干堤建设工程检查情况分析论文

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为深入贯彻《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》精神，按照《八部委对建筑市场联合检查的通知》要求，由水利部为组长单位，国家计委、监察部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部和民航总局组成的联合检查组于2002年9月2～16日，对湖北省、安徽省的水利建筑市场秩序和长江干堤工程建设情况进行了联合检查。检查期间，联合检查组分别听取了湖北省水利厅、安徽省水利厅、水利部长江水利委员会关于整顿、规范水利建筑市场秩序工作和长江干堤工程建设总体情况的汇报；分别听取了武汉市水务局、荆南长江干堤建设管理办公室、安庆市水利局、芜湖市水务局关于长江干堤工程建设情况的汇报实地检查了武汉、荆南、安庆同马、芜湖繁昌四项长江干堤工程建设现场；分别召开了由主管部门、项目法人和设计、监理、施工等单位代表参加的座谈会；查阅了四个项目的设计、建设、招标、监理、施工、合同、质量管理等资料。检查期间，共组织召开汇报会、座谈会、交换意见会13次；实地检查工程4项、工地现场近20处。

从检查情况看，湖北省、安徽省和水利部长江水利委员会能够认真贯彻落实《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》精神，能够认真贯彻执行《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等国家有关建设方面的法规政策和工程建设技术标准，水利建筑市场较为规范；在长江干堤工程建设中，工程建设各方主体的法治意识较强，建设活动行为较为规范，工程建设速度快、质量好。检查的主要情况有以下几个方面：

一、整顿和规范水利建筑市场秩序情况

湖北省、安徽省和水利部长江水利委员会在贯彻落实《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》方面，从宣传学习、提高认识，明确职责、落实任务，完善规章制度，打破地区封锁和行业垄断，规范招投标活动行为，禁止转包和违法分包，强化监理工作，严格合同管理，积极贯彻执行工程建设标准、加强质量管理等方面做了大量工作，取得了阶段性成果。

1．开展违法违规行为专项整治

湖北省针对过去水利建设中出现的转包、违法分包现象和进入水利建筑市场的施工队伍庞杂、混乱的状况，及时制定了水利工程劳务分包管理暂行规定，加强了长江堤防建设合同管理，严禁长江干堤工程建设转包和违法分包。非关键工程或非关键部位需分包的，必须经过项目法人审批，且分包工程量严格控制在承包合同工程量的30％以内，同时分包单位必须具有相应的资质等级。

安徽省针对水利工程建设中存在的项目法人组建不规范、职责不明确、管理水平较低的问题，省水利厅多次下发通知对江堤建设和全省水利建设的项目法人组建工作进行整顿，各地市和省直项目法人单位进行了积极的整改，项目法人的组建和管理行为得到逐步规范，管理水平有了一定提高。

两省还大力整治了招投标工作中的不规范行为。规范了招标公告的方式，严格了对邀请招标和不招标申请的审批，组建了省级水利工程评标专家库，实行了专家评标制度，规范了评标委员会的组建工作，积极推行了建设监理招标和招标工作，同时还开展了设计招标试点工作。

2．执行工程建设强制性标准，保证工程质量

两省在宣传贯彻执行水利建设标准强制性条文方面，做了大量工作。举办了强制性条文骨干培训班，对全省地市县各级水行政主管部门和厅直单位技术负责人，各水利勘测设计、施工、监理和重点工程建设单位技术负责人进行了培训。同时，各单位专门组织本单位技术人员学习和掌握强制性条文。以强制性条文的宣传贯彻工作为契机，各地进一步加强了质量管理。重点水利工程质量评定结果表明：湖北省长江干堤加固工程已完单元工程全部合格，优良率为65．6％；安徽省长江干堤加固工程已完单元工程全部合格，优良率为76％。原材料及中间产品的质量也符合规范要求。长江水利委员会还将强制性条文写入合同文件中，对违反强制性条文的行为采用返工和经济、行政处罚措施。

