洪水保险调查研究管理论文

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1、引言

1998年12月15日至21日，受国家防办的委托,在国家自然科学基金资助下，中国水科院灾害与环境研究中心程晓陶、苑希民与苏州大学社会调查中心郭强副教授在江西省就1998年水灾与洪水保险问题进行了调查。调查工作得到江西省防办的大力支持。调查组在南昌市、永修县、九江市、湖口市、乐平市、景德镇市、彭泽县等地先后组织了7次座谈会，征求了水利、水文、水保、中财保、中人保、民政、农业、教育、卫生、城建等不同部门基层领导对洪水保险的意见，实地考察了永修县立新圩堵口与移民建镇工程、九江市城防堵口现场、江心洲堵口与移民建镇工程、乐平市城市防洪工程、景德镇市受灾情况，在永修、江心洲、湖口、景德镇等地与受灾群众直接交谈，了解了他们的意见与要求。此次调查很有收获。以下对调查情况作一概述，并对我国推进国家洪水保险的大思路作初步的探讨。

2、江西省洪水保险工作概况

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考虑过建立分蓄洪区洪水保险制度问题，并起草了有关文件。但是由于保护范围难以确定，究竟是政府出钱还是老百姓出钱等问题定不下来，结果不了了之。

（2）、1992年中国人民保险公司对江西农村强制性实施了一种长效保险。保险标的仅为房屋，不包括屋内的财产和农作物。赔偿范围包括水灾、风灾、火灾等多种原因造成的损失。农民每户一次性交62元钱，对房屋进行终身保险，以后不必再交保费。由于当时银行存款利率较高，中保认为这种做法可以迅速抢占农村市场，收取大笔保金后，可以仅靠利息支付赔偿。赔偿最高限额为2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超过2000元的赔偿）。当时收费一般都采取了乡政府或供销社代扣的方式。以后，部分地区群众不理解，状告“乱收费”，迫使保险公司退还了扣交的62元钱。因此，只有没退保的地区，今年水灾之后，才得到了保险公司的赔款。九江市江心洲的灾民反映，今年水灾后省市领导带着保险公司的干部来理赔，使他们及时得到了赔款，这是他们感到满意的一件事情。

由于近年国家已数次下调银行利率，今年赔付工作又面广量大，保险公司“损失惨重”。这种形式的“长效保险”虽然让群众在大灾之后尝到了甜头，但是保险公司已无力再维持。他们宁肯将已收的62元全部退给群众，也不愿意再保下去。有人提出，对平垸行洪、退田还湖的地区，可以光明正大地退保；对其它地区，以国家利率下调为由，要求群众再大额度补交一次保险金，交不起则退保。

（3）、对城镇居民，中保财产公司推行一种储蓄式保险。我们访问的一户居民，他仅保了房屋，不包括室内的资产，每年向保险公司交384元，连续交满5年之后不再交费。以后，每次受灾，都可以向保险公司要求不超过2000元的赔偿。投保人交给保险公司的钱，仍然归投保人所有，仅是储蓄在保险公司里，不继续投保时可以取走。

这种保险也是综合险，水灾理赔是原因之一。但是经过’98大洪水之后，保险公司想打“退堂鼓”，将水灾损失从赔偿原因中剔除出去。据景德镇中保财险公司介绍，最高峰时一天就办理了3000户居民的赔款手续，需要调动武警维持秩序，根本没法核灾。景德镇96年、98年两次受淹，保险公司共赔付1.4亿元,而一年的保费收入约4000万,加上运营费用和国家税收,亏损约1亿元。

（4）、企业财产保险发展较快。据江西省中保财险分公司介绍，绝大多数企业都是愿意投保的，有些企业甚至借钱也要买保险。但是，由于企业效益不一，很多企业是心有余而力不足。目前江西企业不景气，效益好的企业可以做到企业出钱；效益差的企业，有的是企业出一部分，职工集资一部分；也有的是强制性扣发职工一个月的工资，用于交保费。

