水旱灾害管理论文

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今年“世界水日”主题是水与灾害（WaterAndDisasters）牞面对当前全球水旱灾害并重，危险信号频出的形势，水的危机更加引起国际社会的关注，无论发达国家还是发展中国家，都感受到了极大的压力与挑战。在治水方略的探讨上，殊途同归，都走上了加强水旱灾害管理的道路。

加强水旱灾害管理，涉及到治水理念、管理体制、运作机制、技术手段等诸多方面的调整与转变，是一项长期、艰巨的工作。在世界水日到来之际，我们请来程晓陶所长跟您谈谈国际社会对水灾害和风险管理的认识和做法，希望能够对您有所裨益。

最近在日本筑波与东京参加了关于“水灾害与风险管理”的两个国际研讨会。这是日本筹办“国际水灾害与风险管理中心”系列活动的重要环节。会议交流的信息量很大，既有发达国家实施洪水管理战略以来的经验与教训，又有发展中国家面临的治水窘境与治水方略的探讨；既有治水理论、方法与实用技术发展轨迹的综述，也有不同尺度、不同社会经济背景区域多种治水模式的比较，以及相关国际组织联合行动计划的介绍等等。这些对于我国实现治水方略调整的“两个转变”有很大的参考价值。

水旱并重的灾害形势

来自国际组织的统计资料表明，20世纪90年代后期以来，世界进入了一个水旱灾害事件频发并重的阶段。20世纪70年代至80年代中期，世界上受旱灾影响的人口最多；80年代后期至90年代初期，受旱灾人口明显下降，受水灾人口急速上升；90年代后期至2002年，不仅受水灾人口居高不下，而且受旱灾人口再攀新高。这一趋向与我国的情况大致相当。

从水旱灾害事件发生的区域看，35％发生在以季风气候为主的亚洲地区，29％发生在非洲，20％在美洲，13％在欧洲，3％在大洋州。根据慕尼黑一保险公司统计的资料，2002年全球因灾死亡10576人，其中亚洲8570人，占81％。死亡成因中，洪水占42％。同时资料分析表明，发展中国家因灾死亡人数约为发达国家的13倍。而从经济损失来看，洪水造成的损失占了50％。

慕尼黑再保险公司对自然灾害经济损失与投保资产损失的比较数据表明，在当前全球水旱灾害频发并重的时期，亚洲国家受到的影响相对较大，而保险率相对较低。而更多信息表明，发展中国家与贫困人口因此而受到的打击更大。专家们除了说明气候波动的影响之外，更多地是从社会经济发展、人口爆炸、快速城市化、环境演变等方面探究水灾的成因，从健全管理体制、完善防洪抗旱体系建设、调整治水思路与方略、增强防灾力、克服脆弱性等方面探讨治水的良策。

美国洪水管理：从家长式的照顾到风险分担

通常人们都认为，美国是世界上洪水管理最先进的国家。没想到，美国陆军工程兵团水资源研究所的JeromeDelliPriscoli博士一上来就诉苦。

他说，“在美国，洪水管理是由联邦政府推动的事情。长期以来，联邦的干预常常受到来自州与地方的阻力，在水问题上的合作是有限的。此外，产权、个人主义与自由市场、私人所有的传统非常强硬。土地利用规划也总是阻力重重，由于洪水管理应该结合土地利用，因此遇到了很大的困难。一旦灾害发生，人们仍然抱着旧有的观念，首先想靠工程手段从此消除洪水，其次仍然按照历来的传统方式帮助灾民。”

Priscoli先生指出：“今天，在美国受洪水威胁的土地中，生活着约1000万家庭，有3900亿美元的资产。洪泛区中城市的增长率是其他地区的两倍，天然洪水的调蓄功能持续减少。现行的各种防洪减灾项目并没有消除美国的洪水问题，虽然年平均洪灾伤亡人数保持平稳，但是年均洪水损失正在上升。政府年平均花费的救灾款达30亿美元，并且未投保的财产损失在增长。极端的气象条件已经带来了变化。100年一遇洪泛区中未得到保护的开发活动仍在继续。那些决定在洪泛区中生活与经营的人，并没有为此而支付相应的成本。各种补助与洪灾后的救援减少了人们采取预防措施的积极性。2万个受洪水威胁的社区，虽然90％都参加了国家洪水保险计划，但是只有不到20％的居民购买了洪水保险。”

