节水灌溉局面管理论文

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当今世界普遍关注水危机问题，其中最突出的矛盾就是干旱缺水。19世纪世界矛盾的交点是煤，20世纪世界矛盾的交点是石油，21世纪世界矛盾的交点是水，因此，21世纪被称之为水的世纪。专家们认为，我们正进入一个新的水源紧缺时代，水将成为21世纪可持续发展的严重制约因素。今年8月28日在南非约翰内斯堡举行的联合国可持续发展首脑会议上，全体与会代表一致通过将水危机列为未来10年人类面临的最严重挑战之一。在会议上通过的政治宣言指出：“全球环境继续恶化。生物多样性在不断丧失，鱼类资源不断减少，荒漠化在吞噬越来越多的良田，气候变化的不利影响已显而易见，自然灾害日趋频繁，其危害日趋严重，发展中国家越来越脆弱，空气污染、水污染和海洋污染继续夺去数百万的无辜生命”。宣言重申，我们将特别关注和优先重视威胁人类可持续发展的世界局势。联合国首脑会议政治宣言表明，经济可持续发展和水资源可持续利用巳成为世界各国共同承诺和行动准则。

20世纪80年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。当今世界大多数国家，水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，各国对可持续发展战略达成共识，并日益深入人心，治水思想已从“人与水抗争”转向“人与水共存”，从过去的“防御洪水”转向“管理泄水”，从“单一目标的水资源开发”转向“多目标、多功能的配置、节约和保护，并寻求环境和生态功能”，从“单一的工程管理”转向“流域内人类生产生活行为和生产方式的管理”，从“多目标开发为主的大规模水利建设时期”转向“以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期。”总而言之，当今世界“人与水和谐共处”、“可持续发展”等思想已全面深入水资源领域。过去人们没有考虑水资源有限的问题。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，在一些国家和地区，水短缺和水污染日趋严重，水资源已成为经济社会发展的严重制约因素，此时水资源的有限性及其节约和保护问题引起世界各国的关注。

我国是世界上人均水资源短缺的国家之一，按照国际上常用的缺水标准，我国有2/3的国土面积属于资源性缺水地区。加之水是自然资源，是可流动的资源，因此，水资源的性质及其基本特征决定了厉行节约用水，建立节水型社会不是一项局部性的、临时性的政策措施。而是我国经济社会发展中的战略性、全局性，必须长期坚持的基本国策。进入21世纪以后，水资源的短缺形势会更加严峻，对经济社会可持续发展将构成严重威胁。专家们警告，中国解决了温饱以后要防止有可能面临第二个贫困—水贫困。因此，未来中国水资源的短缺形势将更为严峻，将成为经济社会可持续发展的严重制约因素。针对水资源面临的新形势、新问题，党中央、国务院根据可持续发展战略，提出了新时期治水思路是实现水资源的可持续利用，这是一条主线。因此，在国家实施可持续发展和科教兴国两大战略指导下，依靠科技进步、体制机制创新，以及配套的法规和政策，目标是全方位提高用水效率，建立节水型的经济社会发展体系。农业是用水大户，在未来用水总量中具有举足轻重的地位，因此，21世纪农业灌溉发展的主导产业是节水，这是形势的需要，客观的需要，势在必行。