今年大水期间，保险公司对投保企业加强了督察，对该转移的物资提出要求，有可能转移的物资因未采取积极措施而受淹的，不于赔偿。今年水灾期间保险公司组织转移物质达15亿元，对于减轻灾害损失起到了积极作用。灾后核灾工作也作得较细，对虽然受淹，但未丧失使用价值的资产，要从报损资产中剔除。对有些难以定损的精密仪器等，专门请上海公估行进行调查和评估。因此，保险公司认为他们掌握的灾情是比较客观的。

保险公司对企业的保险是综合险。据介绍，一些企业只愿意对其水灾风险大的资产投保，但是保险公司坚决不同意。要保就全保，只保低洼地的资产，明摆着要赔本，保险公司不干。保险公司本身也是企业，保险赔付超过保费收入的50%，就意味着要亏损了。

（5）、中保人寿保险公司介绍,江西省六至九月底因灾寿险赔款971万，其中死亡赔款458万（1082人），伤残赔款518万（7045人）。目前人寿保险中，成人投保面很低；但是中小学生投保面很高，达到了80—90%。死亡理赔的1082人中，学生占608人。

（6）、石化企业有部门制定的自保体制，不参加商业性保险公司的保险。

综上所述，江西省的保险业，为了适应目前经济发展水平和洪水灾害的特点，在洪水保险方面已经作了多年的探索和实践。其中，在低保费、低赔付、简化手续、高效理赔等方面的经验是值得借鉴的。98大洪水之后，保险公司及时理赔，仅中保财险一家在江西预计赔款3.5亿元，对灾区恢复生活、生产秩序发挥了一定的作用。目前，江西在洪水保险上遇到的困难，是具有普遍性的问题，说明仅由商业保险公司承担洪水保险业务，风险过大，赔付能力有限。

3、对洪水保险工作的再认识

《防洪法》第四十七条规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险”。

洪水保险属于非工程防洪措施的范畴。实施洪水保险，可以在时间与空间上分担特大水灾的风险、增强社会总体承灾能力。然而，此次调查表明，如果没有国家的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性洪水保险的要求并不迫切，保险公司也无力将洪水保险再继续下去。但是，国家鼓励、扶持什么样的洪水保险，国家如何鼓励、扶持洪水保险，是政策性很强、也很复杂的问题，既涉及自然因素、经济因素，也涉及社会因素、政治因素。以下根据调查情况，就此问题作初步探讨。有些认识仍很肤浅，有待今后通过调研和实践逐步提高。

3.1我国开展洪水保险工作的意义与必要性

（1）洪水保险制度的建立是对现有灾害管理体制的重大改革。

我国人民在长期与洪涝灾害斗争的实践中，积累了丰富的经验，形成了“一方有难、八方支援”的优良传统，并建立了民政救灾系统；为了及时修复水毁工程，设立了特大防汛补助费等。但是，在遭遇1998年这样特大洪涝灾害的情况下，现有体系仍然暴露出明显的不足。重灾年份资金投入缺口大。民政救灾款和特大防汛经费等，在国家财政预算中每年的投入是相对固定的数；遇洪水重灾年份，社会捐助虽然会多一些，但其不是可靠的经费来源，不能起到保障作用。­国家财政的风险负担越来越重。随着洪水高风险区中经济的发展，水灾损失越来越大，水毁工程需要及时修复，重建家园标准不断提高，重灾年份地方上要求中央财政的补贴越来越大，国家财政预算之外各种与救灾相关的投资需求呈增长趋势。救灾投入缺乏保障。现有救灾资金的投入方式具有无偿性，缺乏约束机制，难以法制化，不仅受灾地区和群众所得到的救助实际上缺乏保障，而且还难免孳生滋生腐败等不良风气。灾情信息难以核实。受灾地区，一方面为了争取更多得到上级财政无偿的投入，往往会竞相夸大灾情；另一方面，为了说明抗洪成绩，又会宣传灾害损失已经减少到最小最小。从国家来看，核灾缺乏动力机制，技术手段明显不足。

