防洪减灾方针管理论文

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防洪减灾是极为复杂的事业。我国自2800年前开始建设堤防，兴建高坝大库至今也已将近50年，成为我国社会经济发展的安全保障。但水灾损失仍在增长，水灾频率也未见有所降低。是否还要埋头和洪水这样斗下去？可否调整一下思路？值得注意的是，世纪之交我国防洪减灾方针开始出现了战略性转变。这是一件历史性的大事。

一、防洪减灾方针的调整

2000多年来我国治水方针的主流都是依靠工程措施约束洪水，即使20世纪下半叶，有能力建设大水库、高堤防，从治水思想上看，仍旧是传统治水观在新时代的延续。也就是说仍旧遵循一条“让高山低头，河水让路”，与洪水斗争并战而胜之的思维范式。具体表现是：

1.“75-8”大水后，要求各地研究历史最大降雨和最大洪水，并据以校核水库防洪标准。期望把洪水基本上装进水库，以彻底消除灾害。

2.1991年江淮大水后，虽然当年的水灾并非由于水库垮坝和堤防决口所致，事后的治淮治太规划仍旧是修堤、挖河等。

3.1997年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划”，那么，当二者出现矛盾时怎么办？这个服从是用什么来保证？显然是寄希望于修建工程来提高防洪保证率。

世纪之交，我国治水方针发生了实质性的转变。转变的具体表现是：

1.1998年长江和松花江大水灾后，中共中央和国务院在“关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见”（中共中央、中发[1998]15号文）中提出了五个方面的措施，并以“退耕还林、退田还湖、平垸行洪、移民建镇”为显著特点。其基本精神是：为着有效地减少洪水灾害，必须在提高工程防洪能力的同时，要求社会经济和国土开发规划也应适应洪水规律和防洪减灾需要。

2.2000年在全国水利科技工程会议上汪恕诚同志强调指出：“要坚持人类与自然和谐发展的理念。……而要坚持与自然和谐，就要统一规划人类的发展需求和自然规律之间的平衡。……在防洪减灾方面，要开展现代防洪减灾保障体系的理论研究”。从科学哲学角度阐述了新的治水理念。

3.2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条规定：“流域综合规划和区域综合规划，以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调”，所表达的精神是，流域防洪规划应当服务于社会经济与环境发展规划；同时，社会经济发展与环境改造也必需和防洪减灾规划相协调。

《中华人民共和国水法》是国家的水问题大法，其中关于社会经济发展规划应与防洪规划“相协调”的规定，事实上已经纠正了《防洪法》中防洪规划“应当服从”社会经济发展规划的规定。问题不在于如何措词，由服从到相协调转变的实质是：“应当服从”表达的是工程治水的传统；“相协调”则表达的是：不断提高防洪减灾的工程技术水平，是人与自然和谐的基础。社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求；同时，社会经济发展本身也必需顾及到要为洪水留有必要的空间。“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调既要满足社会发展的需要，也应充分尊重自然规律，科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见，“人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。治水方针转变的精神实质，体现出“人与自然和谐”的中国传统哲学理念之精髓。在人与自然的关系中，我国古代先哲提出的“天人合一”的哲学命题，表达出人类是自然界的一部分，人类是从属于自然界的，应与自然相和谐的认识。

怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。

二、人类治水的三个阶段

人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段：

第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段。在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可见灾害对于国计民生影响之大。

在这个阶段里，人与水的关系是以人适应水为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段，其间长达若干万年。

第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会俱来的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免。人们利用堤防约束甚至侵占河道和湖泊，调控洪水以减轻灾害，古往今来一直是人们治水的主流。以中国的情况而言，战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类可以“水来土掩”，限制水的泛滥。但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，到汉武帝时期，黄河开始频繁决溢。

直至近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流。但不曾想洪涝问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿（见表1）。在近100年中，灾害次数也并未因为工程防洪能力的提高而有所降低（见表2），而灾害损失却显著增长。这一阶段是以改造自然能力的逐步提高和无度地向自然索取为主要特征，其间经历了数千年。

表115~19世纪我国东部17省区不同级别水灾频数表（依据参考文献2）

灾种受灾县数灾害在各世纪中出现年数

1516171819合计

水灾10~2021~4041~8081以上161212029112163714223292022125228961326814

合计2962697476310

表21893~1992年全国七大江河水灾频次统计表（依据参考文献3）

年份1893~19021903~19121913~19221923~19321933~19421943~19521953~19621963~19721973~19821983~1992

水灾次数17192326201924181818

第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的60％的时候，水灾损失却依旧急剧增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。

