水资源开发管理论文

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水、阳光与空气，同是生存不可缺少的要素，且为追求「生活」品质，提升「生产」数量，维护「生态」保育所必需，加上其有限及开发不易的特性。因此，确保水资源之质量与供应，是台湾迈向21世纪之时，必须优先解决的重要课题。尤其当前水资源工作，须结合建设台湾成为科技岛的跨世纪施政目标，并兼顾台湾民众对生活品质的要求、台湾产业整体发展、以及世界追求环境保育永续经营的潮流趋势。如何强化水资源管理、保育以及统筹调配机能，并建立生态及环境之整合性开发利用机制，以配合国际水资源开发利用之主要趋势，将是未来水资源工作之重点。

国际水资源开发与利用发展趋势

鉴于世界上许多地区淡水资源普遍缺乏，而且有逐渐被污染破坏的趋势。为达成使地球全体人口均有足够良质淡水供应之目标，1992年地球高峰会议通过的21世纪议程中特别订定水资源发展行动计画纲领「水资源品质与供应的保护：整合式方法在水资源发展、经营与使用上的应用」，并就水资源整合发展与管理、饮用水之供应与卫生、水资源水质及生态保护等7大课题提出行动方案。议程强调，「各部门机构在水资源开发方面的政出多门，对促进水资源综合管理的阻碍比预期的还要严重。有必要设立有效的实施与协调机制」，而在考量对环境、生态及社经之影响，并落实住民参与、节约用水及水质保育措施之整合考量下，应规划和发展多目标之水电计画，以确保全体居民都能获得充足之水资源永续供应。

配合此一国际趋势，多个国家及国际组织遂融合联合国开发总署(UNDP)举办之1991年水资源组织功能强化研讨会所达成的戴夫特宣言(DelftDeclaration)，于1992年都柏林水与环境会议中，提出下列几点宣言：

1.创造一个拥有适当政策和合理架构之水部门能力环境。

2.水部门组织之发展应重视社区参与。

3.强化人力资源开发与管理系统。

4.水资源应视为经济商品来管理。

而联合国大会于1997年亦通过一份世界水资源全盘评估报告(Comprehensiveassessmentofthefreshwaterresourcesoftheworld)，除警告世界水资源需求为人口成长率之2倍，若不采取适当之措施，2050年时，全世界3分之2的人口将缺乏水资源且危害经济、农业、生态之发展，并造成公共卫生的问题及粮食供应之危机。专家估计全球淡水资源之供应每年约有90,000亿吨，透过水库与水坝之兴建，将能增加35,000亿吨之储存。报告中并指出，建造水库将可提供可靠之水资源，惟须配合用水型态之改变及落实水资源开发计划中受益者付费，受限者得偿精神。

据此，1997年联合国经济合作暨发展组织(UNOECD)，于澳洲举行之永续用水会议，达成奖励倡导节约用水措施、提升节水技术及推动社区参与水资源开发工作等共识。1998年世界水资源委员会(WWC)，在联合国教科文组织(UNESCO)总部举办之国际水与永续发展研讨会，亦通过了一项优先行动方案，透过：

1.增进水资源利用与永续发展信息。

2.促进水部门人力资源发展与组织能力建构。

3.确定水资源永续管理目标及财务规划。

以上措施，强化地方社团与住民的参与、建立水资源利用与生态系统之监测体系、整合水资源管理组织及提升水部门能力，以顺利推动水资源之开发与永续利用。

因应国际趋势

推动水资源开发与管理一元化工作

顺应前述国际水资源开发与保育并重之趋势，引进新科技于水资源开发、强化社区住民参与、推动节约用水措施并在环保、生态、社经兼顾下建立水资源整合性发展体系，正是"经济部水资源局"落实水资源永续发展之重要方向。本人认为，为彻底解决台湾地区水之过多或不足，实需推动水资源开发与管理一元化工作，其推动方向及目标如下：

一、营造和谐用水社会，整体调配水资源：

为因应新世纪台湾竞赛之挑战，首要强化、稳定产业发展，故必须先针对产业之基本生产原料-水，予以灵活调度、丰裕稳定的供应。惟当前全台湾可用水量中，近8成以上为农田水利会及自来水事业单位所登记使用，而使3大用水中之工业用水处于吃紧之状态，农业将面临尖锐之冲击，农业用水亦需相对地因应潮流配合及支持，恰可调拨为提升生活品质之生活与保育用水及营造台湾竞争力所需要之工业用水。因目前3大用水管理事权分散于"农委会"、"内政部"及"经济部"3个部会，如此多头管理下实难以订定一随时皆可因应多变化需求之水资源调配计划，且各标的之间亦常因缺水而居本位的立场呈对立之现象，故应整合3大用水事权以达统筹调配水资源。

经由合理分配后之水资源，就台湾面而言，可促进产业服务，促使同一用水事业朝多角化方式经营，扩大水利事业团体之任务，借重自来水公司与各农田水利会之营运管理系统与水利设施，串联形成全省供水网络，透过互相接驳或调配供水之方式，有效纾解局部性缺水风险，稳定供应各标的用水需求并增加用水效率，则可降低缺水危机，并促进生产及繁荣。并经由事业民营化，提升台湾竞争力；就社会面而言，此一弹性水量可消弭不同标的的用水之间纠纷，营造和谐之用水社会。