洪水保险体制的建立，是为了适应社会主义市场机制，完善社会保障体系，维护社会稳定，抑制国家财政风险负担的增长趋势，对现有灾害管理体制的重大改革。

首先，洪水保险，要求受洪水威胁的区域，每年先拿出一笔钱来买保险，这是一种均匀的、有限的、不超出系统承受能力的投入；一旦遭受大的洪涝灾害，可以得到远远高于保费的赔付，从而增强了承受风险的能力。由于中国是一个大国，即使发生流域性的洪灾，相对全国而言，也仍然是局部性的。因此，洪水保险制度的建立，不仅可以使巨灾的风险在时间和空间得以分散，而且在不增加国家财政负担的情况下，可以增大对受灾地区的救援力度。

其次，洪水保险是一种可以规范化、制度化的管理模式。保险人与被保险人之间建立了受法律保护的契约关系。保险金是被保险人受灾后相对有把握得到的无须偿还的经费来源。因此，洪水保险制度的建立，也是社会从人治走向法制的进步标志。

第三，洪水保险的确定，要与洪水风险挂钩。一般而言，水灾风险较大的地方，保险费率较高，保费就要多交。虚报灾情意味着今后可能要多交保费。随着洪水保险制度的完善，对于虚报灾情之风可以起到一定的抑制作用，并为核灾体系的完善提供了动力机制。

通过洪水保险体制的建立，救灾资金从“无偿获得”到“先交后得”，是一项重大的改革。这是一项政策性与技术性都很强的工作。其阻力与难度，都是可想而知的。

（2）洪水保险可以作为国家推进防洪减灾战略的有力手段。

在洪水高风险中谋发展，是我国的基本国情。由于巨大的人口与粮食需求压力，我国洪水高风险区已经处于高度开发与利用的状态。盲目不适度地采取“限制”或“回避”的策略，不利于水土资源的合理利用，不利于国民经济的协调发展，不利于解决就业和社会稳定。因此，必须努力建设与经济发展水平相适应的、综合性的防洪安全保障体系。但是，在目前的管理体制下，防洪建设容易出现两种极端的情况:一是“拼实力”，大家都拼命提高防洪保护标准，在防汛抢险中，谁的堤守不住该谁倒霉，结果可能使整个系统的洪水风险更大；二是过分依赖国家，灾情越重越来钱。

国家洪水保险不是一般的保险业务。其之所以值得国家鼓励与扶持，是因为洪水保险可以作为推进国家防洪减灾战略的手段。首先，根据流域的统一规划，确定各子区域在防洪体系中的任务和防洪保护标准。然后，通过洪水保险制度的建立，可以做到：?限制部分地区圩堤的盲目加高。对于遵守国家防洪规划统一规定的区域，在超标准洪水发生时，受灾地区的损失可以通过保险得到一定的补偿；­避免洪峰期间集中向河道排水，过分抬高河道水位，加大洪水风险。对于服从防汛指挥部门统一调度，因关闭沿江泵站而遭受涝灾损失的，可以通过保险给予补偿；?鼓励防洪标准低于防洪规划标准的地区，加强防洪能力的建设。在达到防洪标准的低限之前，无权参加国家给予补贴的洪水保险，灾后也不应给予额外的救灾补偿。这样，洪水保险才可能在强化政府职能，促进水利工程建设和管理，保障灾区群众的正常生活，促进恢复生产和重建家园等方面达到预期的目的。

总之，洪水保险不是为了保险而保险。只有用改革的眼光来看待洪水保险，从21世纪建设更加完善的防洪安全保障体系的高度来认识洪水保险，才可能痛下决心，排除干扰，克服阻力，勇于探索，闯出一条符合中国国情的洪水保险之路。

3.2洪水保险的基本特点

我国实施洪水保险势在必行。但是，在具体实施方案的选择上必须慎之又慎，既要考虑洪水保险的基本特点，又要考虑我国与其它国家国情上的差异。

（1）洪水保险风险很大，在局部地区难以满足大数定理。

商业性保险之所以能够以千分之几的费率吸引大量的保户，因为对于许多险种，客观存在一个“大数定理”，即所谓“千家万户帮一家”。但是，水灾则不同。我国受洪水威胁的区域中有5—6亿人口，一年中水灾的受灾人口可以达到数千万，风险分担不过是“一方有难，八方支援”的量级。完全按风险计算保险费率，会超出社会的支付能力。这是局域性的保险公司无力承担专项洪水保险的根本原因。只有在更大的范围和更长的时段上分担风险，才可能使洪水保险费率得以降低。这是洪水保险需要得到国家鼓励与扶持才能成功的基本原理。

