小型农田水利项目产权改制

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一、引言

河南省的“小农水工程大多兴建于2O世纪8O年代前后，由于时间较长，设施年久失修，产权主体缺位，工程管护责任不明。造成已有设施有人用没人管、毁坏严重和效益衰减，致使农田水利设施效率低下。不能满足农业用水需求。鉴于此，全省各地纷纷对J、农水工程进行承包、租赁、拍卖、股份合作等形式的产权制度改革，以提高“小农水”工程的运行绩效，促进农业的发展。但是改革过程中也存在着基础工作不扎实、具体运作不规范、配套改革力度不够、发展不平衡等问题。因此，结合河南省“小农水”工程的特性。对河南省。小农水工程的治理制度、治理模式以及组织架构进行深入研究，探讨“小农水”工程如何制定有效的治理制度、选择合适的治理模式和构建参与性强的组织架构来达到工程可持续利用的目的。

二、河南省“小农水”工程产权制度改革的现状

(一)已建工程的产权改制形式

l、承包

所谓承包即是在工程所有权不变的情况下。由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将小农水整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。

2、租赁

租赁就是一方向另一方支付租金。以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产，产权分离得比较彻底，风险比承包高，经营期间新增资本属于租赁经营者。但不属于承包经营者。

3、拍卖

拍卖是根据。小农水”工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则。公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5-20年。一般不超过5O年。拍卖主要分经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。

4、股份合作制

股份合作制小农水工程是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农民联合在承包租赁的土地上。通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。入股农民共同出资、共同劳动、共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红(国家股一般不分红)，一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

(二)“小农水工程产权制度改革的成效

l、建立了产权明晰、责权明确的产权制度

对受益范围为一家一户的小型水利工程实行“自建、自有、自用、自营，其产权归个人所有，其中国家补助资金形成的产权明确划归个人所有，农户富余的水．按当地物价部门核定的水价进行交易：对集中成片的受益农户较多的小型水利工程实行合作组织形式，其产权归用水合作组织所有；个人投资的工程，由工程投资者所有；多方投资入股的工程。实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。

2、盘活了工程存量资产，确保了工程效益发挥

“小农水”工程产权制度改革引入了市场机制，促进了社会资金、技术、劳动力等生产要素向“小农水”的转移：改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建行列，增加“小农水”数量；以产权换资金，通过拍卖、租赁、股份合作等形式将所得资金用于反哺水利工程再建设与管理。促进了国家、集体资产的保值增值。走出一条以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的水利发展道路。

3、建立起以国家投资为主体的多元化投资体系

随着小型水利工程产权制度改革的不断深入。国家逐步放开了小型水利工程建设权，各地按照“谁投资、谁所有的原则，通过制定优惠政策，吸引了社会资金的广泛投入。目前各地农村集中供水项目、节水灌溉项目、水土保持项目、雨水积蓄工程、农村小水电等项目普遍成为投资热点。随着产权制度改革的不断深入，民营水利逐渐形成，有力地拓宽了农田水利基本建设投资渠道．逐步建立起了以国家投资为主体的多元化投资体系。

4、提高了管理效率，加强了管理能力

通过改革．使工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，加强了小型水利工程的管理，提高了管理效率。产权制度改革后．经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权及处置权．可以将这种工程水以合理的价格出售，用水户不再对工程的维护投工、投劳、投资，花钱买水理所当然。农民的水商品意识和节水意识增强，水费计收工作较以前顺利，节省了时间和人力。

三、河南省小型农田水利工程产权制度改革存在的问题

(一)部分领导重视不够，认识尚未完全统一

受传统小农经济和计划经济体制的影响和束缚。一些地方的领导对改革的意义和紧迫性认识不到位。重视不够。重建轻管的思想仍普遍存在。有的意识到了。却有畏难情绪，怕出乱子，对改革的困难估计过高，对可行性的研究不够。主要表现在个别领导认为前任领导建工程，自己卖工程，顾虑被人骂为“败家子；一些乡镇干部对小型水利工程的建设和维修存在“等、靠、冒南农业2们1年第12期(上)||_丽毛要的依赖思想：有些干部认为增加了固定资产折旧和大修理，怕被说成增加农民负担。

