流域性水电开发管理论文

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一条江河水资源的流域梯级滚动综合开发，是充分利用自然资源，加快水电事业发展的有效途径。承担流域开发任务的水电开发公司在建设第一个电站以及续建其他梯级电站的时候，其企业形态也会发生相应的变化，特别是在社会主义市场经济体制日趋完善的情况下，流域性水电开发公司(下称“开发公司”)面临着电力市场相对饱和、滚动资本日益紧缺、综合开发举步维艰等诸多挑战。

开发公司是随着国民经济的迅速发展对电力工业提出迫切需要而产生的，也是电力建设适应市场经济需要，进行体制改革的产物，是电力建设投资主体多元化、集资方式多样化、产权结构复合化的结果。譬如，以五强溪为基础，组建了五凌公司，建设凌津滩，开发沉水；以隔河岩为基础，组建了清江公司，建设高坝洲，开发清江；以大化为基础，组建了桂冠公司，建设百龙滩，开发红水河下游段；以乌江渡、东风为基础，组建了乌江公司，建设洪家渡，开发乌江；以大峡为基础，组建小三峡公司，开发小三峡(大峡、小峡、乌金峡)；以二滩为基础，组建了二滩公司，建设官地，开发雅碧江；以葛洲坝、三峡为基础，组建了三峡公司，建设向家坝、溪洛渡，开发长江、金沙江，等等。

正当各流域性水电开发公司全力以赴、如火如菜地对整个梯级电站进行规划、筹资、建设、经营、还贷和资产保值增值的时候，开发公司在改革和发展方面遇到了前所未有的挑战。

1挑战：兵临城下

1.1电力市场已经成为制约开发公司发展的关键性因素

经过几十年的艰苦努力，电力工业持续快速发展，已经开始适应我国国民经济发展的需要；再加上国民经济由高速趋于适度增长，实现了软着陆，增长速度回落到10%以内，社会用电总需求增长势头减弱等原因造成目前电力市场新情况，发用电量增幅明显减缓，电力企业经营的外部环境严峻。使开发公司在埋头搞工程建设，构想梯级开发的时候，面临着已建成的电站能否有用武之地的问题。清江公司所属的隔河岩水电站1998年开春以来，持续高水位运行，在汛期来临之前，被迫大量弃水，作为一个年设计发电量仅30.4亿kWh的调峰电站出现这样的局面，不能不引起各水电开发公司的深思。市场这只“无形的手”已开始伸向电力企业。

1.2“竞价上网”将使开发公司所属电厂在竞争中处于不利地位

“厂网分开，竞价上网”是深化电力工业改革的必由之路。电力市场的竞争，在真正意义上是发电环节的竞争，而电力竞价上网机制必然导致电价的下降。问题是，在计划经济时，电厂建设投资靠国家拨款，没有归还贷款的要求，电价较低；投资体制改革以后，拨款改为贷款，电厂为偿还银行本息，上网电价较高，若实行“竞价上网”，所建电厂在竞争中处于不利地位。某些国家的发电公司一小时一报价，有的半小时一报价，电网从低电价开始吸纳收购电力，自然形成了低电价电力担负基荷，高电价电力担负峰荷，达到最高负荷后不再收购。这种情况在1997年的乌江公司已经出现，由于乌江渡电厂是国家全额拨款建设的，电价较低，而上游的东风电厂是贷款建设的，电价较高，造成乌江公司的两个电站在上网竞争中处于不公平境遇。

1.3脆弱的电价承受能力将进一步增大开发公司的负债比重

在倡导发展独立电厂、多家办电的过程中，为了保障投资者的利益，就必须使电厂的上网电价具有偿还贷款的能力，并使投资者获得必要的投资回报。在缺电的情况下，虽然电价上涨，但充足的电力促进了企业生产的发展，给人民的生活带来了方便，群众对电价尚不敏感。但是，当电力生产能够满足社会需要，电力工业从“卖方市场”转向“买方市场”之后，如果电价仍然长期上涨，就会引起社会的不满，因为社会承受电价的能力是有限的。象二滩电站的上网电价达0.5元/kWh，年发电量为170亿kWh，也就是每年有85亿元的发电收入，将对四川省的用电承受能力是一个严峻的考验。电站建设中的市场经济及电站建成后上网电价的计划经济将使各流域开发公司债台高筑，负债比重越来越大。

