农民用水灌区研究论文

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漳河灌区是全国十大灌区之一，设计灌溉面积260.5万亩，有效灌溉面积223万亩，属湖北省灌区之首。灌区工程建成运行40年来，为提高灌区农业综合生产能力，确保粮食安全，实现农业增产，农民增收，农村经济发展，发挥了巨大作用。

2002年国务院45号《关于水利工程体制改革实施意见的通知》文件出台后，我局紧抓机遇，奋力推进，成效显著。2004年，经湖北省编委批文将漳河管理局定性为准公益事业单位，核定财政全额拨款编制439名；水价改革全面不断深入，农业两部制水价+终端水价已在全灌区推进，水费收取率达100%，工业水价逐步向成本逼近，今年又上调0.04元/立方米，达0.2元/立方米；国管与群管组织相结合，为灌区工程管理注入新的活力。

一、农民用水者协会的发展情况

1995年漳河灌区抓住利用世界银行贷款整治配套渠系工程这一良好机遇，在国际组织和各级政府的支持下，对灌区管理体制进行改革试点。即对灌区灌溉主系统管理单位进行内部体制改革，对支分渠以下末级渠系组建农民用水者协会，着力研究解决支分渠以下进行田间配水和维护、发挥其整体效益，实现良性运行的问题，探索提出了“灌区管理单位＋用水者协会”的新型灌溉管理模式。1995年6月16日，全国第一个农民用水者协会——洪庙支渠农民用水者协会组建成立并投入运行。同年9～11月先后又组建了仓库、九龙、老山、楝树等4个农民用水者协会，经过这些协会的试点建设，积累了一些经验和教训，初步显示了农民用水者协会的作用。

农民用水者协会试点的成功，灌区农民看到了协会给他们带来的好处，纷纷自发成立协会。漳河灌区按照第一个协会的组建模式和取得的试点经验，广泛宣传发动，遵照边组建、边规范的原则，逐步在漳河灌区推广组建农民用水者协会。截止目前为止，漳河灌区已先后成立了67个农民用水者协会，涉及灌溉面积达4.17万hm2，涉及252个行政组，1268个组，46746户农户，主渠长达610km，引水流量达91.3m3/s，有协会代表1366人。在已建的67个协会中，都是以水文单元为边界组建的，其形式有三种：一是以分干渠为单元，其灌溉面积大于1333hm2；二是以支、分渠为单元，其灌溉面积在333～667hm2之间；三是以干渠上多个取水口联合组建的协会，其灌溉面积在200～333hm2之间。这些协会执委会成员都是农民通过民主选举产生的地地道道的农民，协会代表有部分村民小组组长参加。另外，考虑到干渠的防汛巡堤和灌溉调度，灌区管理单位派一名职员参与协会的技术管理与防洪保安协调工作。通过对农民用水者协会的建设，漳河灌区的改革与建设取得了一定的效果。

一是减负增收效应。一方面减少农民负担，农民守水劳力减轻了。洪庙支渠农民用水者协会通过有秩序的供水管理，农户守水劳力减轻，用水户自筹资金对渠系工程进行改造配套后，缩短供水时间3天，亩平节水97立方米，按现行水价计算，减轻农民负担9.3元/亩，单方水效益由建协会前的0.50元/立方米提高到1.28元/立方米，投入产出比由建协会前的160%上升到227%。另一方面减少了地方政府和水管单位的负担。协会自主管理，极大的减少了地方官员的协调工作量，把地方官员从繁忙的放水管理中解脱出来，减少了政府负担。

二是主动投入效应。农民用水者协会实行合同制供水、定额管理后，促使农民不间断地维修配套渠系工程，提高输水能力和水利用系数，缩短用水周期，保证农时，从而有效解决了农民用水难和工程管理难的问题。2004年冬，漳河一干渠按照地方政府《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法》，组织农民出资，政府补助，仅2005年春就改造衬砌混凝土末级渠道1.1万余米。

三是民主管理效应。随着农村税费改革和乡镇体制改革后，农村逐步在向民主管理已成为一股势不可挡的潮流，农民用水者协会的产生，既是民主管理的有效形势，又是基层民主政治的组成部分。通过组建农民用水者协会，农民以主人翁身份参与管水用水，按章自我约束，灌溉秩序井然，以往违章放水、偷水、抢水、破坏建筑物事件急剧下降，灌溉管理走向良性运行。同时，协会工作人员在灌溉管理、工程维修和水费缴纳上事事带头，并尽力为农民办好事实事，不仅提高了农民投工筹资建设水利工程的积极性，而且增强了农民对党和政府的信任，对农民各方面工作也更加支持。农民用水者协会建立后，因用水和水费问题上访事件大大减少，维护了农村稳定，推进了基层民主政治建设，达到了让政府放心、农民安心的目的。