二、增进台湾民众生活福祉，消灭旱涝灾害，寻求行水区完善之管理及实时迅速应变之能力并规划亲水空间：

河川有如大地之动脉一般，本为一完整之线性体系，惟在现行管理面上，由于人为本位之行政区域与管辖权责之划分，就纵向而言，上、中游之野溪治理与治山防洪计画分属林务与水保单位主办，下游之河川治理与管理由水利单位负责，河口之海岸管理则由"内政部"营建署负责。就横向而言，因常以河川为天然境界线，而导致左、右岸分属不同行政区，造成治理、管理标准不一及景观不同之现象。人为分段治理之结果，未以全河系之平衡为考量，仅以主办单位之管理目标为要而施行其治理计划，此一结果，已造成部分失衡现象。故基于天然河性不可划分之原则，宜统筹上、中及下游及左、右岸之整体规划、治理事权。

河川行水区之事权包括野溪治理、防洪计划、排水计划、水道防护、河川地整体规划利用、水质整治及海岸保全等，故具体策略即将各行水区之上、中及下游及两岸之管理、执掌，配合整体之水、土、林政策，确保最佳化之操作模式。即延伸林务及水保单位之绿化保土目标，由专责水利单位进行流域整体规划，河川行水区部分由水利单位统筹办理，藉由划一之防洪标准与有序之施筑，消灭洪害。至于行水区外之事权则在流域整体规划原则下，与相关单位协调分工，惟进入行水区之水量及水质需在水利单位之规划标准内。有关洪灾之抢险作业及水门、抽水站之控管亦应交由水利单位，统一调度指挥，以实时、有效的因应流域内之紧急状况，减低损失。

再者，雨水下水道之排放口多位于行水区部分，不但水质与水量难以掌控，附带之水门及抽水站操作时机等亦多纷扰，极易酿成洪灾。因此基于河川行水区事权整合以达成完善管理之目的，宜将雨水下水道排放由水利单位就水系运作整体考量规划，同时进行排放口水质水量之管制，以有效消灭洪灾，确保生命财产安全及建设生产环境。

三、创造维护质与量均佳之水资源，加强水污染防治工作：

现今台湾地区河川行水区因不当使用已使得原有河川地形失去往日风采，虽然环保意识已然抬头，但是水质恶化情势已非单一口号或管理能予解决。主因系下水道排放进入河川系统，多头管理水质监控成为不易掌控之死角。目前环保单位虽已不遗余力进行水质保护工作，然若欲维护河川生态系及控制污染排除后能不污染水源，则必须掌控其排放水量、河川水量及水质之基本资料。又依据饮用水管理条例，为确保水源水质而禁止各项开发行为之区域多在水利设施地址或行水区内，与水利主管机关之主管区域重叠，而行使之水域保护整治亦含有多项水利业务，故其政策与实施协调有所重复或欠一致之处，有待整合，使事权一致，故水利单位与环保单位应于此部分密切协调﹑联系，才能使水质保护达治本之最终目标。

有关创造美好环境方面，除上述之水质保护外，亦应彻底进行水污染防治及水质监督之工作。其方向为加强改善河川行水区整治及集水区不当使用行为及严格监控污染水排放情形，以避免河川地成为垃圾集中地或污水排放沟。目前水利单位对于河川以积极进行管理及疏浚﹑防洪工程，为减免事权分散、业务重叠等弊病，及加强河川管理与执行之一贯性，实应将行水区之水污染整治移转至水利单位。另搭行水区巡防单位之列车，将河川水质监测告发工作移为水利单位之职掌，则可明显地节省人力资源，达成政府业务精简之政策。

四、为台湾竞争力及行政效率，配合政府组织再造，整合僵化的、协调费时、费事的水利相关事权：

近年来台风或豪雨大雨，常常造成土石流或都市积水等问题，检讨主因系参与水利相关业务决策单位过多，机关组织之间职掌叠妆架屋，不够现代化所致。为彻底解决水的问题，实应由因应社会之真正需求及推动台湾跨世纪建设之观点着手调整组织架构，并搭省组织业务调整及政府组织再造之列车，以达成"行政院"精简政府行政组织及行政扁平化之目标，俾藉由高效率及经济之政府机构设立，提高台湾竞争力。同时预估未来10年内为提高竞争力，台湾预定每年需投入约500亿元左右之预算，并需大批专业人才来推动进度，故需设立一专责机构以掌控整体之方向。综上所论，就短期而言，为强化水部门资源管理之能力，在兼顾开发与保育之原则下，促进水资源永续利用，建议于"行政院"下成立"水资源总署"负责民生及公共用水、农业用水及工业用水3大用水之相关法令、政策及督导等事宜，以利统筹调配各事业。并于该署下，再依河川天然形势成立河川管理局专责办理河海堤防洪工程、河川流域管理及污染取缔、水土保持等工作，以防范水患发生并提升河川环境品质，开创亲水空间并配合社区整体营造。此外，为统合水资源开发工作，在水资源总署下，设立水资源管理局，负责兴建水库、拦河堰。俾藉由水资源开发与管理一元化，实时监控水资源情势，统筹调配水源并执行中、长程水资源开发工程。就长期而言，考量台湾之整体发展，建议将水资源、土地资源、能源之主管部会统合成立"资源部"，俾建立整合性之水资源管理体系，提升行政与人力资源运用效率，并确立台湾水资源利用之整体目标，促进资源永续发展利用，或考量环境与资源之互动互利，设立"环保资源部"。