水利建设基金资金征收形式革新

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水利建设基金作为财政资金的重要组成之一，它具有资金来源可靠，无需承担资金成本等优点。创新现有的水利建设基金的征收模式、增加水利基金的征收对象从而扩大征收规模，将是拓宽中央水利建设资金筹集渠道的重要途径。

一、目前我国水利建设基金征收模式

目前我国水利建设基金实质上是“基金之基金”，其筹集并不是采取对终端使用者或受益者“价外加价”或“价外加费”的办法，而主要是从一些政府性基金（收费）提取一定比例的方式。根据财政部1997年1月23日的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，水利建设基金包括中央水利建设基金和地方水利建设基金，具体征收情况如下表所示。

这种征收模式有一定的局限性:

第一，提取基金的种类不全，一些规模较大的财政性专项基金，如国土基金和部分城区城市维护建设税没有纳入水利建设基金的提取范围。

第二，提取比例偏低，使水利建设基金实际提取额度太小。如下表所示，从水利建设基金占水利基本建设投资完成额比重情况看，无论是中央年度水利基本建设投资完成额，还是地方水利基本建设完成额中，水利建设投资基金所占的份额均很小，没有超过5%，显然对于促进水利事业发展的作用比较有限。

第三，目前设立的各项政府性基金和收费尽管纳入财政预算管理，但实际基本上都是由相应主管部门掌握和使用。设立水利建设基金并交由水务部门使用，实际上相应减少了这些部门可使用的建设资金，这将在一定程度上引发水利部门和这些部门的矛盾冲突。

二、我国水利建设基金征收模式的创新

借鉴或者以南水北调工程建设基金为基础，以水资源费用、水价提升改革为突破口，构建科学、合理收费模式，从而建立水利建设资金稳定的资金来源渠道。

（一）水资源商品的特殊性、我国水资源高度紧缺的国情，决定了水资源费的征收是推动水资源最优配置的重要举措

水资源费是国家水资源政策的一个重要组成部分，国家根据水资源供需状况通过水资源费经济调节作用进行调配水资源，是国家行使水资源所有权的一种形式。实际上，水资源费承担了水资源所有权实现的功能，是水资源所有者因水资源付出而得到的收益，是水资源所有权在经济上得以实现的具体体现。无论是从理论层面分析，还是从实际供求层面分析，我国征收水资源费用都具有很强的重要性。

水资源商品性不同于一般的商品，是一种准商品，同时具有作为不可缺少的生活资料和生产资料双重性质，其价格与其使用者的承受能力密切相关，因此，既要保证使用者基本权益，同时又要有利于节约用水，提高水资源利用效率。所以，水资源费的制定一定要充分考虑水资源商品的特殊性。

进一步从供求经济理论角度看，水资源供求关系与水资源费之间存在紧密的关系。在水资源供需不存在矛盾的时候，肯定是不用收取水资源费。但是，当水资源费出现与水资源不能满足社会经济发展需求，出现短缺紧密相关，那么水资源费用的征收就是促使市场均衡的一种重要举措。而且，水资源供需缺口越大，水资源越紧张，水资源费就越高，反之，则低，符合市场规律。从我国具体情况看，由于人口基数庞大，国民经济的迅猛发展、较多的产业还处于粗放增长阶段，对水资源浪费严重，这些因素都导致我国目前的水资源供需矛盾非常很尖锐。

因此，我们应该加强对水资源费征收的管理。国家应该可以根据实际的供给状况，相机调整水资源费征收标准，或者通过水资源费的差额调配水资源在各行业的分配。

（二）目前水资源费定价采取与水价捆绑、定额的方式，这一做法难以体现政府宏观调控职能，容易引致部分国家利益受损，且不利于政企分离

1、各用水户的水资源费缺乏差异性。目前，在供水企业中供给各用水户的水价虽然存在差异，但其中的水资源费部分是一样的，没有差异性，水资源费的一致性所表达的含义就是政府将水资源无差异地配置给各用水户。

