电站库区移民经验分析论文

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1987年元月，装机容量120万kW的隔河岩水利枢纽工程破土动工，库区移民工作在来不及作安置规划的情况下开始进行。到1993年3月，移民任务提前两年全部完成。到2000年止，经受了14年时间的检验，库区移民工作做到了“八无”（八个方面无问题），的确有不少成功的经验和值得思考的内容可供其它水利、水电工程移民工作参考与借鉴。

1长阳县基本情况及隔河岩电站对其淹没的影响

长阳土家族自治县位于湖北省西南山区的清江中下游，县域面积3424万km2，总人口42.2万人，由16个民族组成，其中土家族人口占49.7％。清江流经长阳148km2，水系发达。

隔河岩电站位于长阳县境内，大坝高151m，坝顶高程206m，正常蓄水位200m，总库容34亿m3，电站装机4×30万kW，年发电量30.4亿kWh，水库长93.7km，水库面积72km2。

水库淹没及淹没影响涉及长阳11个乡镇86个村。淹没及淹没影响涉及土地资源71000亩，移民搬迁5259户29224人，其中农业人口24063人。此外，隔河岩工程工区征地3019亩，征地移民2502人。

2移民安置以人为本，走开发性移民之路

隔河岩电站库区在移民安置中体现了对移民的人文关怀，消除了过去移民安置工作“重工程，轻移民”的思想影响，解决了移民的生产生活困难，为移民的生存与未来发展给予了机会与空间。隔河岩库区移民从一开始就确立了开发性移民的指导思想和“大分散、小集中”、“三为主、三同步”的移民方针。他们提出：“如何解决好库区移民生产生活，利用机遇加快库区经济和县域经济发展，避免过去在有的地方出现现代化的电站与落后的地方经济并存的局面，必须吸取过去在水电站建设中重工程、轻移民，重搬迁、轻安置，重经济赔偿、轻生产扶持，没有把移民工作同本地经济发展有机结合起来的教训。”充分体现了他们对党中央、国务院1985年总结建国30多年水库移民工作的经验教训后提出的水库移民工作应当“使移民安置与库区建设和发展结合起来，走开发性移民的路子”的深刻理解。他们所说的“三为主”指的是：移民安置形式以就地就近为主，安置门路以大农业为主，移民兴办企业以小、集、轻、矿为主。“三同步”指的是：移民的分批安置与工程进度同步，移民的生活安置与生产安置同步，移民的生活生产安置与公益设施建设同步。

长阳县委、县政府以“移民安居乐业、库区长治久安”为出发点和落脚点，立足开发，坚持四个结合（移民搬迁与安置结合、移民生活安置与生产安置结合、库区移民与库区经济开发结合、库区经济发展与县域经济发展结合），创造性地开展移民工作，并采取了以下措施。

2.1六种移民安置方式

根据长阳县“老、少、边、穷、库”五位一体的具体县情，为了争取实现使移民安居乐业，长治久安，在实践中探索出了六种移民安置方式。

（1）就地后靠，分散安置。就地后靠，以农为主，改田建园，这是长阳县库区移民安置的主要形式，占搬迁移民总数的70％。为了照顾山区，特别是少数民族农民“故土难离”的心态，这种安置方式能较好地使移民安定下来投入生产，在过渡期内，生活上的震荡较小，当地邻里之间的关系易于融合。

（2）相对集中安置。清江隔河岩库区的滑坡险段多、切角大、坡度陡、裸露岩多。库区移民的86个村中，有24个无后靠安置的条件，因此，选择了部分资源开发较好的地方，统一征地，统一规划，统一开发，统一解决水、电、路等基础设施，统一管理，兴建了7个农村移民集中安置点，统一安置了800多户3000多人。

（3）扶持企业安置。根据当时的社会背景，利用库区资源，支持兴办了一批乡村企业，既拓宽了安置门路，又为库区培育了财源。县移民局除了扶持少数有移民任务的县属企业外，还支持库区乡（镇）村兴办了企业55家，直接安置了移民300多人。

（4）务工经商安置。对一些有经商能力的移民户，经审核后允许他们进集镇务工、经商安置，共安置了移民340多户1000多人。其中，1／3的移民户将户口迁入城镇，成了独立的经商户，2／3的移民户口仍在农村，经商不离土。

