水危机对策管理论文

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一七大流域面对三大难题

当今中国的水问题可以归纳为洪水、缺水和水污染三大问题。两千年来，洪水泛滥的威胁一直被视为心腹之患，防洪是治水的主要动力，1998年长江和松花江的大水再次凸现了这一主题。但实际上，缺水矛盾自70年代起在中国多个地区蔓延发展，并在世纪之交爆发出来。继1999和2000年发生严重旱灾后，2001年再次发生特大干旱，旱情波及全国二十三个省区。此时人们才猛然意识到，缺水已经上升为中国水资源的首要矛盾。目前在全国城市缺水严重，六百多个城市中，缺水城市达四百个，日缺水1,600万吨，每年因缺水造成的直接经济损失达2,300亿元。1990年起，缺水每年造成农业减产1,000万吨到5,000万吨，至今尚有2,300万农村人口饮水困难。

与此同时，水污染问题也伴随工业化的高速推进而急剧恶化，每年工业和城市污水排放量达630亿吨，理论上足以污染全国所有的地表水源。北方的海河、淮河和辽河变黑发臭，几乎成了超级排污沟，而南方的太湖、巢湖和滇池由于接纳了大量有机污染物，造成严重富营养化，时常因藻类爆发而失去使用价值。今天，水污染依然在恶化，并且从支流向干流、从城市向农村、从地表向地下、从陆地向海洋蔓延发展。水污染和水短缺在很大程度上互为因果：一方面缺水造成污染物难以被稀释，另一方面水污染又破坏了有限的水资源，极大地恶化了缺水问题。

从全国的七大流域来看，水资源状况都不容乐观。黄河是中华民族的母亲河，其「奔流到海不复回」的壮丽形象早已成为民族进取精神的寄托，可能再没有甚么比黄河断流更能深刻地反映中国水资源短缺的严峻局面了。1972年黄河首次断流，到1997年黄河断流期长达226天，近700公里河床干涸，给黄河下游两岸人民的生产和生活造成严重困难。如今保证黄河不断流已成为政治任务，为此黄河常年维持小流量状态。但这样的流量无法把十亿吨泥沙带到河口，大量泥沙淤积在水库和下游河道，造成严重的洪水隐患。水污染和黄河的断流也有关系，它实际上涉及水资源的使用效率。由于污水不能得到有效处理和循环使用，由于黄河上中下游各个城市厂矿一味争夺开采有限的清水资源，黄河的水资源短缺变得更加严峻。

长江是中国数亿人赖以生活的基础，它的洪水问题依然非常严重，而流域内旱灾的发生也有加重的趋势。干流水量虽还未有明显变化，但许多支流径流量不断减少，从50年代以来，长江上游的二十多条河流平均萎缩了37.1%。长江污染问题突出，每年排入长江的污水达220亿吨，占全国总排污量的三分之一。几乎每个沿江城市下游，都可以看到长长的黑色污染带，总长近600公里。随着三峡水坝的建成，库区流速减缓，自净能力大大下降，污染问题变得更为棘手。

西北地区降水稀少，相对稀疏的河流湖泊，支撑着广大地区的生态平衡。如今河流萎缩，湖泊水位下降，甚至干涸，失去这些支点，一块块沙漠都开始了扩张。90年代末土地沙化速度上升到每年3,436平方公里，每年流失土壤五十亿吨，沙尘暴频繁发生，受沙漠化影响的人口达四亿人。

东北地区的松花江和辽河流域的水资源情况也在恶化。松花江枯水季节偏枯，造成严重旱灾，而洪水季节则容易形成水灾。辽河流域水资源短缺，污染极其严重。

华北地区的海河流域，大小三百条支流，几乎是无河不臭，无水不干。地下水严重超采，形成超过七万平方公里的世界最大地下水漏斗区，造成地表沉降和海水入侵。地下水污染严重，进一步加剧危机。河北一些城市地下水资源将在十年内采空，如果不采取应急措施，可能造成严重的社会问题，这成为促成南水北调的重要因素。淮河流域生态破坏严重，水旱频仍，加之上游乡镇企业的恶性排污，使得人口密集的下游城市常常陷入有水不能用的窘境，而没有替代水源的农村地区出现了若干「癌症村」，环境灾难开始造成公共健康危机。