一、水资源短缺整体态势严峻

20世纪90年代以来，农业、工业和城市生活采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率等方面都取得了一定成效，但由于对缺水危机缺乏应有的认识，导致节水的力度及其管理体制都存在很多问题。随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。由于缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。目前全国每年缺水量近400亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米，约占全国总缺水量的80%左右，是我国缺水大户。据统计，20世纪90年代以来，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，正常年份和较旱年份，粮食减产100～250亿公斤(正常年份，如1996年减产100亿公斤，较旱年份，如1994年、1995年减产粮食250亿公斤)，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿公斤(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿公斤，2000年，我国又发生大面积干旱，全国累计受旱耕地面积达5.6亿亩,其中绝收面积1.22亿亩，损失粮食产量约500亿公斤)。目前全国约有11亿亩耕地面积没有水利设施，农村还有2400多万人饮水困难没有得到解决。全国城市、工业年缺水约60亿立方米，直接影响工业产值2000多亿元。全国建制市668个中有400多座城市缺水，其中108座严重缺水。18个主要沿海城市就有14个缺水。城市人口有1.5亿人的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。据2000年不完全统计，由于限量、限时、限压，全国有136座城市发生了水危机或出现供水紧张状况。尤其是京津等大城市，在连续遭遇枯水年时就会出现严重水危机。因此，干旱缺水对国民经济社会造成的经济损失是巨大的。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的经济损失约为350亿美元。据世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。

干旱缺水造成生态环境恶化，对生存环境与发展空间构成了严威胁。目前全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174.3万平方公里，荒漠化面积262.2万平方公里,分别占国土面积的37%、18.2%和27.3%。尤其是西北地区自然生态环境脆弱，加之不合理的人类活动，水土流失严重，导致下游河道断流、河湖萎缩、水库淤积、水污染严重、工程效益衰减，加剧了洪涝干旱和风沙灾害，造成土地、草场退化、荒漠化加剧、沙尘暴增加，生物多样性受到威胁等一系列生态环境问题。

我国北方地区，由于干旱缺水，地下水严重超采，年超采量已超过全国地下水年超采量高达80多亿立方米，已形成了72个区域性地下水位下降漏斗，由于河流干涸，城市、工业废污水排放量又不断增长，其中70%左右的废污水排放未经处理就直接排放到河道里，不仅导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化，而且加剧了水资源短缺，对人民的生存环境与发展空间构成了严威胁。

二、节水在我国经济社会发展中的战略地位

21世纪我国经济发展正面临两种挑战，一是我国的经济革命还没有完成，工业经济是以动力和能源为基础；二是世界正走向知识经济和高科技的变革。当代经济增长的核心是效率和质量。传统的产业必须依靠现代科学技术来提高效率和寻找新的经济增长点。发达国家的经济增长70%靠科学技术，我国的经济增长70%靠资金、材料等投入。我国蕴藏着极大的科技力量。未来50年，中国经济社会发展的主要矛盾将从生产力与人民群众的物质及文化需求之间数量上的矛盾，转化为不断扩大的数量需求与质量需求之间的矛盾。科教兴国将成为解决新矛盾的核心。

水资源可持续利用的关键在科技。所以，科教兴水战略对节水至关重要。现代科学技术将会决定水利事业的发展方向。因此，面对世界科技进步，我们若再不采取正确的决策，水利基础设施老化失修、设备技术陈旧、管理粗放、人员素质低的矛盾将会更加突出，我国水资源短缺的态势将会越来越严峻。总而言之，我们必须从战略的高度来认识和充分发挥科学技术在节水事业中的决定性作用。

科教兴水的最大效益，在于在宏观层次上实行水资源的优化配置，这是水资源可持续利用的基本保证。在工程项目层次上，则是通过科学技术进步，实现节约用水和高效用水，有效减轻水资源短缺和水环境污染对可持续发展的制约。因此，在宏观层次上要强化水资源优化配置方面的研究，以使决策建立在科学的基础上；在项目层次上要注重现有科技成果的转化，使之尽快地转化成生产力从我国的水情、国情、工情和技情来看，我国水资源短缺除资源本身，以及水与土，水与经济结构和布局严重失衡外，资源浪费和效率低下，是加剧水资源短缺的重要原因之一。

(一)水情

我国水情具有两大特征：一是降雨的时空分布不均，与经济社会需水不同步，而目前的水源工程结构，对水资源时空不均的调控能力又比较低。尤其是北方地区，降水变率要比南方大得多，并且出现连续丰水年和连续枯水年相互交替的规律。二是水资源地区分布不均，与经济结构和生产力布局不匹配，尤其是长江以北广大地区，人口占全国47%，耕地占全国的65%，而水资源量仅占全国的19%。