（2）洪水风险分布的地域性差异很大，受灾区域中多数人自愿参加专项洪水保险的积极性不会太高。

其原因是：?特大水灾的发生几率相对人生而言是稀遇的，在多年不发生大水的情况下，人们的水患意识容易淡漠；­受灾范围中灾情达到毁灭性程度的区域是有限的，多数人遭受的水灾损失往往是非毁灭性的，或者只是间接的；?大灾之后必有大治，人们容易相信新的防洪工程兴建之后，水灾悲剧不会重演。其结果往往是风险特别高的区域中，愿意投保的人较多，但是保险公司无力承保；而一般风险区中，保险公司愿保洪水，投保人又没有积极性。因此，洪水保险如果希望能在大范围内实施，能够通过区域间资金的调剂达到分担风险的目的，除非将其作为基本的国策，适当采取强制性的措施，并辅以一系列鼓励和扶持的政策，否则难以长期坚持。

（3）洪水保险的支付能力，与经济发展水平密切相关。

只有经济发展达到一定的水平之后，人们才会产生保险的需求。在传统的发展模式下，面对水灾造成的巨大损失，灾民需要经过若干年的重新积累之后，才可能恢复到灾前的水平。人们通过储蓄备荒、投亲靠友、互助互济、赈灾、捐献甚至逃荒要饭等形式来分担风险。现代社会中，通过保险机构的服务，使得一般灾害的损失可以尽快恢复到灾前的状况，保障水平大为提高。但是，对于水灾来说，这必须要有强有力的经济实力来作后盾。我国还是发展中国家，各地经济发展水平不同，保险支付能力差异较大，国家的财力有限。因此，国家鼓励、扶持的政策性的洪水保险，在起步阶段只能定位在较低的保障水平，施行低费率与限额赔付，并要考虑与传统方式的结合。同时，洪水保险体制的建立，须由中央政府制定总的原则与加强宏观调控，由地方政府根据区域的洪水特性和经济发展水平制定具体的实施细则，不搞一刀切。

（4）洪水保险理赔时间过于集中，理赔对象分布面广、量大。

在非汛期的月份和一般的年份，洪水保险可能基本没有理赔的事件。而一旦特大洪涝灾害发生，理赔的工作量又非常之大。尤其对农村，洪水保险难以按保险的正常程序进行资产的核对与灾情的核实工作。如果为此而专门设立庞大的机构来管理专项的洪水保险，则该系统本身要消耗大量的资金，实际投入救灾的费用反而相对减少。这是洪水保险不能够、也不应该按照一般保险业务的思路进行设计理由之一。或者说，国家鼓励与扶持的洪水保险，必须考虑简化的投保与理赔方式，并具备宏观上可以操作的核灾手段。江西省开展洪水保险的经验和教训，从正反两方面都说明了这个道理。

（5）洪水风险难以用频率刻画。

洪水的重现期是合理计算洪水保险费率的重要依据。保险费率过高，保户支付不起；费率过低，国家负担不起。因此，开展洪水保险业务的发达国家，需要按照特定的洪水重现期绘制洪水风险图，以确定洪水保险的实施范围和保险费率的差异。但是，对我国大江大河中下游洪水风险最大的圩区和平原地区来说，?堤防、水库、闸泵体系的建设十分复杂，不能简单以江河水位的实测记录作为排频计算的样本，流量的还原计算困难重重，历史洪水泛滥的记录对于现实洪水风险分析只能起参考作用；­洪水组成十分复杂，洪水的频率计算，按水位、流量、水量等不同因素考虑，对同一场洪水就可以得出不同的结果，防洪系统的调度，即使有预案，也很难照章执行；?堤防超高、堤身质量、防汛抢险成败等使得河道水位的频率与圩区受灾的频率无法建立对应的关系。因此，我国大江大河防洪规划中采用的设计洪水，往往是既往实际发生的典型年洪水，而不是分析计算所得的频率洪水。这一特点，更加说明我国洪水保险办法的设计，要突破一般保险业办保险的思路。