尽管面对困难与存在问题，美国实施洪水管理的效果是显著的。Priscoli先生在这次会议上显示的统计资料表明，在20世纪中，美国洪水管理的措施虽然无力抑制洪灾损失上升的势头，但是却有效地降低了水灾损失占GNP的比值，将洪水风险限制在了可承受的限度之内。1993年美国洪灾损失虽然高达163．7亿美元，约为1937年洪灾损失的4倍（1995年不变价格），但损失占GNP的比值从0．48％降到了0．26％。

关于当前的趋向，Priscoli先生认为：“虽然人们对洪泛区的洪水风险有了更多的认识，但是人们迁往海边、湖边、河边的现象仍在继续。当前法规的手段正在加强。美国正在重新建立从工程措施到地方规划、规章制度、风险区划与多目标管理之间的平衡。国家洪水保险计划已经成了管理的主要手段。针对地方政府疏于洪泛区管理的诉讼越来越多。与此同时，对湿地的自然功能与环境的价值有了新的认识。地理信息系统与洪水风险图的绘制技术有了改进。公共权益与私人权益之间的平衡正在转向更强的公共权益。而且政府用于灾害援助上的开支还在增加。”

Priscoli先生在结论中强调：“洪水管理是复杂的。美国已经积累了丰富的经验，但是仍在试图克服许多障碍，探讨更好的政策。我们经历了‘畏惧－控制－预防－管理’的过程，走上了与洪水共存的道路。在整个的过程中，改变行为是关键。当前的动向是鼓励积极接受风险与承担责任，而不是仅给予家长式的照顾（尤指仅向灾民提供所需的物品而不是赋予他们权力或责任）。”

日本的努力：泛洪区管理的本土化探讨

Priscoli先生的演讲使我想起几年前看过的一份报告——《美国的治水战略：日美治水对策的比较》。其主要作者之一是日本土木研究所的末次忠司先生。这次会议期间，我又见到了他。在那份报告中，有一张表列举了日、美两国在治河措施起始年份上的差距。从中，一方面我们可以看到技术与管理发展进步的过程和日本向美国学习、试图缩小差距的努力；另一方面，也可以看到，尽管“政府参与洪水保险”是美国推行“洪泛区管理计划”的基本措施，但是日本并没有照搬美国所有的先进做法。其中根本的原因是国情的差异。

日本也是一个人多地少的国家，平均人口密度将近我国的3倍。受水灾影响的沿河沿海低地面积虽然仅占国土面积的1／10，却聚积了日本约50％的人口和70％以上的资产。受季风气候的影响，日本也同样存在梅雨天气，易于遭受台风的袭击，暴雨的频率高、强度大，时降雨量超过100毫米的情况不算稀奇。日本的河流源短流急比降大，洪水暴涨暴落，一次洪水过程一般仅持续数小时或数日，且易于伴生滑坡泥石流。由于一次大的台风袭击，就可能造成全国100多条河流同时暴发洪水，所以日本不可能像美国那样通过推行国家洪水保险在全国范围来分担风险，也无法利用洪水保险作为推进洪泛区管理的手段。

日本人口增长最快的时候是60年代末至70年代初期。当时日本经济已经起飞，治水的主要精力放在了大力兴修防洪工程体系，提高防洪标准，应付随城市化而日益严重的内涝与水污染等问题。70年代末为了解决高度城市化流域城市型水灾害问题虽然建立了综合治水特定河川制度，但是并没有在全国推广，主要是考虑经济实力的制约。80年代之后，当人们意识到加强洪泛区土地利用规划，调整土地利用方式与增强房屋的耐淹性等也是减轻水灾损失的有效措施时，却发现对于日本来说，此项措施似乎为时已晚。因为这时日本城市扩张大局已定，老式旧房的更新换代也基本完成了。土木研究所的吉谷先生对我说，五十年代至七十年代快速发展时期日本一些洪泛区内的无序建设，给今天留下了很多的麻烦，可以说是一大教训。