3．认真查处违法违规行为

近几年，湖北省在长江干堤工程建设过程中，共查处违法违规案件8起，涉及相关人员37人，其中违法案件4起，涉嫌人员23人，追究刑事责任的有7人，受党纪政纪处分和经济处罚的有16人；违纪违规案件4起，涉嫌人员14人，均受到了党纪政纪处分。有关责任单位也受到了相应的处分和处罚。

安徽省先后对全省14个市30多个重点项目进行了巡查和跟踪调查，根据巡查情况和重点检查情况及时下达了整改通知，起到了预期的监督检查效果。认真进行了群众举报、来信来访的调查了解和查处工作，对群众反映的有关单位招投标不规范、工程质量等问题，及时开展调查并督促项目法人进行了整改。

长江水利委员会先后对33起举报和反映进行了调查核实。

4．贯彻落实《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》

1998年以来，为适应大规模水利建设形势需要，湖北、安徽两省和长江水利委员会打破地区封锁，放开水利建筑市场，通过招投标从外省、外系统引进了一大批信誉好、实力强的施工、监理队伍参与水利建设。据初步统计，目前在湖北省境内已有180余家外省、外行业施工企业通过投标的方式中标参加了湖北省水利工程施工；在安徽省境内仅长江堤防工程就有37家外省、外行业施工企业通过投标的方式中标参加了安徽省水利工程施工；在长江水利委员会承建的重要隐蔽工程的建设中，有9个行业的93个施工企业通过投标竞争的方式参加了工程的建设。

在开放水利建筑市场的同时，两省及长委加强了对招标投标活动和市场主体资格的管理。一方面要求评标办法必须在招标文件中载明，公开评标标准，评标办法中不得对外省、外行业的施工企业有歧视性条款；另一方面，严格资格审查，严禁无证、越级或挂靠承接业务，从源头上治理了扰乱水利建筑市场秩序的行为。

二、长江干堤工程建设情况

1998年大洪水后，党中央、国务院作出了以加固长江干堤为主的长江防洪工程建设的重大决策。近4年来，湖北省、安徽省和水利部长江水利委员会在党中央、国务院的领导下，在水利部和国家有关部委的大力支持帮助下，经过各级地方党委政府和有关部门以及广大工程建设者的团结奋斗，顽强拼搏，工程建设取得巨大成就。如今长江干堤的面貌发生了翻天覆地的变化，大堤防洪能力明显提高，经受住了1998大洪水后的1999年和2002年两次大洪水的考验，长江干堤建设工程所产生的巨大社会效益和经济效益已初步显现出来。

1．工程进展情况

湖北省列入国家基本建设投资项目的长江干堤工程共16项，工程总投资148．47亿元其中非隐蔽工程投资117亿元。非隐蔽工程的主要工程量为：土方2．86亿m3、“三度”（堤身高度、宽度、坡比度）达标堤段1581km，混凝土护坡845km、建设穿堤建筑物433座，堤顶路面1424km，拆迁建筑物293万m2。截至2002年8月底，全省已累计完成土方2．44亿m3，占计划的85．2％；建设“三度”达标堤段1433km，占计划的90．6％；完成混凝土护坡493．9km，占计划的58．4％；完成穿堤建筑物352座，占计划的81．3％；完成堤顶路面524km，占计划的36．8％；拆迁建筑物283万m2占计划的96．5％；累计完成投资89亿元，占计划的76．1％。16项工程中的南线大堤、下百里洲江堤、松滋江堤、长孙堤、鄂州昌大堤、阳新长江干堤已基本完成，其余项目的主体工程将在2002年年底前基本完工。