东南地区降水丰富，河流众多，但普遍面临水质型缺水，其中尤以长江三角洲和珠江三角洲地区最为严重。长江三角洲平均每300米就有一条河流，但许多城市有水而不能用，不得不大量超采地下水，造成地表沉降，恶化了洪水危害。珠江三角洲集中了全国13%的径流量，但各大城市污水泛滥，饮用水水质堪忧。与此同时，中国近海海水水质严重恶化，很多海区赤潮泛滥，甚至面临变成「蓝色沙漠」的危险。

西南地区的水资源总量丰富，但也是危机四伏。中国的高速发展刺激了能源需求的高速增长，由于中国石油天然气储量先天不足，发展水电被当作解决能源短缺的重要出路，而中国西南地区的大江大河成为了水电开发的主要战场，无序的建坝热潮正在破坏云贵高原和青藏高原的水环境，威胁到当地宝贵的生物多样性和景观资源，最为严重的是将在高山深谷的边陲地区制造百万移民，使得该地区在未来二十年中成为中国社会的不稳定因素。

二工程平衡能否替代生态平衡？

要应对中国面临的水资源危机，首先要破解危机的成因。水利界普遍认为，中国水问题的根本原因在于有限的水资源时空分布极其不均：从时间上看，降水高度集中于夏秋，而年际变化也很明显，特别是在北方地区，历史上多次出现连续枯水年。从空间上看，南方耕地少，矿产资源匮乏，却拥有全国水资源总量的81%；北方耕地多，是中国的能源和重化工业基地，但水资源仅占全国的19%。特别作为全国重要的粮食产区和重化工业基地的黄淮海平原，人口占全国的34.8%，耕地占全国的39.1%，水资源仅占全国的7.7%。

根据这一判断，过去五十年我们在全国主要江河上大规模建设水库和引水渠道，希望用水利工程来平衡水资源分配。全国建设了多达86,000座水坝，其中包括22,000座大坝，意在通过人工调节，解决水资源在时间上的分布不均。随着80年代水资源短缺日益恶化，三分之二的主要城市陷入缺水困境，我们修建了以引滦入津、引黄济青、引黄入晋为代表的一批跨流域调水工程，试图实现水资源的人工调度，解决空间分布不均的问题。

过去五十年我们在水利建设上可谓不遗余力，但我们何以在今天却一步步滑向水危机的边缘呢？我认为一方面在于我们在治水对策中忽略了水资源分配不均背后的人为因素，没能消除生态退化和环境污染这一根源；另一方面工程水利又刺激我们的经济社会在扩张型的发展道路上愈走愈远，加剧了对水资源的低效和不合理利用。

中国水危机看起来是自然因素造成的，但实际上人类活动带来的生态破坏和环境污染却大大加剧了水资源时空分布不均，恶化了水旱灾害。以黄河流域为例，黄土地之所以成为华夏文明的摇篮，是因为那里曾经温暖湿润，草木繁茂，土地肥沃，利于耕种。然而，黄土土质疏松，一旦失去地表植被保护，极易发生水土流失。秦汉、唐宋和明清三次屯垦移民对黄土地植被造成严重破坏，大量泥沙涌入黄河，造成黄河「三年两决口，百年一次大改道」，母亲河终于成了「中华之忧患」。

再看长江，长江本非害河，自古有河患而无江患，因为长江源头有巨大的高山冰川，上游山地到处是茂密的原始森林，中下游平原地带湖泊湿地广布，雨季吸纳洪水，旱季释放清流。清朝初年起围湖造田，其后湖区灾民大量涌入山区，刀耕火种，严重破坏了水源林。过去五十年我们更加肆意破坏长江生态，有组织地把那片最宝贵的水源涵养林砍伐了。虽然如此，据估计当地残存森林的含蓄量还有一千亿立方米，而三峡水库修起来也不过三百多亿的库容。上游砍树，中下游地区又有组织地对湖泊进行围垦，长江中下游五十年间共失去湖泊面积12,000平方公里，超过目前五大淡水湖面积的总和。1998年洪水水量未创纪录而水位屡创新高，正是长江流域生态恶化的结果。