（5）劳务输出安置。长阳库区人多地少、农村剩余劳动力多，组织劳动力外输既有必要，也是一种较好的选择。为此，当时提出了一个目标：“想办法为每个农村移民户解决一个子女出来就业”。经过努力，向县内外和省内外共输出了移民2500多人，使农村移民户的半数户均都有一人出户就业。

（6）外迁安置。由于库区移民安置容量有限，县移民局制定优惠政策，鼓励移民外迁安置，共安置移民433户1631人，分布在全国7个省（区）28个县（市）。外迁移民大多选择在条件较优、经济较发达、易于致富的地方。定居下来以后，生产生活条件改善较快。

2.2制定了一套有利于移民重建家园和库区经济发展的措施

（1）适时制定优惠政策和调整经济政策，处理好六个方面的利益关系。六个方面是：整体与局部、国家与地方、当前与长远、工程与移民、工区与库区、移民区与接受区。

（2）结合实际制定一系列具体配套政策。从长阳的实际出发，具体的配套政策归纳起来有14项，几乎涉及了移民生产生活、库区经济发展的方方面面。其中的“两金”（库区维护基金、移民发展基金）使用最为重要。

（3）根据工作进展情况的变化，及时调整完善政策，用动态调整的思想指导整个移民工作。

3移民工作要着眼于人，做好人的工作

政治思想工作是中国移民工作的最大特色与优势。但如何认识移民工作中的政治思想工作，怎样做好移民工作中的政治思想工作可以说是千差万别。长阳在这方面颇有心得，他们说：“移民工作要着眼于人，做好人的工作。移民工作要做好，核心在领导，关键在政策，再加上行之有效的措施，和强有力的思想政治工作，这是我们所摸索到的最基本的经验。”

移民工作面对的是广大的基层群众，特别是最基层的农民，他们才是移民的主体。做好移民主体的工作，首先要向他们进行宣传，讲意义、讲大局、讲政策，大造舆论，这是必须做的。然而，仅仅靠讲是不行的，更重要的是怎么做。要设身处地为移民着想，换位思考，以心换心。关心他们眼前的困难和利益，使其尽可能得到解决和维护，更要帮助他们看到未来和明天的前景与希望，诚挚地、耐心地向前推动。这样做，移民任务不仅能全面完成，而且不会留下后遗症。1992年1月25日，隔河岩电站工程导流隧洞要封堵蓄水，必须动员600多户2800多人按时搬迁，长阳移民局长王传汉同志为了动迁一个姓覃的移民户，他10多次到覃家做工作，晓之以理，动之以情，终于打动了他的心，迁出了淹没区。这一批2800多人的搬迁没有出现任何事故，事后也没有留下任何矛盾。

4移民资金的严格管理与合理使用

和其他水利水电工程移民工作不同的是，长阳县不仅负责全部移民工作，而且负责全部移民资金的管理和使用。一个40万人的山区小县、穷县，在改革开放刚刚开始不久的历史背景条件下，经管着以亿为单位的移民经费（经费概算经历了一次核定、两次调整，1988年为1.96亿元，1991年为3.07亿元，1997年为5.94亿元）。经过严格审核、检验，评价为：做到了“基本无差错”，“经费控制是严的，执行是好的”，确实不简单。

长阳县的主要做法是：

首先，建立健全移民资金管理体系。县移民指挥部设立计财科，负责全部移民经费的宏观控制与监督检查。各乡镇移民办公室设专职财会人员，负责对移民户和单位的补偿兑现及安置经费的管理。

其次，建立移民资金投资决策制度。对重大项目资金的投向调整，由业主方和地方共同研究确定。资金安排的总量分配由县委、县政府集体讨论决定。具体执行由专管人“一支笔”审批。

第三，制定《暂行规定》、《管理办法》等文件，使管理和使用有章可循，并编制切实可行的执行概算。对农村移民的实物指标补偿量化公开。生产安置费按移民安置规划和实际需要及时投放。据此，指挥部按进度拨款，各单位定期向指挥部报帐。