我国目前总供水能力5800亿立方米，其中农业用水总量约4000亿m3，随着工业化和城镇化速度的加快，总用水需求量将继续增长，据专家们预测，到21世纪中叶，全国最大可能总供水量约7500-8000亿立方米，未来新增供水能力主要满足工业、城市用水，以及生态环境用水需求，农业用水不可能大幅度增长，农业用水只能在4000亿立方米的总量控制下求发展，因此，未来50年农业灌溉必须走内涵发展的道路，开源与节流，主要靠节流，建立节水型农业势在必行。

(二)国情

我国人口基数大，耕地资源少，后备耕地资源有限。水资源总量多，可利用量少，庞大的人口基数，每年持续增长0.1个百分点就是上千万人，必然增加对水的需求压力。就农业而言，历史上的南粮北调就是由于北方缺水，70年代初期，北方大规模开发地下水以后，不仅从根本上扭转了南粮北调，而是呈现了北粮南调的格局。据预测到21世纪中叶，我国人口总量达到峰值时，粮食总产量的需求在6.5∽7.0亿吨，按照目前灌区生产粮食所占全国粮食总产量比重测算，全国灌溉面积要新增1亿多亩，但水土资源不匹配，目前全国约有11亿亩耕地面积没有水利设施，由于受水土资源的制约，今后新建、扩建灌溉面积投资更大、难度更高。粮食生产布局如何调整，不仅与水有关，而且直接影响粮食的安全。就国民经济而言，由于经济结构和生产力布局与水资源分布不相匹配，已经导致水与经济社会发展严重失调，对我国生存与发展构成了严重威胁。干旱缺水造成经济损失巨大，并加剧生态环境的恶化。但水资源短缺与用水浪费并存，我国用水效率与发达国家相比差距很大，用水浪费既影响提高生产力，又增加排污量，破坏水生态环境。由于节水直接关系到增效、减污、改善环境三大领域，这就决定了节水在我国经济社会发展中的战略地位。

(三)工情

我国大多数水利工程建于五、六十年代。由于历史原因，设计标准偏低，质量较差，工程不配套，一些工程老化失修严重，效益衰减。现有灌溉设施大部分渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重；许多灌区只修建了渠首、干渠和支渠，支渠以下的斗、农、毛渠和相应的建筑物都修建不全，有的配套率不到20%；这些设施不仅没有能充分发挥效益，而且经过30～40多年的运行，已达到或超过了使用年限，大部分工程将逐步进入老化期。由于先天不足(质量不好，配套不全)，后天失调(维修管理跟不上)，普遍老化破损严重，效益衰减，直接威胁到农业生产的稳定。

根据对全国195处大型灌区调查，骨干建筑物损坏率达到40%。全国约有40%上千座的大中型水库存在不同程度的病险隐患。有些工程己达到设计使用寿命，需要报废更新，一部分工程急需加固和改造，任务十分繁重。尤其是农业水利基础设施建运行管理粗放，不适应社会主义市场经济体制下农业生产的要求。目前农村水利基础设施，数量不少，但标准偏低，基础脆弱。长期以来，“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”的局面，虽然是历史形成的，但这种状况再不改变，不仅不能适应和满足农业和国民经济社会发展的要求，而且己成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素的一个重要组成部分。长期以来，由于科学技术推广滞后，以及各流域和区域间自然条件与经济发展水平的差异，反映在用水效率上，各地差别就很大，尤其是北方缺水地区，用水效率一直比较低。灌溉水利用系数全国平均只有0.43，工业用水重复利用率只达到55%左右。因此，21世纪粮食安全保障的物质基础是靠现有水利灌排基础设施，即存量为主，增量为补，而存量的关键是效益能否得到巩固和提高，否则一旦发生滑坡，不仅农业用水的形势面临严峻的挑战，而且直接威胁粮食生产的安全。

