共识。漳河上游管理局与长治市水利局签订了调水协议书，分别与林州市、安阳县、涉县签订有偿供水合同。2001年6月，通过长治市境内5座水库联合调度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南两省沿河村庄和灌区按每立方米0．025元价格供水3000余万立方米。

这次调水成功使双方都获得了一定的经济利益，达到了双赢的效果。下游河南、河北两省根据协议获得相应水量，解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难，预计增收3000余万元。特别要指出的是，漳河两岸河南省和河北省的灌区根据需水量出资、按照出资额分配水量，分水有了双方都认同的客观依据，不再为分水发生矛盾，水事纠纷得到有效解决。漳河上游地区山西省长治市在海河流域属水资源相对丰富的地区，由于上下游水量缺乏统一调度和市场配置，该地区许多供水工程未能充分利用，经常弃水。这次调水，上游的水资源得到合理配置和有效利用，供水单位收入水费70余万元。

副总理对此给予高度评价：“运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了地区之间长期存在的水事纠纷。这件事办得好，要认真总结经验。”

三、水权转让的内在必然性和存在问题

目前在我国发生的水权转让并不是偶然现象，而是我国社会主义市场经济体制不断完善和水资源稀缺程度不断加剧的产物。

(一)我国水权转让的内在必然性

1．水权转让有利于水资源的优化配置

由于不同用水行业的用水量和用水效率不同、同一用水行业内部不同用户的用水效率不同，各类用水之间、同类用水的不同用户之间，用水效益是不同的；同时，随着用水效率的改变，各个用水户的用水量也在动态变化着。如果在节水的基础上促进水资源从低效益的用途向高效益的用途转移，就能够提高水资源的利用效率和效益，促进水资源优化配置。

2．水权转让需要一定的体制背景和资源条件

水权转让有利于促进水资源的优化配置，但是水权转让有一定的前提条件，即需要一定的经济体制背景和资源条件。只有在市场经济体制下和水资源稀缺的情况下，明确规定水权才是有意义的，也才是可能的。在计划体制下，可以通过计划部门重新调配用水计划实现，不需要交易。当然，这需要计划部门随时掌握各个用水户的用水效率和效益，用水户也有积极性节水的条件下才能实现，而这两个条件往往很难达到。在没有市场时，政府要判断对水各个用水户的价值并把水分配给边际价值最高的用途的成本是非常高的，以至于计划部门不可能掌握消费者的随时变化支付意愿和厂商的生产成本，不可能及时掌握各类用水的边际价值并重新分配水资源。计划不可能包罗万象，政府行政部门也不可能及时了解水市场瞬间的千变万化。同时，如果水资源不稀缺，用水户可以轻而易举地取得水资源，根本不需要购买水权。最典型的例子是美国。美国西部水资源短缺，水权制度和水权转让得到发展，美国东部水资源比较丰富，水权转让很少发生。

3．建立和发展水市场、促进水权交易是实现我国水资源优化配置的必然要求

我国是一个水资源短缺的国家，水资源短缺已经成为我国经济和社会发展的严重制约因素。我国在严重缺水的情况下用水浪费同样十分严重，节水潜力很大。我国农业用水量占全部用水量的74％，全国农业灌溉水利用系数大多只有0．4，而很多发达国家已经达到0．7～0．8；我国工业万元产值用水量是发达国家的10～20倍；水的重复利用率我国为40％左右，而发达国家为75％～85％。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》强调要以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建立节水型社会。要促进用水户节水，必须使用水户节水的收益超过成本。在国家监管和调控之下，实行水权转让，允许用水户将节约的水资源通过水权交易有偿转让获得收益，利益驱动会使节水成为用水户的自觉行动。如果不分配水权、不允许水权交易，节水不能带来收益，加上我国目前实行的福利水制度，用水户缺少节水的动力，节水很难推广。随着水资源短缺的加剧，水权转让势在必行。水市场的建立和发展也是我国市场经济体制改革的大势所趋。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置发挥基础作用。在上述大背景，浙江省东阳市和义乌市率先突破，在实践中探索通过水权转让配置水资源，开创了我国水权转让的先例。

