流域管理立法内容与体系组成

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1流域管理立法

对于流域管理立法有2种界定，一种是把它理解为针对流域管理事项创制法律法规的活动，即将其定性为动态过程；另一种则将其理解为名词，即与流域管理有关的立法，具体来讲就是指旨在调整流域管理过程中所产生的社会关系的法律法规的总称，重在强调立法的成果。依据我国的立法制度和流域管理实际，流域管理立法是指按照立法法的规定，有权进行立法的机关所进行的与流域管理有关的一系列立法活动。可见，流域管理立法是立法机关为规范流域管理开展的立法活动过程，这一过程的不断完善和成熟必然会形成一个体系即流域管理法规体系，这一体系是对一系列立法机关的有关立法活动的概括。“流域管理法规体系”是“流域管理立法”的结果。

对于流域管理立法的概念，需要克服2种误解。一种是将流域管理立法理解为流域管理机构的立法。流域管理机构作为水利部派出机构(性质为事业单位)不具有立法权，所以不存在流域管理机构的立法之说。另一种是将流域管理立法理解为对流域管理机构管理事项的立法。流域管理机构的管理事项不都属于流域管理，因此，并非所有与流域管理机构管理事项有关的立法都属于流域立法。例如，《水利工程质量检测管理规定》虽然规定了流域管理机构应当加强对所管辖的水利工程的质量检测活动的监督检查，但这种监督检查与流域管理本身并没有直接的关系，因此该规章不属于流域管理立法范畴。

2流域管理立法的主要内容

2．1流域管理体制流域管理体制解决的是有关各方主体(各级人民政府及其水行政主管部门、流域管理机构、其他有关部门、社会公众)在流域管理过程中的职责、权限划分、相互关系等问题，确立的是管理主体、管理职能、不同主体之间的关系等内容。目前流域管理之所以较为薄弱，在很大程度上是由于流域管理体制不顺造成的。因此，在开展流域管理法律制度建设时，首先需要进一步完善目前的流域管理体制。具体包括以下方面：第一，完善流域综合管理制度，进一步推动流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的实现。进一步明晰流域管理机构与地方水行政主管部门之间在水资源管理、河湖水域岸线管理、水行政执法监督等方面的事权和职责范围，实现以流域为单元的水资源统一调度和优化配置。第二，探索流域管理体制改革，强化流域水资源的统一管理。基于流域良治的需要，探索基于生态系统的流域综合管理新模式，建立由中央有关部门和流域内各省级政府组成的流域委员会，建立“政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作、利益相关者参与管理”的流域管理协调委员会体制。第三，强化流域管理机构的综合执法监督权。目前我国流域管理机构作为水利部的派出机构在执法中面临诸多困难。有必要明确流域管理机构的执法地位，赋予流域管理所属机构必要的执法权力，增加处罚手段，完善执法程序，维护水事执法的权威和秩序，为流域管理创造规范的环境和条件。此外，还要建立健全公众参与机制和流域管理信息共享机制。

2．2流域水资源管理流域水资源管理的发展趋势是按照贯彻落实最严格水资源管理制度的要求，强化流域层面水资源的统一管理。第一，完善流域规划管理制度。进一步明确流域管理机构在规划编制、协调的职责，明确流域管理机构对规划实施的监督责任和责任追究权限，明确流域规划的地位、主次关系，明确规划之间的衔接协调、审批程序、修改完善的程序等。第二，建立健全流域用水总量控制制度。需要把完善流域用水总量控制制度作为关键内容，包括建立健全严格的监控措施，强化流域管理机构对区域水量分配的监督方式和监督程序，建立严格的责任追究制度等。第三，完善流域水权制度。重点在于流域取水权转让制度，尤其是流域层面上的取水权转让制度，涉及到流域内水资源的优化配置问题，需要明确流域管理机构的监督管理职责，强化流域取水权转让监督管理。第四，建立流域水量调度制度。建立以流域管理机构为主要决策和执行主体之一的水量调度管理体制，建立以流域管理机构为主要负责主体的流域水量应急调度制度(包括抗旱应急水量调度)，明确以流域管理机构为主的水量调度监督管理制度等。第五，建立流域水能资源管理制度。在流域层面编制水能资源开发利用规划并强化规划的约束作用，水能资源的利用必须服从和服务于流域及区域防洪与生态用水的需要，充分发挥水资源综合效益等。此外，还要建立健全流域水资源保护制度、流域地下水管理与保护制度、流域水生态补偿制度等。

2．3流域防汛抗旱减灾一是完善流域洪水影响评价制度，明确流域管理机构在流域洪水影响评价中的职责，确立洪水影响评价的评价依据、评价程序、监督检查、后评估等。

二是建立流域雨洪资源利用管理制度，明确流域雨洪资源利用规划的法律地位，强化流域雨洪资源利用的统一管理，确立与流域雨洪资源利用有关的动态汛期、水库调度、河网联合调度、地下水回灌等管理制度。三是健全流域蓄滞洪区建设管理制度，应明确规定国务院水行政主管部门、国家防汛抗旱总指挥部、流域管理机构、流域防汛抗旱指挥机构在蓄滞洪区管理中的各种职权。