(四)技情

长期以来，我国灌溉技术虽然历史悠久，但从总体看一直落后于后发展国家，主要原因是缺乏节水意识，灌溉技术的推广力度不够。改革开放以来，我国节水技术的推广和发展已取得了显著成效，但用水效率仍然很低。从1980年到2000年，我国农业灌溉亩均用水量由583立方米下降到479立方米，工业万元产值用水量由635立方米下降到78立方米，万元GDP用水量由3030立方米下降到610立方米，用水效率有了较大幅度的提高。但与发达国家相比，差距仍然很大。目前我国灌区灌溉渠道的衬砌率只有20%－30%，渠道跑、冒、漏水现象十分普遍。在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，采用喷微灌、低压管道输水等先进技术的灌溉面积不足10%，灌溉水的利用率普遍偏低，全国平均仅为0.4－0.45左右，比先进国家低0.25－0.30左右。再加上管理水平低，以及如何适应农村现行的以家庭联产承包为主体的经营体制、节水资金投入等方面的因素，目前为止，节水技术的成果转化率只有20%左右。

从统计资料分析来看，各地用水效率高低与经济水平密切相关。从流域来看：2000年万元GDP用水量最低的是太湖流域，为300立方米；最高的是内陆河流域，为2910立方米，相差8.7倍。农业灌溉亩均用水量最低的是海滦河流域，为261立方米；最高的是珠江流域，为916立方米，相差2.5倍。万元工业产值用水量最高的是西南诸河流域，为161立方米；最低的是海河流域，为41立方米，相差3倍。

从地区来看：万元GDP用水量超过3000立方米的有宁夏和新疆；低于200立方米的有天津和北京，最高和最低相差15-20倍。农业灌溉亩均用水量超过1000立方米的有海南、广西和宁夏，最低是山西，为210立方米，最高和最低相差5倍以上。工业万元产值用水量超过200立方米的有黑龙江、江西和西藏；最低的是天津，为17立方米，最高和最低相差12倍以上。上述情况表明，我国不少地区调整产业结构还有很大的空间，各行各业节水的潜力很大。

三、建立节水型农业的必要性和紧迫性

农业用水所面临的水资源短缺以及农业和农村经济发展对用水需求压力的形势十分严峻。到21世纪中叶，在我国农业总用水量不可能大幅度增长的情况下，大力推进节水灌排已成为21世纪保障我国粮食安全和农业可持续发展的紧迫任务。长期以来，对节水的认识至今仍有不同的看法，但任何地区可恢复的谈水资源可利用量都是有限的。从这个意义上讲，用水如果不加制约，随意浪费，水源会减少，甚至枯竭。如无计划滥用河川径流，就会使河流下游断流，湖泊干涸，生态环境破坏。又如超量开采地下水，就会使地面沉陷，海水入侵，给城建、交通、农业生产带来严重影响。因此，所谓节约用水不能简单地理解为少用水或者限制用水。它是指通过采取行政、法律、经济、技术和宣传教育等综合手段，应用必要的、现实可行的工程措施和非工程措施，依靠科技进步和体制机制创新，提高用水的科技水平和管理水平，减少用水过程中不必要的损失和浪费，提高单方水的生产力。通过水资源的合理使用、高效利用，从而既达到减少水资源的消耗，又减少废污水的排放量。节水不仅可以增效减污，而且节水本身就是一种开源措施，通过节水既节省开源的投入，又可减少治污的费用，并提高单方水的生产力，一举数得。

党的十四届五中全会曾把节水列为资源节约的首位，党的十五届三中全会进一步明确指出：“要大力发展节水农业，把节水灌溉作为一项革命性措施来抓”。五中全会通过的国民经济第十个五年计划的建议中强调“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，要把节水放在突出位置”。遵照党中央关于发展节水农业的指示精神，为加大农业节水工作的力度，加快农业节水技术的推广普及，进一步明确21世纪初期我国农业节水的方向、目标和任务，加快农业节水发展的步伐，以水资源的高效利用实现水资源可持续利用，以水资源可持续利用保障农业和国民经济的可持续发展。