但实际上，各用水户对水资源利用存在差距，从整体上来看，水资源为生活生产资料和生活资料，其效益是不一样的，采取同样的水资源费，体现了政府对没有对其进行有效的调控。另外，对于一些耗水大户，是缺水地区应该限制的产业，政府也象生活用水那样收取相同的水资源费，不利于这些企业的调整，对于整个产业结构的调整也没有体现出来。

2、恒定的水资源费导致部分国家利益受损。水资源费是政府行政事业性收费，其最终归政府（代表国家）所有，维护政府的利益不受侵害，是市场经济条件下面临的一项重要任务。

目前，在自来水水价体系中，各用水户水资源费相同，但自来水水价却存在很大差异。实际上，这种额外的收益应该属于国家所有，但实际上这部分收益没有划入政府的账户，使得国家在这个领域的利益受到伤害。

3、捆绑的水价方式难以体现政府的宏观调控职能，不利于政企分离。目前，自来水水价是捆绑式的综合体，包括行政事业性收费（水资源费）和企业收费两部分，其中的企业收费又分为自来水公司和污水治理企业两部分。由于收费都是供水企业进行统一征收，所以用水户面对的只是供水企业，众多人们认为供水企业代表政府，或者供水企业代表政府行使政府职能，实际上这是一个很大的误区。随着市场经济的逐步完善，政企分离是一种必然，政府与企业各司其职，成为市场经济发展成熟的一个标志。从实践上来考察，水资源费和企业性收费的分离会造成用水户交费的麻烦，用水户难以接受。

因此，为了摆脱这种尴尬的境地，政府应该加大水资源费宣传力度，让用户清楚地知道水资源费和企业收费所代表的不同的性质，强调政府的宏观调控职能和企业的职能，在理念上实现两者的分离。

（三）阶梯式水价改革、实施后，水价的额外收益应该归国家所有，而不是归属供水企业，这样水价的额外收益将可以成为水利建设基金的重要来源

2002年4月1日，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，通知要求，全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价，其他城市也要争取在2005年底之前实行；取消部分地区实行的用户用水最低消费（月用水流量底数）的规定；各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理，实行用水超计划、超定额累进加价办法，拓展水价上调空间，增强企业、居民的节水意识。

阶梯式水价，并不是全部水价，而是供水企业的成本利润部分是统一的，无论是什么样的用水户，他们的成本和利润是一样的，即在不同的行业中，拉开水资源费差距，体现政府对水资源调节的行为和意图，在同一用户中，采用阶梯式水资源费，就是在一定的范围水资源量内采用基本价，超过定额采取更高的价格，既保证其基本的用水量，同时有利于促进用水户节约用水。

从水价的具体构成看，我国水价主要由三部分组成，其一是水厂进水时的费用，该部分包括水资源费；其二是自来水公司成本（含税金）和利润等；其三是污水处理费。水价的基本公式为：

在水价中，污水处理费是污水处理企业的收费，是一种企业行为，现在有关法规规定是在成本的基础上加上适当的微利。而（成本+正常利润）部分则是供水企业为了维护正常生产而收取的费用，也是一种企业行为。对于供水企业来说，无论是生活用水，还是工业用水，或者特殊行业的用水，其供水成本是一样的。

实际上，由于不同用水户之间的水价存在很大的差异，甚至在一些特殊行业可以用悬殊来描述，多出的那一部分应该是什么？应该是水资源费部分。所以，实际上阶梯式水价就是水资源费的阶梯。当然，阶梯式水价实施后额外收益应该归国家所有，不是供水企业的收入。

（四）南水北调以水资源费征收为基础征收其工程建设基金是可行的办法，未来水利建设资金可以以此为基础进行实践，但要协调好不同部门的利

国务院办公厅去年颁发了《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》，《国务院办法》明确，南水北调工程基金通过提高水资源费征收标准增加的收入筹集，还可将现行水资源费部分收入等划入南水北调工程基金。

从我国目前水价改革情况看，水资源费是水价的重要组成部分。因此，南水北调工程建设以水资源费为基础构建基金是可行的办法。但是，目前由于南办与水利部为独立的部一级的职能部门，因此水利建设基金的征收还需要协调好两个部门之间的利益。