第四，严格审计、检查和监督。定期审计使用情况，发现问题及时处理、及时纠正。金融部门严格把关，跟踪监督。移民资金专门储存，专款专用。最有特色的是县移民指挥部聘请了律师，运用法律手段强化监督。

5移民效果

隔河岩电站长阳水库移民自1987年开始，1993年提前两年完成全部移民安置任务。移民任务按大数统计，淹地3万亩，搬迁3万人658个单位411个企业。除外迁和劳务输出4000人外，其余全在县内安置。移民经费共5.94亿元，但移民个人补偿人均仅5400元。移民安置工作提前两年完成，为业主方直接节约投资17亿元，利息5亿元。移民工作经受14年时间检验。

（1）库区移民工作做到了“八无”。具体内容是：无一人到业主处上访，无一起集体到省、市上访，无移民返迁，无一项“豆腐渣”工程，无一起安全责任事故，无贪污挪用移民专款案件，无侵占移民物资问题，百名移民专干无一人掉队。

（2）移民安置后实际收入水平调查：从1993年至今，县移民局已经对移民生产生活开展过三次普查。2000年3月开始进行的以改田建园为主要内容的农村移民生产生活资料的落实情况和社会经济发展情况的全面检查，采用全面普查和抽样调查相结合，分三步进行：分户建卡、分村分乡镇汇总，抽样调查移民收支情况，确认移民现实收入水平。

从三次普查的情况看，70％以上的农户约12000多人已达到规定的人均8分粮田、户均34亩经济园，并已整体脱贫，其中1／3的人已开始走向富裕。尚有2000人因种种原因致使田园面积不足或质量较差。

库区农转非的3500人，绝大多数生活是落实的，但也有部分人因企业不景气下岗，生活有困难。外迁到县外安置的1600多人生活普遍较好。

长阳的实践表明：从总体上看，移民外迁安置的比后靠安置的好，分散安置的比集中安置的好，农业安置的比企业安置的好，乡下安置的比进集镇安置的好，有组织安置的比移民自找的好。这些结论告诉我们：长阳穷，集镇经济和企业生产经营水平低，移民个人补偿少，没有政府和国家的后期帮扶，移民的致富是极其困难的。但尽管如此，长阳的移民工作做到了“八无”，是相当成功的。

6几点启示

通过调研、反复阅读材料，以及和长阳移民局同志们的交谈，特别是在整理笔记和资料过程中的思考，我们深深感受到长阳库区的移民工作给了我们深刻、宝贵的启示：

（1）库区移民工作的主体应当是人。移民主要是移人，其它的都是附属于人。人应当被放在首位，而不是热衷于物。正是循着这条思路，长阳县移民局的主要领导负责移民工作，一干就是十几年，真心实意地带领全县移民干部一心为移民，一心为工程，移民工作做到了“八无”。

（2）移民工作应该是制度化的工作。要做好移民工作，班子是关键，主要负责人要稳定，管理工作要规范，移民经费不能出问题，对可能出现的问题要防范于前。

（3）责任不明是做好工作的大害。划清地方、中央的责、权，通过建立高效、灵活的管理体制，可以避免由于利益的冲突而导致工作的失误（无法完成工作）以及信息不对称产生过高的“监督成本”（或无法监督）。长阳移民工作的成功在于各级责任十分明确。

（4）基于经济落后的现实，农村移民安置以“双业”安置为佳。“不种地不行，光种地也不行”。除了农业安置，应当鼓励移民“能飞则飞，能跳则跳”，农村移民安置可以多一点灵活性，特别是要发挥移民的经济自主性。

（5）长阳的实践表明，农村移民安置后的生产与生活水平提高，要想达到淹没前、赶上安置地的水平并不容易。开发性移民方针的核心是要把移民安置和库区建设与发展结合起来，据此应当把移民的后期扶持政策提前实施。

（6）政策滞后是积累和诱发矛盾的重要因素。长阳在移民中，根据工作进展情况的变化，动态地适时调整和完善政策，取得了很好的效果，值得借鉴。

当然，长阳的库区移民工作，并非是十全十美的，至今也还有一些矛盾和问题尚待进一步解决。库区经济水平低，仍然是不争的事实。但是长阳移民干部们的精神，他们对移民工作认识的高度、工作的深度、适应形势变化的动态管理方法是值得学习的。