综合规划修编中功能区小议

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摘要：流域综合规划修编是黄河流域开发利用的重要基础工作，其中规划中涉及到河流功能区、水功能区和地下水功能区等，重点介绍其概念与黄河流域功能区特点。建议进一步补充完善功能区特提出管理地表水的源头取水许可的红黄蓝“三色”理论。

关键词：地下水功能区水功能区河流功能区“三色”理论流域规划黄河

随着我国经济社会快速发展，流域水资源形势发生了显著的变化，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，对流域治理、开发和保护工作提出了新的要求。而现有大江大河流域综合规划距今已20年，流域的水情、工情发生了很大的变化，大部分规划的基础资料已过时，规划期已满，规划思路和内容都难以适应经济社会发展新形势的要求。因此，迫切需要根据流域新的水资源形势、经济社会发展新要求，按照新时期的中央水利工作方针和水利部党组提出的治水新思路开展新一轮流域综合规划修订工作。黄河流域综合规划修编也正在紧张进行中。

黄河流域综合规划修编涉及到各个方面，其中有河流功能区、水功能区和地下水功能区等。

河流功能区划是针对流域干流及主要支流河段为单元，根据河流的自然资源属性、生态与环境属性、经济社会属性和规划期经济社会发展对水资源开发利用的需求以及生态与环境保护的目标要求，协调经济社会发展对河流开发利用的需求与维持河流健康、促进可持续利用之间的关系，合理划定河流功能区划，体现国家对水资源合理开发利用和治理保护的总体部署。

水功能区划分是针对流域干支流河流，指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。

地下水功能区划分是针对流域面上的地下水，是编制浅层地下水利用与保护规划的基础，规划编制主要以地下水功能区为单元，根据其功能状况，提出分区分类开发利用与保护修复规划方案。

地下水功能区以流域的地下水资源量与可开采量和水质功能定义，水功能区划分地表水水资源状况来定义，河流功能区划是综合河流的多个目标中主导功能来定义。

1.河流功能区划

河流功能区划是新一轮流域综合规划修编的重要组成部分，是流域综合规划思路、理论技术体系和规划设计方法的完善和创新。河流功能区划的根本目的，是根据资源环境禀赋、承载能力和开发潜力，明确不同河流河段的功能定位及其开发、利用、治理、保护的目标任务，研究提出相应的控制指标或限制条件，促进生态环境保护和资源优化配置，为指导河流开发利用和治理保护，编制流域综合规划、实施流域综合管理提供支撑与依据。

河流功能区划以河段为单元，综合河流自然资源属性、生态与环境属性、经济社会属性和经济社会发展需求等主要因素，按照河流河段自然、生态功能要求和规划期经济社会发展对水资源开发利用的需求以及生态与环境保护的目标要求等，采用4类河流功能区区划体系进行功能区划分，分为规划保护河段、规划保留河段、调整修复河段和开发治理河段,体现河流开发利用、治理保护的总体格局，协调经济社会发展对河流开发利用的需求与维持河流健康和可持续利用的关系。规划保护河段以生态环境保护为主要目的；规划保留河段是为可持续发展作为储备；调整修复河段是要着重解决开发利用于治理保护之间的矛盾与不协调；开发治理河段是要在注重保护的基础上，进行科学治理，实现有序、合理开发。

在河流功能区划基础上，分析确定河段功能区在水生态保护、水资源保护、景观保护、防洪排涝、供水灌溉、水电开发、内河航运等方面的主要任务，协调不同河段功能之间和不同用水部门之间的关系，提出相应的开发利用与治理保护控制性指标和限制条件，以及管理对策，为编制流域综合规划和实施流域综合管理的提供基础依据。

河流功能区划既要按照总院技术大纲的要求，也要体现黄河自身的特点，站到全河的高度上确定各河段的功能定位。工作中要注意与全国主体功能区划的衔接，尽可能协调好与水功能区划、河道岸线功能区划、生态区划、防洪区划等各种区划的关系，当各种区划存在矛盾时，其他功能应当服从河段的主要功能。