在我国历史上，大约在公元前6年，贾让提出著名的治河三策，这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。贾让三策开篇的第一句话是“古者立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及……”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及”）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。“必遗川泽之分，度水势所不及”，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论，和西方科学家上个世纪归纳的科学理念如出一辄。

从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾措施，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。我们在1991年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。可见当今防洪减灾方针的转变具有划时代的意义。

这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性转移。我国90年代平均水灾损失占GDP3-5%，比日本和美国高出十倍至数十倍之多，防洪减灾任重道远。

三、战略调整的重点在于“既要管好水，又要管好人”

当人类改造自然能力显著提高，有能力迅速将自然环境和资源转化为经济实惠和政绩之后，就往往偏爱眼前利益，争相掠夺本属于公共所有的资源与环境，忽略了所取得效益的由来和所付出的代价及其长远影响，演变为国家、地区、部门、集团竟相占有，甚至导致整体失控，进而遭到自然界的报复。在减轻水灾研究中，类似的例子不胜枚举。

灾害与人类社会是个复杂的互反馈系统。灾害对人类的惩罚，许多是通过不同利益集团非理性的行为来实现的。恶化了的现实终于使人们认识到，人类需要将自身和外界自然这两个不可分割的庞大系统协调起来。防洪减灾不仅是与自然界洪水斗争，也必须给洪水留有适度的空间。为此，从整体的和长远的利益出发，必需约束人类自身的行为和保持土地开发的适度规模和形式。当然，在不同的历史时期人与自然和谐的适度有所不同。至此，问题变得明朗起来，要取得人与自然和谐，核心问题是既要管好水，又要管好人。管好水是基于灾害的自然属性，而管好人则是基于灾害的社会属性。社会可持续发展的实现，只能是社会自觉的过程，依靠建立社会自我约束机制，建立符合可持续发展要求的体制和法制，提高领导决策的科学化水平和公众的减灾意识等来实现。

由防洪转变为防洪减灾，由专注于治理自然水的工程技术措施转而为改造自然和适应自然相结合，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范围。突出表现为防洪领导体制的一体化；需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等。由“应当服从”到“相协调”的转变，其实质是强调，只有进行社会经济发展与防洪减灾的统一规划，才能实现人口、资源、环境和谐的和可持续的发展。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

观念的转变是最重要也是最困难的。美国防洪理念的转变大致经历了如下过程：针对当时美国单纯注重工程防洪的情况，1928年首先由社会学家提出，堤防不是万能的。社会发展存在导致灾害增长的因素。1942年在《洪水的人工调节》一书中，美国防洪减灾领域的权威学者吉尔伯特·怀特系统提出了包括地基加高、削减洪峰、防汛、应急措施、建筑物结构调整、重新规划土地利用、救灾、洪水保险等八项措施。但是直到1977年洪水保险计划被切实推动，以及1993年密西西比河大水灾之后制定《国家洪泛平原管理统一规划》，系统地提出了“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”，其间的过程长达半个世纪。目前我国治水方针的调整还只是在政策层面上。新思路在规划工作中的落实，还有许多工作要做，需要一个逐步理解和不断完善的过程。

事实证明：20世纪只看重工程防洪的方针已经走到尽头。新世纪到来之际，我国政府开始根据显著变化了的防洪客观条件，借鉴国内外防洪减灾的研究成果和有益经验，调整和完善适合我国国情的新的防洪减灾战略，带来的将是可持续发展的契机。

（本文系中央水利科期项目：“治水方略及水旱灾害基础信息”主要结论之一。）

主要参考文献：

⒈钱正英，鄂竟平在第二届国际防洪学术会上的讲话，中国水利报，2002年9月14日。

⒉南京大学气象系气候组，关于我国东部公元1401年-1900年五百年内的旱涝概况，载《气候变迁和超长期预报文集》，北京，科学出版社，1977。

⒊国家防汛抗旱总指挥部办公室、南京水文水资源研究所，《中国水旱灾害·附录一》，北京，中国水利水电出版社，1997年。

⒋谭徐明等编译、赵春明审校，《美国防洪减灾总报告及研究规划》，北京，中国科学技术出版社，1997年。

⒌周魁一，关于防洪减灾体制的思考，科技导报，1991年8期。

⒍周魁一，关于完善防洪方针的建议，科技导报，1994年9期。

⒎姜付仁、向立云、刘树坤，美国防洪政策演变，自然灾害学报，2000年3期。

⒏文康、李琪，《美国对1993年大洪水的思考》，水利部南京水文水资源研究所，1998年。