黄河和长江的例子说明，洪水和缺水在很大程度上源自生态退化。洪水与缺水既对立又统一，而二者矛盾的调和依赖于良好的植被。中国面临世界最大大洋，背靠世界最大大陆，季风气候显著，降水月季和年季分配极其不均衡。在植被覆盖良好的情况下，降水得以涵养，进而在一段较长的时间内得到缓慢的释放，这样就平衡了自然的不平衡。土壤同样具有涵养水分的作用，被称为黄色水库。中国山地丘陵面积广阔，一旦失去植被保护，极易造成土壤大量随水流失，不但进一步降低了涵养能力，而且使得植被无立足生长之本，造成难以逆转的生态破坏，进而使环境长期陷于洪水和缺水的恶性循环中。当我们破坏了与涵养水源密切相关的森林、草原、湖泊、湿地，中国水资源时空分布不均的情况就变得更加严重。

要改变这种情况，我们本应该去恢复这些天然调节器，但我们却一味指望通过工程方式去征服江河，改造江河。过去五十年来，我们在全国七大流域的江河上筑起了八万多座水坝，很多江河几乎是无峡不坝了。然而在我们认为已驯服了江河，正可尽收防洪、发电、灌溉、航运、养殖诸方之利的时候，黄河断流了，辽河断流了，海河断流了，黑河断流了，塔里木河也断流了，给流域内人们的生产生活带来了前所未有的困难，对生态环境造成了不可挽回的损失。

水污染的问题更是直接由人类不适当的生产生活方式造成的。它其实也是一种公地悲剧（TheTragedyoftheCommons）的体现：在有限的公共牧场上，每个家庭都希望增加放牧量，因为每增加一头牲畜受益的只是自己，而超载放牧造成的草场退化却由整个社区分担。污染问题颠倒过来，它不是从公地中获取，而是向公地中排放，我在《中国水危机》一书中称之为上游心理，即每个社区都把自己当作上游，把污水一排了之，把危害转嫁到下游社区。

西方国家的经验表明，公地悲剧可以通过有效的环境管理来防治。中国庞大的环保系统之所以不起作用，原因在于有法不依，执法不严，违法不究。中国的环保局表面上接受国家环保局和地方政府的双重领导，实际上在官员任免、工资福利、退休待遇等方面完全仰仗地方政府。而作为执法对象的污染大户，恰恰又是地方政府的主要财政收入来源，也可以说是环保部门的衣食父母。在这样的情况下，怎么能指望地方环保局向本地污染企业开刀呢？在西方国家，环保部门不作为可能面临公民诉讼，而在中国，环境诉讼困难重重，主管水污染治理的部门根本感觉不到这样的压力。

由于体制性的缺陷，中国深陷水污染的泥潭而难以自拔。2000年中国工业污水和城市生活废水排放总量达630亿吨，其中70%未经处理直接排入江河湖库。经对十一万公里河道进行评价，受到不同程度污染的河段达到41%，其中很多河道失去了使用价值。大量废水、污水不但严重破坏了环境，甚至直接威胁到人民的健康和生命。水污染的蔓延恶化，又促使人们加大对尚未破坏的水资源的开发力度，进而进一步恶化了生态平衡。

三增加供给临近极限

1998年洪水之后，中国改变以往一味依赖水利工程的防洪策略，实施了天然林禁伐、退耕还林、退田还湖等生态措施。这些都是数百年来有识之士想做但无力去做的治本之策。在更加难缠的水资源短缺上升为主要矛盾的今天，我们也必须反思几十年来一味强调增加供水的策略，转而从需求管理上寻找出路。

过去五十年我们在开源上可谓不遗余力，修建了大量的蓄水、引水、提水工程，但在许多地区我们的用水量已经大大超过了自然承载力。国际上通常认为一条河流的取水最高不应超过40%，而中国北方的黄河、淮河和辽河早超过了这个标准，海河更是高达95%。河流断流、湖泊干涸、地下水枯竭，甚至沙尘暴和水污染，都和过度取水有着紧密联系。