黄委主任李国英黄委专题研究指出，黄河流域河流功能区划应立足于维持黄河健康生命的终极目标来分析确定每个河段的功能定位，牢牢把握构建完善的黄河水沙调控体系是维持黄河健康生命的主要途径，要将是否有利于构建完善的黄河水沙调控体系作为黄河流域河流功能区划的判别标准。同时，要正确处理好与国家主体功能区划的关系。

2.地下水功能区划分

地下水功能区划分是编制浅层地下水利用与保护规划的基础，规划编制主要以地下水功能区为单元，根据其功能状况，提出分区分类开发利用与保护修复规划方案。

根据水文地质条件，地下水水质状况，地下水补给和开采条件，区域生态与环境保护的目标要求，结合近期地下水开发利用状况及水资源综合规划对地下水开发利用的需要以及生态环境保护与修复的要求，以平原区和具有重要供水及生态保护意义的山丘区浅层地下水为重点，划分地下水功能区。

根据地下水功能区的主导功能要求，兼顾其它功能的用水要求，在分析现状存在问题的基础上，因地制宜地确定地下水功能区的开发利用和保护目标，提出地下水开发利用的总量控制目标、维系供水安全的水质保护目标；同时，要根据各功能区水文地质条件、生态与环境保护需求，从管理实际需要出发，结合实际可能，因地制宜制定维持良好生态环境的合理生态水位控制管理目标。根据地下水开发利用现状，按照功能要求对各功能区地下水开发利用状况进行评价。

地下水功能区划分体系见表1，地下水功能区划分工作的技术要求，详见《关于开展全国地下水功能区划定工作的通知》（水利部水资源[2005]386号）。

本次全国地下水功能区划面积原则上与全国水资源分区面积一致，包括不透水面积、水面面积及沙漠区面积等。地下水功能区划分是地下水利用与保护规划成果的基础。

3.水功能区划

水功能区是指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。

水利部水资源[2003]233号文“水功能区管理办法”第三条：水功能区分为水功能一级区和水功能二级区。水功能一级区分为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区四类。水功能二级区在水功能一级区划定的开发利用区中划分，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区七类。黄河流域水功能区划分类体系见框图1。

黄河水资源保护局根据水资源管理和保护的要求，黄河流域水功能区划共划分河流46条，划分河长共计14082.3km，其中干流河长5463.6km，占总河长的38.8%；划分湖库面积448km2。水功能一级区共划分118个，其中保护区22个，保留区9个，缓冲区50个，开发利用区37个。水功能二级区共划分178个，其中饮用水水源区26个，工业用水区26个，农业用水区55个，渔业用水区7个，景观娱乐用水区8个，过渡区25个，排污控制区31个。

水功能区划是水利部门进行水资源保护监督管理、科学利用水环境承载能力等工作的基础和依据。黄河流域水功能区划在结合流域实际情况的基础上,充分体现了水资源开发与保护并重、保证水资源的可持续利用等原则，具有覆盖面广、开发利用程度高、突出水资源的保护重点及水质标准要求高等特点。水功能区划还有一个重要的作用，确定各水域的主导功能及功能顺序；确保水域功能不遭破坏。

4.流域功能区划的区别

4.1主体功能区规划与流域功能区划

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号，下简称《意见》)，《意见》认为，编制全国主体功能区规划，有利于打破行政区划，制定实施有针对性的绩效考评体系。四大类主体功能区：优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域：资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。

流域功能区划应遵循全国主体功能区规划，是全国主体功能区划的补充完善，互不可替代的专业规划。

4.2流域功能区划之间的不同点

地下水功能区区划采用水资源评价地表水资源评价的面积和分区，即采用流域全覆盖的方式进行。河流功能区划以干流主要支流为主河段为单元，结合黄河流域特点增加中水河槽平滩流量内容。黄河流域水功能区以干流支流为主河段为单元，共划分河流46条，划分河长共计14082.3km，其中干流河长5463.6km，占总河长的38.8%。