(二)我国水权转让中存在的问题

东阳—义乌水权转让后，引起了广泛的社会反响。对于水权转让的效益，即在总取水量不变的情况满足经济社会发展和人民生活对水资源的需求，提高了用水效率和效益，大家都予以公认。目前争论的焦点，是水权转让的主体和客体是否合乎现行法律法规的规定，以及水权转让行为是否合法的问题。按照邓小平同志“三个有利于”的标准来看待东阳—义乌水权转让，我们应该对这次探索予以肯定和支持，不能削足适履，因为现有政策法规不完善而限制水权转让的探索和实践。同时，社会各界的争论，也暴露出目前我国水权转让中存在的主要问题：即现行《水法》和《取水许可制度实施办法》等主要政策法规中缺乏对于水权的归属、取得和转让的明确规定，不能满足实践的要求。

1．所有权主体虚置。所有权国家所有，但没有一个具体部门代表国家行使所有权，负责分配使用权，其结果是实质上的地方所有。

2．使用权的分配缺乏具体规定。对于用水户能否拥有水权、如何取得水权、水权拥有者的权利和义务等没有法律的明确规定。这也是社会各界质疑东阳—义乌水权转让是否合法的焦点。

3．没有建立水权交易制度。交易制度的核心就是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。通过制定交易规则，为买卖双方进行交易时提供行为准则，同时建立起水权交易监管模式，从而通过水权市场来优化配置水资源。目前关于水权交易方面的政策法规还是空白。

4．水价不完整。我国目前的水价形成机制主要考虑了供水设施的运行费用和产权收益，没有考虑水的资源价值，即资源水价。如果水价中不包括资源水价，就没有反映用水的全部机会成本，必然造成用水者得到的效益超过用水成本中它必须负担的那一部分，导致水资源的不合理配置和浪费。虽然《水法》规定取水要交水资源费，但全国性的水资源费征收规定一直没有出台，各地水资源费的收取标准和收取率都很低。

四、吸收借鉴国外有关水权政策法规，完善水资源管理政策和法规，促进水权交易，建立有中国特色的水权制度

目前实践的发展要求水权理论的深入研究和相关法规的及时制定。各级政府应因势利导，在有条件的地方，积极稳妥地推进水权转让实践，对水权交易当中出现的一些争议应及时地协调解决，对不完善之处要予以引导。同时要抓紧制定相关的政策法规。

(一)进一步强化与完善水资源国家所有制，增强国家对战略性资源的控制力和对水资源优化配置的权威

国家作为水资源所有者，是水权分配的主体，中央政府授权各级权力机构分配水资源的使用权，中央政府始终保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的管理。

(二)完善水使用权分配机制

要明确分配水使用权的原则，取得水权条件和水权获得者的权利与义务，要规定人们在什么情况下可以得到水资源，如何使用水资源、如何处理与其他用水户的关系。要明确初始水权必须依法取得和有偿取得。

(三)积极培育水市场

由于各个用水户的用水量和用水效益是动态变化的，如果在节水的基础上促进水资源从低效益的用途向高效益的用途转移，有利于水资源优化配置。因此，水资源使用权由政府进行初始配置后，要积极培育水市场，取得水资源使用权的地区或用水户可以通过平等协商，将其节余的水有偿转让给其他地区或用水户。水市场是“准市场”，政府作为水市场的管理者和调控者，行使水行政管理和水行政执法职能，要加强对水权转让的审查监管，制定交易规则，规范市场秩序，加强对水市场的宏观调控。

(四)改革水价形成机制

完整的水价包括资源水价、工程水价和环境水价。资源水价是水资源的稀缺租。工程水价是供水设施的运行成本、费用和产权收益。环境水价体现为环境代价。只要水是稀缺资源，完整的水价就应包括资源水价、工程水价和环境水价。要改革水价形成机制，新水价要包括资源水价，真正反映水资源的价值，取得水权要支付资源水价，发挥价格的市场信号的作用，引导水权交易。

(五)完善政策法规体系，健全管理机构职能

水权制度的建立和完善，需要一整套政策法规体系为保障，要根据社会主义市场经济体制的要求，修订现行《水法》和《取水许可制度实施办法》，建立一套水权管理、配置、交易和水价的政策法规体系。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。

在促进水权转让、利用市场机制的作用配置水资源的同时，必须认识到水资源是一种特殊的自然资源，其合理配置离不开国家的宏观调控。只有把政府对水资源统一管理、用水户民主协商和水市场调节结合起来，综合运用行政、法律、经济等多种手段，根据不同地方、不同时间，因地因时制宜，才能实现水资源优化配置。