水利事业会计控制管理论文

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水利事业单位分为行政执行、社会公益（包括纯公益性、准公益性）和开发经营三类。不同类别事业单位财务管理、核算的重点和要求不同，其内部会计控制重点、目标、内容和方法也有所差异，大型纯公益性及准公益性事业单位具有事业单位的典型特征，即使用公共财政资金，经营性资产较少，财政预算资金是事业单位资金来源主体。我们可以把事业单位资金来源分成三类：一类是财政预算安排，二类是单位的对外创收，三类是单位股权投资形成的股权收益。按照目前政策要求，后两类也必须纳入单位部门预算，即全部定性为财政资金，加强对这两类资金的收支管理与内部控制已成必然。

一、目前事业单位内部会计控制现状

1．制度建设

2000年7月《中华人民共和国会计法》颁布实施，首次以法律的形式对内部控制做出相应规定，2001年6月财政部《内部会计控制规范——基本规范》《内部会计控制规范——货币资金》，2003年2月财政部《内部会计控制规范——采购与付款》《内部会计控制规范——销售与收款》，上述关于内部控制的法律、政府文件、规章的适用范围包括事业单位在内，但侧重点放在企业，国家尚没有关于事业单位的内部会计控制制度，关于事业单位内控制度的理论研究也比较少。因此，事业单位的内控制度在体系上与企业相比有较大差距。

2．事业单位内部会计控制存在的问题

从对事业单位内控会计制度认识、建立和执行的实际状况看，总的来说还是较好的。表现在会计基础工作规范扎实，会计人员素质较高，管理程序严格，政策性规章制度贯彻执行得较好。但是，尚普遍存在以下问题：

（1）用一般财经规章制度代替内控制度

水利事业单位的一些专项经费（如防汛费、岁修费、水利基金等）管理制度、办法等仅就其开支范围、标准加以限制，它只能规定财政资金使用的方向，并不能解决单位的资金安全性。

（2）用经验代替内控制度

经验认为事业单位经济业务简单，运转环节少，只要用老实可靠的人，一切都万事大吉。其实，内控制度的出发点是通过专门办法建立一套防范机制，而不是单纯靠会计人员的个人经验、素质或职业道德来保证会计资料和单位资产的安全完整。

（3）缺乏一定的约束力

重大事项决策和执行程序有一定随意性，部门预算在实际执行中约束力度不够，存在“重大无标准”“决策无民主”现象。其深层次原因是事业单位强调上下级行政关系和不核算经济效益。

二、事业单位内控制度模式分析

1．内部会计控制机制分析

机制是一个系统，而且这个系统内部各个要素之间是互相联系、互相制约的，从这点说，事业单位内控制度要发挥现实作用，必须形成机制，使一个单位内控制度达到较为理想的标准。

（1）内部控制一般结构

内部控制结构是内部控制机制的“硬件”，没有结构便不成机制，也不能发挥控制作用。为了表述方便、直观，我们建立一个关系式：

内部控制结构＝控制环境＋会计系统＋控制程序

其中控制环境指对建立或实施某项政策发生影响的各种因素，它应该包括内控手段、技术赖以依存和运行必要的环境。它反映了管理者和其他人员对控制的态度、认识和行动。内部会计控制必然要受到组织结构、职工的胜任性和诚实性等因素影响，所以我们把“控制环境”列入控制结构。需要说明3点：一是周围环境不能无限扩大，应该界定在单位力所能及的可控制范围之内，否则，设计出来的内控制度就难以操作实施以及评价；二是即使在单位力所能及的可控制范围之内，但与内控制度无关的周围环境也不应包括在内；三是事业单位内控环境受其上级主管部门影响较大。

会计系统指会计核算和会计监督的业务活动方法程序。事实上，会计系统本身就具有很强的内控作用，但有一定的局限性，主要表现在事前控制作用差，对事中和事后有较强的控制作用，所以会计制度代替不了内控制度。

控制程序指管理者制定的方针政策、程序，用以保证达到内控目的，事业单位内控程序通常较少考虑成本效率制约而把严密性、复杂性放在首位。

以上三者的关系是：“控制环境”是“会计系统”和“控制程序”的基础，“控制环境”和“控制程序”是“会计系统”的保障。根据事业单位特点，“控制程序”应该成为内控结构的主线。