（6）实施洪水保险所承担的风险，不仅在经济方面，而且也在社会方面。洪水事件的责任人与被保险人往往是相分离的，而且比例悬殊。在意外溃堤的情况下，不能因为是责任事故，就对保护范围内按规定交纳了保费的保户不予赔偿。赔偿后，保险人也很难从事故责任人那儿追回经济损失。再如，保户参加了专项的洪水保险，投保财产因其他原因受损当然不能受赔，在多年交费而不发生水灾的情况下，可能滋生不满情绪；而一旦受淹（不管什么原因），仍不能获得到赔偿，必然会滋生不满情绪。而这种不满往往是群体的，而不是个体的。诸如此类的问题，在制定洪水保险办法时都需要细致考虑，否则洪水保险反而可能引起社会的不安定。因此，对于洪水保险，必须加强研究，不可盲目乐观，简单从事。

（7）洪水保险难以通过试点来积累经验。

洪水保险作为一项新生事物，实施难度很大，必然有一个逐步完善的过程。但是，要想走以点带面的路来推广。又不可能。从洪水灾害的特点出发，试点区域如果多年不发生大的洪水灾害，则试点不能发挥作用；如果发生了大的洪水灾害，又不能在大的范围里分担洪水风险，则显示不出洪水保险的优越性。

4、我国开展洪水保险工作的思路与可行性分析

我国幅员辽阔，从沿海到内地、从南方到北方，不仅经济发展水平差异较大，而且洪水特性也明显不同。洪水保险办法的制定，必须要从具体的国情出发，因地制宜，处理好中央政府、地方政府与人民群众的关系。

根据洪水保险调查了解的实际情况，考虑到洪水保险的特殊性，对我国开展洪水保险的思路提出以下建议，并加以初步的可行性分析。

（1）国家制定《洪水保险法》作为《防洪法》的配套法规。说明国家鼓励、扶持何种洪水保险，以及如何鼓励、扶持洪水保险等，利用保险的机制----变“无偿获得”为“先交后得”----调整灾后重建工作中中央政府与地方政府之间的财政关系，选择洪水保险作为国家推进防洪减灾战略的手段。由于“交”被限定在可承受限度之内，而“得”又有法律保障在受灾之后最需要的时刻能够“多得”，地方政府可以免去“跑部进钱”的烦恼；“不交”则“不得”，中央政府可以免去救灾负担不断加重的忧虑。此项改革的可行性在于能够形成3大机制：?制约机制。现在有些地方，不是努力增加防洪资金的预算安排，在搞好防洪建设上下工夫；而是眼睛盯着中央，为了多要钱不惜虚报灾情。引入保险方式，依据风险大小定费率，高风险多交费，虚报灾情，则其风险等级就要提高，形成制约机制；­监督机制。防洪工程达不到规划的标准，或盲目提高标准，都将被取消参加国家洪水保险计划的资格，不再能够得到国家在防灾救灾方面的资助，促使地方政府按规划搞好防洪建设；?可持续发展机制。按保险方式管理，防灾救灾资金可以滚动、积累、调剂使用，有利于可持续发展。

（2）依据《洪水保险法》制定《国家洪水保险计划》。该计划旨在以改革的精神促使政府中防灾、抗灾、救灾等各业务部门能够采取协调一致的行动，使各部门的政策能够相互支持和补充，促进洪涝灾害分级管理体制的建立，而不取代目前水利或民政等部门的职责。地方政府将被强制性要求参加《国家洪水保险计划》，承诺加强综合性防洪减灾体系的建设，向上级政府交纳洪水保险费，同时享有大灾之后获得国家财政补贴的保险赔付的权利。不参加《国家洪水保险计划》或不履行义务的省份，将无权再得到中央财政在防洪减灾方面的资助。地方政府参加《国家洪水保险计划》后，有权根据本地区洪涝灾害特征与经济发展水平因地制宜制定该地区的《洪水保险实施办法》。