安徽省列入国家基本建设投资项目的长江干堤工程共9项，工程总投资63．8亿元其中非隐蔽工程投资52．5亿元。非隐蔽工程的主要工程量为：土方1．83亿m3、“三度”达标堤段955km，护坡532km，堤顶路面894km，加固改建穿堤建筑物362座。截至2002年8月底，已累计完成投资39亿元，占计划的74．2％；累计完成土方1．64亿m3，占计划的89．9％；建设“三度”达标堤段764．6km，占计划的80．1％；完成护坡417．8km，占计划的78．5％；完成堤顶路面498．5km，占计划的55．8％；加固改建穿堤建筑物160座，占计划的44．2％。全部长江干堤主体工程将在2002年年底前基本完工。

长江水利委员会所承担的长江重要堤防隐蔽工程共28项（其中干流堤防18项），工程总投资65亿元，主要建设内容包括：防渗处理377．6km，护岸481．9km，穿堤建筑物8座，共计土方3091万m3，石方2729万m3，混凝土81万m3，防渗墙450万m2。截至2002年8月底，已累计完成投资56亿元，占总投资的86．2％；完成防渗加固373km占计划的98％；完成抛石固基410km，占计划的85％；完成防渗墙419万m2占计划的93％；累计完成土方3109万m3，超计划18万m3；完成石方2137万m3占计划的78％；完成混凝土60万m3，占计划的74％；加固涵闸6座。18项干流堤防隐蔽工程年底前可基本完工。

2．建设管理情况

两省及长江水利委员会在长江干堤工程建设过程中，逐步建立健全了以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制为核心的建设管理体制。

（1）建设管理体制

湖北省政府批准成立湖北省河道堤防建设管理局，作为全省投资2亿元以上的堤防及分蓄洪区工程建设的项目法人。项目法人对工程建设负总责，沿江市、县政府负责协调工程建设外部环境、落实征地移民和筹措地方配套资金，项目法人和地方政府的职责得到了清晰的界定，明晰了责权关系，为规范、有序地进行工程建设提供了体制保障。在长江干堤工程建设过程中，湖北省强化监督管理，探索建立了项目法人责任制和地方行政首长负责制相结合的建设管理模式。

安徽省在长江干堤工程建设过程中，长江干堤工程沿线六地市分别组建了项目法人，对辖区内长江干堤工程建设负总责，项目法人的组织机构经过了从不完善到逐步完善和管理水平逐步提高的过程。

长江水利委员会在长江重要堤防隐蔽工程建设中，组建了长江重要堤防隐蔽工程建设管理局作为项目法人，全面负责长江重要堤防隐蔽工程的建设。同时在各项目所在地成立了25个工程建设代表处，负责工程建设现场管理工作。

（2）招标投标管理

两省及长江水利委员会在招标投标工作中，较严格地执行了《招标投标法》和国家有关政策法规的规定，形成了较为完善的操作程序，能够打破地区封锁，加强监督检查，严把标书编制、公告、评标专家抽取、开标评标、定标以及中标单位签订施工合同等关键性环节，招投标行为比较规范。

湖北省在长江干堤工程建设中，从1999年10月开始实行公开招标。全省长江干堤建设工程共完成618个标段的招标工作，中标的施工企业中，一级资质244家（次），二级资质236家（次），三级资质138家（次）。其中一、二级资质的比重接近80％。

安徽省在长江干堤工程建设中，从1999年开始实行公开招标，施工、监理单位均通过招标来确定。2001年以前采用自行招标，2001年底后，基本采用了（除少数市外）委托招标方式，招投标行为较为规范。2002年以来，实行了集中委托招标和打捆招标的方式，标段划分过细的问题有所改善。9个项目共划分了114个标段，通过招标，有7家监理单位、50多家施工企业中标。

（3）建设监理工作

两省及长江水利委员会在建设监理工作方面，能够按照《国务院批转国家计委、财政部、建设部、水利部关于进一步加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发[2000]20号）要求执行，长江一、二级堤防工程的监理由长江水利委员会负责归口管理。目前承担湖北省、安徽省长江干堤建设的监理单位各有7家，其中具备甲级资质各有6家。甲级资质的比重超过85％。监理单位均按要求组建了项目监理部，实行总监负责制和监理人员持证上岗制度。