（2）内部控制方式

内部控制方式包括内控机制运行的基本原理和基本的控制手段、技术和方法。

基本原理有以下几点：第一，内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何人都不得拥有超越内部会计控制的权力；第二，内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并应针对财务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节；第三，内部会计控制应当保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督；第四，内部会计控制应当随着环境、单位业务、管理要求的变化而变化。

基本原理是和内控方式、方法、技术、手段紧密联系在一起的。一般来说事业单位有以下几种内控手段：

①不相容职务相互分离。职务和岗位相关联，职务和权力责任不可分离，因此，两种或两种以上职务必须在不同岗位、人员之间分开，每一个具体职务也必须明确划定其对应的责任权力范围，这是形成制衡机制的核心手段。

②授权批准。单位内部各级管理层必须在授权范围内行使职权，经办人也必须在授权范围内办理业务。

③会计系统。会计的基本职能是反映和监督，监督和控制在本质上是一致的，会计系统采取了一系列特定程序，从而成为强有力的内控手段。

④预算。部门预算现在已经成为事业单位财务管理的重要制度，而且带有极大强制性和约束性。几乎可以说，部门预算是事业单位特有的核心内控手段之一，原因是：第一，企业虽然也有预算并且也是控制手段，但其内涵和事业单位的部门预算相差很大。事业单位的部门预算既与国家财政预算相联系，又对单位的全年财务收支有硬性约束。第二，事业单位资金定性为财政性，也就是说，事业单位收支的依据是经过批准的预算，预算规定了单位支出方向和支出规模水平，所以预算是内部控制的手段。部门预算经过几年的试行基本形成了一套严格程序和系统，主要表现在预算编制、上报、批准、执行、分析、检查、考核各个环节环环相扣。

⑤内部报告。

⑥集体决策。我们把集体决策明确作为内部会计控制的手段，是基于理论和实践的总结和创新，从理论上说，经济事项事前决策是内控制度里的控制点之一。经济事项决策是上级或法律赋予单位领导人的权力，即单位领导人的一种职务行为，就内控机制而言，每一种权力不但要接受纵向制约（单位内部上下级），同时也要受到横向制约（单位领导班子成员之间），这时集体决策就成为横向制约的重要手段。在实际操作中，不一定每一项经济决策事项都必须经集体决策，可以按照重要性原则规定一个数额起点，对于金额起点以下的经济决策事项实行其他控制办法。

2．内控制度局限性分析

任何内控制度都存在着一定的局限性，根据事业单位管理、核算上的特点，充分分析这些局限性并加以预防，可以对内控制度的执行过程补充和完善。

（1）成本限制

一般来说，内控成本应小于风险或错误可能造成的损失和浪费。但是对于事业单位而言，资金来源为财政性资金，成本、效率又没有硬性考核指标，违纪违规是财务管理的大忌，所以，事业单位内控成本因素的局限性较小。但有些费用如防汛费对使用的时效性要求很高，如果控制程序太复杂可能会带来严重后果。

（2）串通舞弊

不相容职务分离可以避免单独一人舞弊行为，但在利益驱使下，当两人或更多人合伙可以绕过控制。

（3）人为错误

如果相关人员粗心大意、理解错误、判断失误等也会造成失控。虽然目前事业单位的经济业务与企业相比较为简单，而且人员素质相对较高，发生人为错误的概率会少一些，但在实际工作中，仍然要谨慎选择从业人员，把好入口关，同时要做好相关人员的教育培训，提高他们的职业道德、能力和职业判断水平。

（4）越权插手

一般而言，低层次的相关人员如果越权绕过控制程序容易加以制止，但较高层次相关人员一旦越权插手，内控制度本身也受到考验。坚持“预算控制”和“集体决策”制度，会使这方面的局限性大大降低。

综上所述，水利事业单位财务管理和会计核算中的内部会计控制制度需要利用机制、系统的观点来对其进行探讨、研究和实践，设计出一套符合事业单位实际、科学、有效的内部会计控制制度。