2．4河湖水域岸线管理河湖水域岸线管理是指对需要在流域层面进行统筹管理或者需要由流域管理机构进行统一管理的河湖水域岸线的管理。从流域管理的角度上考虑，目前需要建立健全的河湖水域岸线管理制度主要包括：第一，完善河道管理制度。明确流域管理机构与地方水行政主管部门之间在河道管理上的事权划分，建立流域河道统一规划制度，确立流域管理机构对河道资源、环境、生态等多种功能的保护职责，区分流域直管河段和非直管河段实行不同的管理制度等。第二，建立健全河道采砂管理制度。第三，完善河湖水域管理制度。需要规定河湖水域管理责任，强化流域管理机构在河湖水域管理中的责任，加强对现状水域的保护，明确占用水域补偿等。第四，完善河湖岸线利用与保护制度。在法律上明确河湖岸线管理责任，强化流域管理机构在河湖岸线利用与保护中的责任，对河湖岸线进行功能分区，加强对现状河湖岸线的保护等。

2．5流域水土保持管理水土保持工作既有区域性，又有流域性。基于水土流失治理上下游之间的紧密联系，以及为避免地方在经济发展与水土保持防治冲突时的经济利益导向冲动，尚有待于加强流域层面上的水土保持管理。需要建立健全的流域水土保持管理制度主要包括：第一，建立流域水土流失治理规划制度；第二，建立流域水土流失重点区域监测制度；第三，建立流域水土流失治理监督管理制度。

2．6水工程建设与管理流域管理机构职权范围内的水工程管理和保护目前面临着无法可依的难题，需要建立健全水工程管理与保护制度，包括水工程管理与保护范围的划定，水工程管理与保护范围内有关活动的管理，明确水工程管理单位对水工程进行管理甚至是有限执法的职能等。

3流域管理立法的体系构成

3．1在法律效力层次上的体系从我国法律体系的构成出发，合理配置法律、法规、规章不同的立法资源。法律、法规、规章各有其立法主体，立法难度差异很大，法律效力层次不同，在解决流域管理法律制度建设需求方面的力度和效果也存在很大区别，因此需要予以合理配置。能通过规章予以解决的，尽可能通过规章解决；规章解决不了的，努力推动国务院出台行政法规予以解决；行政法规也难以解决的，努力推动全国人大及其常委会颁布实施法律予以解决。

3．1．1规章层面。能通过规章予以解决的流域管理问题，主要有2种：一是存在法律、法规等上位法依据而需要予以细化规定的问题。如流域水量调度问题，河口管理问题等，主要通过颁布部门规章予以解决。二是主要涉及水利系统开展行业管理的问题。如取水权转让管理、雨洪资源利用管理、大型水库管理等，也主要通过颁布部门规章予以解决。

3．1．2法规层面。所谓规章解决不了的且需要努力推动国务院出台行政法规予以解决的流域管理问题，主要有以下几种：一是涉及部门职责划分的流域管理问题；二是涉及地区之间利益协调或者涉及对区域经济社会发展加以宏观调控的流域管理问题；三是涉及加强水利社会管理和公共服务，需要由国务院各部门以及各级地方人民政府予以支持的流域管理问题；四是有上位法依据或者上位法直接授权国务院制定法规的流域管理问题。凡是属于这4种问题的，均已超出了单个部门的职责，通常无法通过部门规章予以解决。当然，在流域管理中，这4种问题往往交织在一起，增加了问题的复杂性。如河道采砂、水量调度等问题就需要通过行政法规予以解决。

3．1．3法律层面。所谓行政法规也难以解决的，努力推动全国人大及其常委会颁布实施法律予以解决的问题，主要有以下几种：一是涉及流域管理体制重大调整的问题；二是涉及重大流域管理制度建设的问题；三是涉及各级人民政府重大职责的问题；四是涉及公民基本权利义务或者重大权利义务配置的问题在流域管理中，这4种问题也容易交织在一起，增加问题的复杂性。

3．2在调整范围上的体系构成分析我国水法规体系的实际可以看出，流域管理立法现状体系是“一体两翼型”综合立法模式，即以含有流域管理内容的水事综合立法《水法》为支架(所谓的“一体”)、以《防洪法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水量分配暂行办法》等多流域单事项立法，和《黄河水量调度条例》、《珠江河口管理办法》等单流域单事立法为两极(所谓的“两翼”)的综合立法模式。以此为基础，在完善流域管理法规体系时，需要采取“两体两翼型”的综合立法模式，亦即在保留并强化目前的“一体两翼型”综合立法模式基础上，努力推进作为流域管理立法另一支架的单流域多事项立法，包括《长江法》、《黄河法》等。

主要由4个层次构成：第一，水事综合立法。《水法》作为水事综合立法，对流域管理的规定应予以保留，并且需要借修改时机予以补充完善。第二，多流域单事项立法。我国实行的流域管理与行政区域相结合的水资源管理体制，各流域面临的共同法律制度建设需求，大多在行政区域的涉水管理中也同样存在。可见，对于解决各流域面临的共同法律制度需求的综合性立法，还需要统筹考虑到行政区域涉水管理立法的需求问题。在进一步构建流域管理法规体系时，需要进一步推进这些多流域单事项立法，如《防洪法》、《河道采砂管理条例》等。第三，单流域多事项立法。考虑到长江、黄河、太湖等流域，水问题往往纠缠在一起因而需要系统解决，同时这些流域开展综合性立法具有很强的迫切性和可行性，因此对这些流域，可以一方面开展单流域单事项立法，另一方面积极准备，在条件成熟时推进流域综合立法。第四。单流域单事项立法。单流域单事项立法的法规、规章，如《黄河水量调度条例》等，针对性强，可操作性强，大体上实现了“立好一个法、管住一块事”的目标，成为流域立法的重要组成部分，在流域立法法规体系构建时应予以坚持。