这次会上，之所以有专家又提出来要“从洪水风险分析走向洪泛区风险管理”，主要是针对中小河流在经济发展之后如何提高防洪保障水平的问题。过去，日本河道的防洪标准是根据流域的大小与重要性来确定的，小流域防洪工程的建设标准自然较低。但是今天，很多洪灾损失来自高度城市化后的小流域，而沿袭传统的工程手段已经很难解决防洪减灾的问题。如何在较大流域与较小流域之间求得防洪安全标准的平衡呢？或者说用什么手段来实现这种平衡呢，于是建立在洪水风险分析基础上的洪泛区风险管理成为人们探讨的模式。

风险图指导居民避难

会上，日本国土技术政策综合研究所水害研究室主任广木谦三介绍的洪水风险图，也反应了日本的国情特点。

由于高标准防洪工程体系的建设，一般地区遭受洪水淹没的机会已经大大减少。普通居民往往不相信自家还有遭受水淹的可能性，即使警告危险已经临近，也不愿意撤离，或不知该如何采取避难措施，或不知该撤往何处。防灾救援人员由于缺乏必要的信息或在紧急情况下得到大量含糊不清的信息，也可能不知所措，贻误时机。由于洪水来得快、去得快，高效的避难组织是超标准洪水发生时减少人员伤亡的关键，因此，日本的洪水风险图被定义为“专门为当地居民安全与顺利进行避难而提供地理信息的地图”。

日本过去风险图的制作是地方政府各自为政的事情，存在表现内容形式不一的问题。为此，建设省委托土木研究所编制了全国风险图制作指导手册，统一了制图的规范，并明确了风险图绘制公布的程序。1996年至2003年，全国应绘制风险图的298个地区中，已有217个完成了绘制任务。根据调查，看过风险图与未看过风险图的居民相比，避难时间能提早约1小时，居民避难率是过去的1．5倍。

如何引导公众参与讨论

会上，土木研究所吉谷纯一先生作的报告《公众参与讨论防洪工程项目的若干问题》可以说是最有趣的一个报告。今天人们已经认识到“有更多的公众参与是求得良好平衡的关键”，但是如何有效进行公众参与却是一个值得探讨的问题。

吉谷先生举例说，2001年12月9日至2003年12月14日，围绕九州一座防洪水库是否应该上马的问题，当地相继召开了9次公开讨论会，每次会议持续6～8个小时，参加者都达到700～800人之多，但是效果甚微。反对派中一些人盲目相信所谓的“绿色大坝”（GreenDam），即在山上种更多的树可以减少特大洪水的洪峰流量，尽管日本科学院的研究已经证明他们的主张是不可能的。

吉谷先生认为这是一种狭隘短视的品性，会引导人们对科学结论的误解，并建议为了推动实质性的讨论而不是无意义的诡辩，在列出所有要讨论的问题之后，要认真考虑问题重要性的等级，将科学的视点从数学的技巧转向这些实际的问题。

解决亚洲季风区水问题要有自己的思路

在东京的研讨会上，富岛大学管理与社会科学部教授虫明功臣先生的大会专题报告也很精彩。他讲演的题目是“亚洲季风区域的水问题与日本经验的国际贡献”，强调指出不同区域的水问题有着显著的不同，明显受到地理条件的影响。在欧洲与北美形成并一直在发展着的水文方法与水资源管理技术，其中，主要是以湿润与半湿润气候条件下丘陵起伏的地形与非活动的地质状况为背景的。然而，人们逐渐认识到，它们不能够一成不变地应用到其他地区，尤其是湿润的亚洲季风区域，那里的地理条件是明显不同的。在集中了世界上60％人口的亚洲季风气候地区，严重的水问题既包括了“水太少”，也包括了“水太多”。虫明先生在报告中比较系统地介绍了日本治水方略的沿革，讨论了日本经验对国际社会的适用性，也体现了“治水思路与技术措施要因地制宜”的理念。

后记

由于篇幅的限制，这次仅以美日两个发达国家为例，介绍了他们在治水方略调整与洪水管理方面的问题、认识与做法。但是，洪水管理决不是发达国家的专利。这次会上，一些来自亚非拉发展中国家的专家，也介绍了他们在水旱灾害管理方面的实践与探讨。事实上，由于发展中国家水灾特性的变化受人类活动的影响更为显著，管理体制更为薄弱，因此，加强水旱灾害的管理，才成为更为紧迫的需求。由于国情的差异，各国的模式都不相同。学习国外洪水管理的先进经验，关键是把握其合理的内涵。各国水患的病症、程度不同，治水的药方自然也有所区别了。