四是节约用水效应。过去漳河灌区水费计收是按总水方平摊到单位田亩收费，对于农民来说，水费与水量关联度不大，因而大水漫灌，工程疏于管护，跑冒滴漏严重，浪费了水资源，加剧了水资源供需矛盾。组建协会后，这些问题得到有效解决。如漳河二干渠二支渠协会在2004年灌溉中，通过协会组织用水户投工投劳，清淤整险，对险工险断进行处理，并得到当地政府的投资，配套涵闸22处，计量设施22处，渠道衬砌2.5公里，实行合同制供水，定额管理，做到供水到田，收费到户，厉行节约用水，保证农业供水安全。

五是优化服务效应。农民用水者协会是灌区管理单位与灌区用水户联系的桥梁纽带，并充分发挥了协会的作用。漳河四干渠冷水支渠协会灌溉管理钟祥市冷水镇6个村22个组1.2万亩农田，今年漳河灌区在遭遇了50年一遇的干旱情况，冷水协会一边深入农户了解旱情，一边积极与四干渠联系，调水350多万立方米，并积极帮助农民调水分水，维护水事秩序，做到灌溉到村，供水到田，服务到户。并及时在水价宣传栏公示“水量、水价、水费”，让农民自己的事自己办，放明白水，交明白钱，干明白事，阳光操作让群众放心。

二、主要做法

农民用水者协会毕竟是一个新生事物，需要一个认识、了解、接受的过程，特别是工程设施状况差、用水效率低等老大难问题的影响，暴露出协会运行不规范、协会运行经费困难、工程设施状况亟待改善等问题，对此，我们进行了卓有成效的探索与实践。

（一）规范农民用水者协会。按照农民用水者协会的要求，协会成立初期是很难达到的，还需要一个逐步规范的过程。为了使农民用水者协会的操作运行纳入制度化的轨道，灌区管理单位积极呼吁地方政府尽快颁布农民用水者协会管理办法。2002年7月，荆门市政府出台了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》；2005年3月，湖北省水利厅、湖北省财政厅联合下发了《关于加强农民用水户协会审查登记的通知》。政策的出台使过去松散的管水组织转变成为章程严密、法律地位清楚的组织，农民在投入、决策、管理等方面有了法律依据，用水户权益有了保障，用水管理更加民主。

另外，我们对协会在组建及运行过程中存在的问题和取得的经验，进行了认真的总结，并编制出版了《灌区用水者自主管理探索与实践》一书，较系统地介绍了协会的作用与地位、协会的组建方法与程序、协会运行管理的内容与章程、政府及有关部门的职责等。并举办协会主席培训班，用于指导各级组织组建农民用水者协会，指导农民用水者协会的实际操作。

（二）扶持农民用水者协会。一方面全力扶持协会改善所辖工程和基础设施。农民用水者协会是一个非盈利的社会团体，没有经济实力解决工程基础差的问题。我们除力争当地政府支持外，还为协会筹建住房，整治渠道及建筑物配套等。如二干渠二支渠农民用水者协会组建初期，灌区管理单位投资20余万元为其修建房屋一幢，配套涵闸22处，计量设施22处，整治衬砌渠道2.5公里。另一方面积极争取政策。协会运行费用主要分两部分，一是管理费用，二是工程维护费用。为了解决协会的运行费用问题，作为灌区管理单位，除在所收水费中返还3～5%外，积极为协会呼吁，寻求政策支持，我们借鉴陕西终端水价的办法，积极争取地方物价部门的理解。荆门市水利局、物价局以荆价发〔2003〕53号文下发了《关于农业供水试点末级水价的通知》，明确末级水价暂定为0.02元/m3。其中0.01元/m3用于农民用水者协会的正常开支；0.01元/m3用于水利工程支渠维修配套和改造。末级水费由农民用水者协会协助计收，管理处统一管理，建立专帐，实行专款专用。做到供水、计量、收费、开票到户，实行“水量、水价、水费”三公开制度，严禁乱加量、乱加价、乱收费，切实减轻农民水费负担，违者将严肃查处。

（三）服务于农民用水者协会。在组建工作完成后，灌区管理单位还跟踪服务，加强指导。由于受专业知识、协会执委会人员自身素质等因素影响，在运行中难免会出现这样或那样的问题和困难，如不及时帮助解决，可能导致协会难以正常运行。为此，灌区管理单位设有专门班子研究农民用水者协会有关问题，专人负责指导协会运行管理，帮助协调处理有关矛盾。