（4）合同管理

两省及长江水利委员会执行国家和水利部制订的合同范本，合同文本的签订基本规范。在合同管理过程中，加强了对转包和违法分包行为的监督检查。近几年来，先后查处多起不严格履行合同的事件，有关责任人员受到党纪、政纪处分和责任追究。

3．重点抽查四项工程的建设管理情况

（1）四项工程的基本情况和招标情况

武汉市长江干堤工程总投资29．86亿元（不含隐蔽工程），其中国债资金17．8亿元，利用世界银行贷款4．45亿元，地方配套7．61亿元。1999年以来，先后对127个标段进行了招标，公开招标117个标段，经湖北省水利厅批准同意邀请招标10个标段。中标施工企业中，一级资质的有59家（次），二级资质的有52家（次），三级资质的有16家（次）。

荆南长江干堤工程总投资8．50亿元（不含隐蔽工程），主要是利用世界银行贷款。其中2000年以前的标段为国债项目2001年及以后的标段为世界银行贷款项目。1999年以来，先后对46个标段进行了招标，并全部实行公开招标，其中世行项目标18个。中标施工企业中，一级资质的有14家（次），二级资质的有20家（次），三级资质的有12家（次）。

安庆长江同马大堤工程总投资6．22亿元（不含隐蔽工程）。1998年以来，先后开工建设单项工程28项，共划分为36个标段进行了招标，有15家企业中标。中标施工企业中，一级资质的有8家，二级资质的有7家。

芜湖市繁昌江堤工程投资3．6亿元（不含隐蔽工程）。1998年以来，先后对32个标段进行了招标，并全部实行公开招标，有17家企业中标。中标施工企业中，一级资质的有7家，二级资质的有6家，三级资质的有4家。

上述四个项目共计招标241个标段，除10个标段采用邀请招标外，其余标段均采用公开招标，公开招标率为95．9％。中标施工企业中水利系统施工企业有146家，占60．5％，非水利系统施工企业59家，占39．5％；省境内施工企业有126家，占52．2％，省以外地区施工企业79家，占47．8％。

（2）建设管理情况

联合检查组重点抽查的四个长江干堤建设项目，在建设管理体制方面，都能按国务院和国家有关规定组建项目管理机构（除极个别项目的项目法人尚需进一步规范），项目法人对项目的管理基本规范；在建筑市场准入方面，除极个别施工企业有越级承接工程现象、个别标段中标单位资质不具备水利工程施工资质外，其余中标单位均具有水利水电工程施工资质，没有发现让他人以本单位名义承揽工程和其他违法违规行为；在招标投标方面，基本符合《招标投标法》和有关法规规定要求，没有发现规避招标和规避公开招标、招标投标弄虚作假和其他违法违规行为；在工程监理方面，1999年度和2000年度国债项目部分工程没有招标，2001年以后实行了招标，监理人员能按要求持证上岗，监理记录绝大部分认真、完整，关键部位和工序严格实行旁站监理，没有发现监理方面其他违法违规行为；在合同管理方面，1999年度和2000年度的国债项目未使用规定的合同范本，2000年以后统一使用规范的合同范本，工程款的拨付基本能按合同的约定及时支付，没有发现其他违规行为；在质量监督方面，全部按要求办理了质量监督手续，建立健全质量管理体系，没有发现主要质量问题和其他违法违规行为；此外，没有发现违反强制性标准和违规实行地区封锁或行业垄断的现象。

三、存在问题

对照《八部委对建筑市场联合检查的通知》中的六方面主要检查内容以及国务院提出的2002年底要修完修好长江干堤的要求，两省在水利建筑活动和长江干堤建设中仍存在一些不足和问题：