四、依靠科技进步和体制创新，加快节水灌溉事业的发展

面对严峻的缺水形势和国家对粮食安全的需求，农业节水必须放在首位，在建立节水型社会进程中农业节水是重中之重，农业生产只能在节水中求发展。一方面要重点加强灌区以节水为中心的续建配套改造，另一方面要重视旱地农业集雨节灌技术的推广，坚持走内涵发展的道路。因此，依靠科技进步和体制创新，加快农业节水事业的发展，建立节水型的农业生产发展体系已成为当前一项十分紧迫的任务。但未来农业节水灌溉事业的发展不只取决于现代科技的运用，更取决于节水投入和节水政策。农业节水的效益集中反映在全社会的综合效益上，因此，加大投入力度，建立健全节水制度和政策，在国家增加农业节水投入的同时，由全社会筹集农业节水事业发展的资金是非常必要的。

(一)节水要作为一项工程，列入各级政府基本建设计划

农业灌溉节水工作面广量大，情况复杂，需要投入大量资金和发展先进节水技术，目前又缺乏优惠的节水发展政策。加之，节水工程的直接经济效益有限，更多地体现在社会效益和生态环境效益上。因此，各级政府要从战略的高度认识节水的战略意义，尤其是农业节水要作为21世纪水利建设的战略重点和优先领域。要把农业节水作为一项工程，列入各级政府基本建设计划，各级农业节水规划和年度计划，都应列入同级国民经济和社会发展计划。要重点推广各种适用的农业节水技术。在科学利用地表水，合理开采地下水的同时，重视其他水资源(如污水处理回用，微咸水、海水利用等)的开发利用。要研制、开发和推广适合中国国情和水情的节水、排水技术及其设备，使其逐步规范化、标准化、系列化、产业化和市场化。

(二)各级政府要调整投资结构，增加农业节水的投入

要开辟国家和省、自治区、直辖市两级农业节水发展资金，形成稳定的农业节水投资渠道。建立多元化、多层次、多渠道的农业节水投入体制。要制定农业节水技术经济和激励政策，调动农业生产集体和农民投入农业节水的积极性，鼓励社会各界筹集资金参与农业节水；有条件的地区可以利用信贷资金和引进外资。考虑到农业节水效益是社会效益为主，因此，农业节水发展资金建议由以下四方面组成：

一是将现有各种用于农业节水的资金，由政府统筹，采取“捆绑式”集中使用，由水行政主管部门负责按项目实施。

二是己占用农业灌溉水源的，按管理权限，严格执行和完善补偿机制。新水法已从法律上确立了补偿机制，要按新水法办事。

三是城市生活和工业现有年用水量约1600亿立方米，应当仿照排污费附加的办法，从征收的的水费中提取或附加用于农业节水的费用。

四是未来新增的供水量主要是用于城市生活和工业用水，“十五”期间新增供水能力400亿立方米，从新增的水费中用同样的办法提取或附加用于农业节水的费用。

以上农业节水发展资金的筹集、使用和管理办法，建议由财政部会同水利部共同制定。

(三)农业用水实施总量控制和定额管理

各省、市、自治区应当在总用水量指标中确定农业用水指标。各地区在分配水量指标内，应加强用水定额管理。节约的水量，有条件转让的，要按规定有偿转让；超指标用水的地区，当地财政要交纳农业用水调节费，用于发展农业节水。国家和各级地方政府应建立相应的监督、审计和管理机构。