(二)具体运作不规范在产权制度改革中。

由于缺乏统一规范的运作程序和有效的监督机制．造成了部分公有资产的流失。小型水利工程存在产权所有主体不明，责、权、利不统一。有人用水、无人管水的现象。一些国家投资的水利工程竟然被当作乡镇自己的财产一卖了之．资金也被其挪用；一些地区改革程序欠规范，往往未经水行政部门的批准，擅自组织招标。暗箱操作。以极低的价格拍卖几十年的使用权。

(三)配套设施不完善在。

小农水工程产权制度改革过程中，配套设施和法规不完善，乡村两级管辖的水利工程产权制度改革工作缺乏行业指导；运作不够规范，合同中双方权利和义务的规定欠具体、全面。特别是防汛、抗旱、除险保安等重大问题往往被忽略；在承担防汛任务的水利工程出售或承包给经营者时。经营者有可能忽略汛期的安全：小农水工程进行产权改革后。管理体制由集中管理变为分散管理。

(四)水价改革严重滞后

目前小农水”工程水价制度改革的进程满足不了产权制度改革的需要．水价水平普遍偏低。这在很大程度上影响了产权制度改革的全面推进。经营者的收入主要来自水费，倘若水价太低，经营者无利可图。给经营带来较大的压力和风险，改革就无法进行；水价太高，农业生产、经济效益低，农民负担不起。

四、河南省“小农水”工程产权制度改革对策建议

(一)加强宣传，统一认识。

推进改萆顺利进行“小农水工程管理制度改革关系到农村经济发展和社会稳定的大局，涉及广大农民的切身利益，各级水行政主管部门要把这项工作作为建设新农村的大事来抓。从多个层面加大“小农水”建设的宣传力度，让广大干部群众都加深对水利工程管理体制改革意义的认识和理解是改革顺利进行的前提。首先，加强宣传汇报力度。争取上级政府的支持；其次，从谁受益，谁出资的原则出发。大力宣传讲解受益农民的主体地位第三，j]0大宣传呼吁力度，营造良好的舆论氛围。

(二)转变政府职能，促进小型水利工程产权制度改革创新

“小农水”工程产权制度创新．是农民在追求富裕的内在需求诱导下所引起的一种创新的过程。不断转变与优化各级政府职能。将会产生直接的促进作用。政府在小农水工程产权制度创新方面应做到界定产权和保护产权。因为只有政府才能承担起界定和保护排他性产权的职能。规范、引导与支持小型水利工程产权制度的创新，制定相关政策和法规，建立相应的制度保障系统，为“小农水工程产权制度创新提供法律、法规制度的规范。

(三)建立健全用水者协会民主管理模式

用水者协会的建立。体现了民主管理的理念，有利于密切工程与用水者之间的关系，也有助于改善小型水利工程在改革进展中所面临的诸如管理体制不顺、运行机制不活、经营状况不佳的局面。在管理体制上应建立用水者与工程经营者合作管理的模式．田间工程由用水户自主管理。在日常管理中。要建立民主决策和民主管理的工作制度。通过制定相应的工程、灌溉、财务、劳动人事制度。实行科学管理，共同促进小型水利工程的健康和可持续发展。

(四)大力培育水资源市场

针对河南省“小农水”工程改革和水资源分布不均的实际情况．各地应把“政府行为与“市场行为”有机结合起来，一手抓政府行为推动，一手抓币场机制牵动。着力培育和建立水资源市场。具体为，在全省大部分地区，用水户在满足了自己用水需求的前提下，将剩余的水卖出去。让从事商品水经营的私有地下水灌溉系统成为全省“小农水”工程的一种盈利企业。