今天，当许多城市水源枯竭，面临供水危机的时候，一个全国性的调水时代正在到来。除引滦入津、引黄济青、引黄入晋外，陕西西安的黑河调水，新疆的引额（额尔齐斯河）济乌（乌鲁木齐），吉林的引松（松花江）入长（长春），辽宁的引英（英那河）入连（大连），河北的引岳（岳城水库）济淀（白洋淀），宁夏的沙坡头等调水工程都在建设中。调水不仅仅限于北方，南方许多地区也加入其中，比如江苏的引江（长江）济太（太湖）和云南的滇中调水工程。这两项工程的共同特点是希望通过引入大量洁净水源，稀释本地污染物，达到拯救太湖和滇池等水体的目的。

中国调水工程中最为雄心勃勃的当属南水北调工程，计划分东、中、西三条线，从长江的上中下游分别将水调往黄淮海平原和山东半岛。如今这项工程的东线和中线已经在北方水危机的刺激下开工了，而西线也在积极筹备中。整个工程预计要到2050年完工，耗资4,860亿元。国人多把中国水问题的解决寄托于南水北调，但实际上它只能部分缓解北方主要城市和部分重点工业企业的用水紧缺，对解决北方广大农村的缺水问题则无能为力。大型调水工程往往给环境和社会带来负面影响，南水北调也不例外，仅丹江口水库扩容一项就将涉及移民三十万人。

南水北调是五十年前不合理规划的产物，现在不得已加以实施，是为避免一些城市十年后发生无水可用的社会灾难。我们首先应该怀着对自然的愧疚，反思几十年来不合理的用水方式，而绝不应该为创造了又一项水利工程的世界纪录而沾沾自喜。不改变现行的供水体制和用水方式，大调水只能带来大浪费、大污染，只会刺激干旱地区用水需求的进一步上升，为发生更大水荒埋下隐患，甚至有可能把调出水地区拖入水危机。

过去五十年北京的发展过程，清楚地显示了工程治水是如何刺激我们加剧对水资源的低效利用，最终使得我们陷入供水危机之中。历史上北京受水资源总量的限制，城区的人口一直到解放时也不过百万。新中国成立后，北京开始走上大建水库的道路。五十年来，国家在北京的水利设施建设中投下了巨资，建成了大中小水库八十多座，农用机井四万多眼，加上城市自来水和大型工矿企业提取地下水的设施，构成了年均四十亿立方米的供水能力，比1949年增加近五十倍。但工程的引发了工业规模和城市人口的，进而引发了用水的。70年代北京发生供水危机，靠到处打井才勉强度过。过量开采地下水的结果，导致北京五十年来地下水位下降五十米，很多地区已经打到了基岩上。随着城市规模的扩张，1981年北京再次陷入供水危机，密云水库和官厅水库只能抽取死库容维持。当时中央决策，两大水库只保北京供水，不再为天津、河北供水。北京暂时度过了危机，却把周边地区拖入了危机中。

今天城区人口已近千万，而且还在快速增长。当北京陷入连续第五个干旱年，密云水库无力满足城市用水的时候，我们不得不实施应急方案，开采后备地下水水源，同时向饱受干旱之苦的河北、山西要水，2006年从太行山调水，2007年从黄河调水，直至2010年长江水流进北京。如果我们不改变用水方式，大调水会不会导致新的大浪费和大污染呢？北京低效扩张型的用水方式已经把华北周边地区拖入危机边缘，南水北调的实施，会不会导致汉江流域甚至整个长江流域的用水危机呢？丹江口的水用光了，北京再到哪里去找水呢？我们应该记取以往的教训，努力推进节约用水、循环用水。

中国节约用水是有潜力的。由于长期轻视节水，造成工业、农业和生活用水效率低下，浪费严重。一立方米的水平均产粮一公斤，而发达国家一般为两公斤。中国工业万元产值取水量为91立方米，是发达国家的五至十倍。发达国家炼一吨钢用水三到五吨，中国要七十吨以上；国外炼油厂每吨油耗水0.5吨，而中国平均为2.43吨。很多城市缺水严重，但市政生活用水浪费现象比比皆是。浪费巨大，恰恰说明节水潜力巨大。