（3）《国家洪水保险计划》中需要说明，国家洪水保险的初期任务是促进农民合作共济体制的建立。我国是农业大国，现行的是家庭联产承包体制。在重大洪涝灾害面前，以家庭为单位的农民的承灾能力是最低的。农民的合作共济，是目前中国农民最容易接受的“先交后得”的形式。在现有经济条件下，单一的洪水保险，解决不了农民常年可能遇到的多种灾难性的打击，因此难以为农民所感兴趣。但是，面对洪涝这样的大的自然灾害，农民的合作共济组织也会显得无能为力，因此，需要得到国家的扶持。

（4）依据《洪水保险法》，国家分中央与省（自治区、直辖市）建立两级洪水保险基金。基金归财政部门统一管理，钱存在国库里，而不需要划拨到任何机构的帐上。国家利用基金对农业洪涝风险较大的农民合作共济组织提供有政府补贴的再保险。中央洪水保险基金的来源，包括国家扶持洪水保险的财政补贴与省级财政上缴的再保险费；在基金尚无一定的积累就遭遇特大洪涝灾害年份时，允许国库向基金提供一定限额的借款，轻灾年份分期偿还；基金有节余时，允许购买国债，但不得用于经营性的投资；省级洪水保险基金的来源与使用，也可以作出相应的规定。

（5）国家洪水保险计划的扶持对象在初始阶段主要是对农民和中、小乡镇企业的保险。今后,随着基金的积累和国家财力的增强，可以逐步加大扶持的力度，增加扶持的对象。城市居民和企、事业单位，以及三资企业鼓励参加商业性保险。国家对开展洪水保险业务的商业性保险企业，给予一定的政策上的扶持,但不包揽全部的风险。比如，在发生特大洪涝灾害的年份，按洪灾实际赔款退反部分税金；在防汛期间，充分认识到保险公司是防灾减灾体系中的重要组成部分，可以减免堤防抢险方面的责任等。

（6）洪水保险在实施之初，实施低保费、低限额的办法。初级的洪水保险甚至可以不与具体的资产挂钩，以减少清产核灾的工作量。灾害一般可以分为3—4个等级，轻灾由农民合作共济组织自身解决，大灾动用省级洪水保险基金，特大灾才动用中央洪水保险基金。这样可以减少保险系统自身的消耗，提高办事效率。

（7）建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制。洪涝灾害的风险评价，是合理确定保费的基础。保险费率必须与灾害的风险挂钩。保险费率的确定可以采用两条路径。一是通过科学的分析和计算，绘制出洪水风险图，作为确定保险费率的依据，同时可以供核灾参考；二是在初始阶段先统一采用标准的费率；在实际运用中根据灾情轻重逐年调整。核灾工作需要提高科技含量，将遥感、GIS、洪水仿真与损失评估等技术结合起来，建立一套宏观的核灾方法。对于虚报灾情骗保的现象，要建立严厉的处罚制度。

(8)健全与洪水保险配套的措施。洪水保险仅是分担风险的措施之一。单纯依靠洪水保险来达到分担风险的目的是不现实的。在美国联邦政府的救灾资金中，洪水保险赔付一般仅占1/6，大头是灾害救济金和救灾贷款。但是，洪水保险是个“引子”，只有参加了联邦政府洪泛区管理计划的社区，区内的居民家庭和中小企业才能够购买联邦政府的洪水保险；只有购买了洪水保险，才有资格获得灾害救济金和救灾贷款。从我国的情况看，从完善灾害救济金和救灾贷款的管理办法入手，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件，也是值得探讨的一种思路。

5、结语

江西省保险业发展的现状一定程度上代表了国内以农业经济为主的省份的情况，与沿海较发达地区相比，有自身的特点。该省对开展洪水保险业务作了多年的探索，既有经验，也有教训。国家实施强制性洪水保险，必须覆盖大的范围，但又面临不同流域洪水特性差异大，不同区域社会经济发展水平不同的问题。中央政府立法，强制性要求地方政府参加洪水保险计划，可以解决大范围问题；地方政府因地制宜制定洪水保险实施办法，可以解决地区差异问题。总之，洪水保险可能成为改革与发展的突破口与推动力，但是也必然与现行体制与传统观念产生巨大的冲突。或者说，洪水保险是柄双刃剑，作好了利国利民；作不好，也可能误国伤民。因此，必须大力加强前期的基础研究与准备工作。