一是个别工程项目的建设管理体制不顺，项目法人组建不够规范，主管部门、项目法人和现场建设管理机构职责界定不清晰。少数中标施工单位资质不符合要求等。

二是长江干堤建设征地补偿标准没有考虑占补平衡的开垦费和取土区的复耕费，加之国家政策不配套，给征地工作增加了难度。

三是收费项目多、收费不规范。据反映，在长江干堤工程建设中，地方有关部门和单位对施工企业的收费项目有港务、航行通电通告、护航、河道堤防管理、计划生育、环保、地方劳力管理、治安管理、散装水泥补偿、技术监督等共计12种，这些收费都是工程概算以外的费用，既增加了企业负担和工程造价，又影响了工程建设。

四是监理费、建设管理费偏低。按照目前的水利概算定额，监理费、建设单位管理费中的开办费、经常费及项目管理费明显偏低。如经常费，每人年仅1．96万元，不能满足建设单位管理人员的工资、福利及现场补贴的需要。这种状况，不利于建立公益性水利工程项目法人的激励机制，不利于高素质监理人员尽职开展工作。

四、建议1．对整顿和规范水利建设市场秩序工作的建议①要进一步严格基本建设程序，加大贯彻强制性技术标准力度，特别是要切实把好施工图设计文件的审查关。②要进一步严格执行《招标投标法》及有关法规规定，规范招标行为，加大对招标过程的监督力度；积极推行监理、设计的公开招标；招标中要合理划分标段，着力解决分标过细的问题。③要按照国务院国发200020号文件和建设部的有关规定，严格资质审查，加强市场主体的资质管理。没有水利资质的企业，严禁承揽水利工程建设有关业务（注：堤顶公路工程应有具有公路施工资质的施工企业承担施工任务）。④对两省在前一阶段整顿和规范水利建筑市场秩序过程中发现的诸如项目前期工作设计深度不够、项目法人组建不规范、邀请招标控制不严、部分地区执行建设监理制不力、部分项目合同执行不严等问题，要督促有关地方和单位尽快落实整改措施。⑤联合检查中发现各地对建设部颁发的一级资质证书是认可的，但对由省级建设行政主管部门颁发的二级资质证书有疑虑甚至不认可，因此有的地方制定了所谓“市场准入制度”，如投标许可证、资信登记、备案、注册、准入等。建议有关部门对二级以下资质的认可问题共同研究提出符合实际的解决办法。⑥建议有关部门对乱收费问题进行专项整治并予以明确禁止。⑦建议有关部门增加水利工程建设项目，尤其是堤防项目中的监理费、建设单位管理费以及征地、移民拆迁、青苗补偿、树木砍伐等补偿标准。2．对长江干堤加固工程建设的建议①安徽、湖北两省要按照国务院提出的2002年底修完修好长江干堤的总体部署安排好各项工作。要抓好当前长江水位下落、天气晴好的有利时机，组织动员各方面的力量，尽快掀起新的施工高潮。安徽省要重点抓好芜湖和池州长江干堤的建设进度，湖北省要重点抓好荆南长江干堤的建设进度并抓好洪湖监利和武汉长江干堤的建设；要加强建设环境的协调，尤其是协调好征地及房屋拆迁与工程施工的关系，创造良好的施工条件；要加强现场管理，特别是质量、施工、监理、合同的管理，确保工程建设质量；要做好工程验收的各项准备工作，从现在开始，要把抓验收的各项准备工作像抓进度一样，高度重视，组织专门力量抓。②建议湖北、安徽两省和水利部长江水利委员会对长江干堤工程建设的成功经验进行全面认真总结。在’98特大洪水以来4年多时间的长江干堤工程建设中，各省、各有关部门和单位在地方各级党委政府的领导下，坚决贯彻执行党中央、国务院关于加快长江干堤工程建设的决策，克服困难，艰苦努力，顽强拼搏，创造性地开展工作，取得了长江干堤工程建设的巨大成绩。这在中国水利建设史上乃至世界水利建设史上是从未有过的。建设长江堤防工程，给我们留下了巨大的物质财富，堤防建设中的观念创新、体制创新、机制创新、科技创新和管理创新，又给我们留下了丰富的精神财富，要认真加以总结和推广，并在今后的水利工作以及其他各项工作中借鉴。