变调水为节水带来的好处远不只节省了供水投资。一般说来，每多用一吨水就意味着多排放至少0.7吨的污水，而这些污水可以污染几十倍于自身的净水。达标排放治理费用高昂，为了完成2010年水污染防治目标，全国需要建设二千座污水处理厂，仅此一项费用就高达四千亿元。末端治理必然消耗大量的财力和能源，对于我们这样一个能源短缺、资金匮乏的发展中国家来说，更有必要在减少污水排放上下足工夫。

很多人认为中国现在谈环境问题为时过早，中国只有等到人均GDP达到若干千美元后再提环境。我不赞同这种观点，首先中国的悠久历史，既是灿烂的文明史，也是惨痛的生态环境破坏史，后者在《中国水危机》一书中多有描述；其次新中国前三十年对生态环境的破坏达到空前的程度，但却没有积累起多少财富。因此中国在真正进入到工业化和城市化的时候，只剩下少得可怜的资源和几乎经不起更多破坏的残山剩水。这就是中国的现实，一种和欧美日情况完全不同的现实，它决定了中国不能重复别人先污染后治理的老套路，而必须背负起历史的包袱，在现代化起步的阶段就同步地治理污染，提高资源利用效率。

四推进民主管理，引入公益诉讼

今天，节约用水、循环用水的口号虽然喊得很响，投入却少得可怜，而环境社会影响巨大的调水工程，却动辄获得数十亿元的投资。这种不合理的选择，和我们的决策机制是有关系的。现在我们常常说要做到科学决策，但实际上要做到科学决策，就必须有民主决策。水利工程投资巨大，利益巨大，而当前的决策过程中往往只有政府官员、投资公司和专家的参与，这显然是不完整的。暗箱操作、关门决策的结果，政府官员、开发商代表和非独立的专家常常很容易达成妥协，决策效率奇高，结果某些团体和个人在投资建设过程中轻易获利，在运营中也可能获利，而环境和社会危害造成的巨额成本统统被外部化，让移民去承受，让社会去承受，让国家财政去承受，让生态环境去承受。正因为如此，中国水利部门在决策中很少去认真研究通过节水和循环用水进行需求管理的替代方案，而是一味倾向于建设大型工程。

要避免这些问题，建立一个产权明晰、价格合理的水权水价机制是必要的，因为我们必须利用市场手段，促进水资源的高效利用，促进有限的资源在产业间更加公平、合理的流动。加强流域观念，实现水环境和水生态在流域内的统一、协调的管理和水资源的统一调度也是必要的。这些措施现在已经得到了高度重视，但仅有这些措施是不够的，没有各个利益相关方的广泛参与，不从外部引入监督制衡力量，私营水产业和公有水产业一样会出现问题，流域统一管理甚至会进一步恶化不公平、不合理的水资源分配。

必须建立一个公开透明的决策程序，把各类水利工程的利弊和利益都放到阳光下，让各个利益相关方看清楚。应该放松对媒体报导的重重束缚，让它们可以充分施展监督职能，揭露问题，分析每个决策对环境和人民健康的影响，这既有利于防止腐败，又可以充分保障公众的环境知情权，让他们在了解情况的基础上，参与到决策程序中。要切实保障公众参与，还应该鼓励、支持发展民间环保组织，让它们起到联系公众、制约权力机构的作用。

在水污染防治中引入公众参与也是必不可少的。由于地方政府和污染企业的利益关系，在治理污水和发展经济产生矛盾的时候，地方政府总是要力保发展，环保局又岂敢不大开方便之门？结果排污费总是定到企业可以接受的程度之内，这样企业省了治污投入，环保局也有了稳定的进项，只是牺牲了环境，苦了百姓一方。让公众参与监督，让公众通过媒体发出声音，引入公益诉讼机制，让公众真正获得起诉污染企业甚至起诉执法不力的环保部门的权利，是改变目前肆意排污局面的有效途径。