(四)改革管理体制和运行机制

农业用水必须服从水资源规划和统一管理，协调好生活、生产和生态用水，处理好供水与用水、用水与节水、水量与水质的关系，兼顾上中下游的协调发展。要调整农业种植结构，积极发展特色农业，提高水的利用效益。农业节水工程要在明晰产权和受益对象的基础上改革管理体制。大中型灌区要积极推行用水户参与管理的民主改革，逐步形成政府扶持、用水户参与、灌区自主经营的良性运行机制；小型农业节水工程要在各级政府的宏观指导下，积极推行多种形式的管理制度改革，逐步形成政策引导、社会化服务体系支持、用水户自主管理的运行机制。各级政府要制订扶持政策，支持农业节水工程管理体制的改革和运行机制的转换，推动农业节水技术社会化推广服务体系建设，鼓励科技部门、企业单位和技术人员参与技术推广工作，逐步形成国家扶持和市场引导相结合的农业节水技术推广服务体制。

(五)农业节水设备产品的规范化、产业化

目前农业节水推广的力度不仅与农业节水的要求很不适应，而且节水技术的服务也落后于节水事业的发展。由于节水意识不强，又缺乏足够的投入和强大的科技和人才的支撑，节水灌溉设备产品质量存在不少问题，据国家质量检测部门的抽样捡查，节水灌溉设备有二成不合格，微灌设备质量问题更多，合格率只有1/3左右。目前《节水型生活用水器具行业标准》已于今年10月1日起开始实施，将会推动城镇节水工作的全面展开。因此，农业节水应尽快制定《农业节水灌溉设备产品的行业标准》，生产企业要掌握节水产品的先进技术和先进工艺，提高节水灌溉设备和产品的质量。各级水行政主管部门要会同有关部门，加强节水灌溉设备产品的认证、捡测和监督，使其走向规范化、系列化、市场化、现代化、产业化。

(六)加强节水工作领导，增强全民节水意识

各级政府要加强对农业节水工作的领导，增强全民的节水意识。水利部作为全国节约用水的主管部门应尽快制定全国节水规划，节水技术标准，并建立相应的服务体系，要健全节水管理机构，部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作，保证将各项节水措施落在实处，做到节水目标到位、计划安排到位、建设资金到位、管理制度到位。要利用各种媒体提高全民的“水危机”感与节水意识，在全社会开展“节水型”创建活动，调动全社会的力量，实行全民节水。建立节水工作的社会监督体系，要组织社会公众参与节水工作，尤其是农业节水，要动员全社会支持农业节水灌溉事业的发展。

五、转变观念与时俱进开创节水灌溉新局面

中国水资源在相当长的历史阶段仍处于短缺状态，各级政府要全面实施水资源可持续利用战略，把节水减污和保护放在首要位置，农业节水是当前农村工作的一项紧迫任务，农业节水的核心是提高水的利用效率，优化配置水土资源，保障农业生产、农村经济社会的全面发展。农业节水是缓解水资源紧缺的根本途径，是实现我国水资源可持续利用，促进农业结构调整和土地规模经营，实现农业现代化的必由之路，是保障国家水资源安全、粮食安全和维护生态环境安全的战略措施，是一项长期而艰巨的历史性任务。因此，要利用农业经济结构调整的有利时期，把有限的水资源用好管好，务必抓出成效来。要以发展“高效、优质、高产”农业、特色农业、外向型农业和改善生态环境等为主要目标，有针对性地筛选、集成、配套各种先进、实用、高效的农业节水技术，充分发挥农业资源优化配置以及工程技术、农艺技术、生物技术、信息技术、管理技术的综合作用，大幅度提高自然降水和工程水的利用率，保障全国粮食安全和社会的稳定。

我国加入WTO以后，正面临着观念、体制、机制落后三大问题，因此，我们不仅面临观念的转变，而且面临着体制和机制的创新。可喜的是新水法已经颁布实施，从可持续发展的战略高度，从体制和机制上都突出节约用水在水资源开发利用和配置中的战略地位，提出以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，厉行节约用水，建立节水型社会”的方针和任务。通过节约用水，建立节水型社会，把解决水资源短缺和保障水资源的高效持续利用，作为水资源管理的目标和各级人民政府和全国人民经济生活中共同遵守的指导原则，因此，我们要以贯彻落实新水法为契机，转变观念，与时俱进，依靠科技进步和体制、机制创新，开创节水灌溉的新局面。