三、存在的问题及建议

（一）渠系工程建设滞后，计量设施不配套。漳河灌区农民用水者协会管理的水利设施大多建于60年代末期，先天工程建设标准低、质量差，计量设施不配套，后期由于产权、管理权、维护权没有明确界定，工程老化失修严重，放水期间，渠堤散浸明漏严重，致使灌溉水利用效率低，不能实现计量到田、收费到户的要求。对此，我们建议中央财政进一步加大灌区节水改造投入力度和强度，启动末级渠系的投入，为协会的组建和健康发展提供保障。

（二）积极探索用水户参与灌溉管理，走小型水利工程产权制度改革的新路子。对支斗渠以下的田间工程建设，积极推行小型水利工程产权制度改革的成功经验，采取承包、租赁、股份合作制、拍卖等改革方式，将小型和末级渠的管理、维修和养护责任与工程的经营权、使用权和管理权落实到具体的用水协会或个人，从而明确工程所有权，转让使用权，落实管理权，搞活经营权，确保工程良性运行。

（三）国家应出台扶持政策和相关规章。漳河灌区农民用水者协会从酝酿试点到推广已有10年左右的时间，实践已经证明了农民用水者协会不但具有经济活力，能够解放生产力，而且也符合我国的政治体制改革和村民民主自治的要求，为了将农民用水者协会这一新生事物更好的培育、发展、壮大，更好地使之为政府分忧，为农民解愁，国家应出台用水户参与灌溉管理的相关法律和政策规定，进一步明确协会的地位，为协会的正常运转提供法律保障。

四、下一步打算

（一）进一步推进单位各项内部改革。在现行的岗位工资及岗位效益工资基础上，根据我单位性质，探索符合市场经济规律、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任、工作绩效紧密结合起来。对实行主辅分离后的内部企业，按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则，以单位资产管理为纽带，探索建立新型管理体制下的企业管理制度。在走好管养分离第一步的基础上，按照推行管养分离三步走的办法，逐步推进此项改革。

（二）强化管理，谋划发展。各项改革为我单位加强管理和今后的发展创造了条件。要以此为基础和新的起点，更新观念，在如何保护和节约水资源方面下功夫，在开发和利用水资源上做文章，谋划和完善以水资源可持续利用的发展思路，坚持“以水为主，多种经营，综合开发，全面发展”的经营思路，大力发展水利经济，初步形成工农业供水、水力发电、水利水电建筑安装、水产养殖、生态旅游、林果种植等六大项目部类。按照水利相关法律法规，加大工程辖区水政监察、渔政、船检、港监执法力度，提高工程管理水平，加强对水库工程周边区域环境的保护和监督管理。

（三）继续深化农业水价改革，积极推行“终端水价”。在灌区继续深化以“两部制”水价和“一价到户、一票到户”为主要内容的农业水价改革，积极创造条件实施计量收费，逐步取消按田亩收费。同时，为了确保协会正常运作和末级渠系日常维修经费来源，全面推行两部制终端水价，即基本水价5元/亩，计量水价5.3分/立方米，其中计量水价的2分/立方米用于协会管理范围内计量设施安装、支分渠工程维修以及管理费开支等，并积极开展超定额用水累进加价制的探索。

（四）继续做好宣传教育与协会负责人的培训工作。多年来，灌区各级地方政府与管理单位在农民用水者协会的试点、推广中，做了大量的宣传教育工作，但由于历史、自然以及其它原因，有些协会在运行中并没有收到预定的效果，有的甚至是有名无实。协会要做好灌溉管理工作，最终要靠全体协会会员的努力才能实现。由于农民对新生事物和新技术的接受与理解也有一个时间过程。因此要加强对农民进行农田水利基本知识的宣传和技术培训，改变粗放用水的习惯。对协会负责人员进行综合培训，主要包括：法制教育、灌溉业务培训、服务意识、服务观念教育等等。要采取多种途径，加大培训教育的力度，不断提高协会负责人的素质，使之挑起历史赋予的重任。

（五）帮助完善规章制度，规范协会运作。针对我灌区农民用水者协会发展不平衡和覆盖面不广的问题，进一步加大引导力度，扩大协会的覆盖面，促进平衡发展，“十一五”期间，力争在灌区有效灌溉面积范围内，全面实现用水户参与灌溉管理。同时，加强指导，确保协会按水系组建，确保工作人员由民主选举产生，确保协会组织独立自主运行，成为合法的社团组织。