黄河流域地下水利用与保护规划是在地下水功能区区划的基础上进行的。黄河流域水功能区划已经水利部的批复，在本次规划中主要是复核完善。河流功能区是新一轮流域综合规划修编的重要组成部分，本部分工作大纲正在完善中，试点工作正在进行。

4.3流域功能区划达到目标

地下水功能区区划以及在此基础上的利用与保护规划将极大的提高地下水管理水平，与地表水联合配置解决了水利部门只管地表水的状况，另一方面巩固水利部门管理地下水的地位，形成“一龙管水”的局面。

水功能区划是水利部门进行水资源保护监督管理、科学利用水环境承载能力等工作的基础和依据。2005年淮河委由于向社会公报淮河流域限制排污总量意见引起国家环保局的强烈不满，国务院有关负责人批复按原“三定方案”的裁定才平息这场风波。

河流功能区划的根本目的，是根据资源环境禀赋、承载能力和开发潜力，明确不同河流河段的功能定位及其开发、利用、治理、保护的目标任务，研究提出相应的控制指标或限制条件，促进生态环境保护和资源优化配置，为指导河流开发利用和治理保护，编制流域综合规划、实施流域综合管理提供支撑与依据。

5.流域功能区划的认识

本次流域综合规划强调不能成为单一水利工程建设项目规划，要突出技术管理的措施和手段，从以上的专业流域功能区划中涉及河流综合功能、水质、地下水，然而对于仍然地表水的管理的缺乏功能区划。

国务院1987年批准了“黄河可供水量分配方案”，而其它大部分流域没有完整的地表水分水方案。流域水资源综合规划进行了水资源配置，但如何管理是其不足。

流域功能区划的划分体系无论是三个或四个，结合本次综合规划“红线”、“底限”控制性指标与限制性条件等与“红黄蓝三色理论”同工异曲。根据水利部水资源管理司孙雪涛副司长的红黄蓝分区管理的“三色理论”，其主要内容在地下水取水许可方面，实施红黄蓝管理，禁采区为红区，采补平衡区为黄区，可采区为蓝区。入河排污口信息管理系统，实施排污总量控制和红黄蓝分区管理。当区域排污总量超过其控制量、水质超过其保护目标时，为红区，应削减排污量，当区域排污量接近排污控制总量时为黄区，不允许再增加排污量，其余为蓝区，表示仍有纳污容量。

我们依据该管理理论结合流域地表水主要管理手段取水许可进行了分析。流域取水许可的分色（分级）管理势在必行，可分为红黄蓝分区管理。在地表水取水许可管理方面，对取水实行取水总量控制和取水许可红黄蓝管理。主要针对用水的源头，即取水许可进行“源头管理”研究，黄委会所管理的取水许可绝大部分是地表水，对整个黄河流域按行政和流域区域进行整体统筹，把握大局，分河段、分干流、支流、分区域进行统筹细化、统筹管理。在黄河流域取水实行取水总量控制基础上实现取水许可红黄蓝管理，即禁取区为红区，不得再批复取水许可，对于过去已批复的取水许可，严格控制引水量，不得超量取水；取补平衡区为黄区，流域管理限批取水许可，行政区域管理可控制过去已批复的取水许可，严格控制引水量，不得超量取水，可在流域限批取水许可内进行水权转换（置换）等形式进行；可取区为蓝区，来水量较充沛，初始水权明晰，符合国家产业政策，可根据取水许可条例进行有效管理。

总之，流域功能区划与各种规划都不能解决全部的问题，都有其局限性与规划的时段性，不断完善补充规划将是一个长期复杂的过程。提出新思路会有新出路，有时候复杂问题简单化不失为一个解决规划中管理问题的方法与有效补充。