1.4片面夸大开发公司的滚动能力会影响后续项目的建设

流域梯级滚动开发是水电发展的重要途径，但是在一条河上，第一个电站投产后，对流域进行梯级滚动开发的能力究竟有多大，这是值得研究的一个重要问题。现在，水电开发公司在进行流域发展规划或进行后续水电站可行性研究中，涉及后续项目资金筹措时，为说明资金来源，在测算已建电站上网电价时，对企业年度资金总需求，不仅包含了已建电站生产成本、偿还贷款利息、税费及投资方要求的回报，而且往往将后续项目年度投资也作为年度资金总需求的一部分以此作为确定电价的计算依据，但是这样做，只是一厢情愿地考虑了开发公司自己还贷和发展的要求，而没有从全局考虑电价的可行性。在国家批准一个允许加价的幅度以后，经过电网内各电厂综合平衡，开发公司所属电厂的实际上网电价往往比要求的要下降一大截。这时流域性开发公司实际的年收入，减去税金、成本，连还本付息都难于保证，更谈不上为后续项目提供资金了。以清江公司为例，其隔河岩电站的上网电价是0.399元/kWh，在各流域性开发公司中是较高的，以其投产以来首次达到年设计发电能力30.4亿kWh的1996年为例，发电收入12亿元，减去当年增值税、所得税等各项税金1.9亿元，生产成本3.36亿元，贷款利息净支出3.6亿和营业外支出434.3万元，其他开支0.30亿元，还本1.23亿元，实际利润仅有1.05亿元，这还是还贷利润。事实上自隔河岩1994年4台机组全部投产以来，1995年、1997年都仅发了23亿kWh左右，滚动能力不言自明。一个独立水电厂建成以后往往有10～15年的还贷期，在此期间，把滚动开发的希望寄托在新建水电厂身上不仅是不现实的，而且还会造成一个错觉，以为建成一个水电厂就能自己滚动，而减少国家对水电的投入，反而会影响水电建设的发展。新建的独立水电厂好象一个新生儿，要经过一段“哺乳期”，才能独立走路，这段时期最好“母乳喂养”，也就是国家继续扶持。

2对策：走可持续发展之路

现在所有水电开发公司面临的挑战，是国民经济进一步深化改革，大力推行“两个根本性转变”带来的，直接关系着水电开发公司的存在和发展。水电开发公司如何适应全国经济形势的变化，加快自己的调整步伐，已是一个亟待解决的问题。

2.1开发有调节能力的大型水电站

应该看到，我国的用电水平还很低，目前出现的电力供求缓和，是一种低用电水平下的缓和。到1996年底，我国人均发电装机容量只有0.19kW，在世界主要国家中排名第85位；人均年用电量只有863kWh，不仅远远低于发达国家，而且仅相当于世界平均水平的1.3；居民生活用电占全社会用电的比重只有11%，人均年生活用电只有93kWh。同时，我国还有7200万农村人口没用上电，农村广阔的电力市场还没有真正启动，电力发展的任务仍然十分繁重，电力发展的前景十分广阔。

应该认识到，电力紧张是一种机遇，电力缓和也是一种机遇。抓住这种机遇，就可以解决许多在严重缺电情况下无法解决的问题，促进电力工业的健康发展。许多地方在电力供应缓和的同时，峰谷差在加大，一些电网调峰调频困难，说明电网缺少调峰调频容量。对于一些水电比重比较高的省区，实际情况是径流式水电站比例过大，而缺少调节性能好的大型水电站，导致丰水季节弃水，枯水季节电力不足。总之，电力生产“多中有少”。其“少”，即是市场需求，是电力开发的重点。

通过以上对电力市场供需形势和特点的分析可以看出，当前开发公司水电建设的重点应该是：开发调节性能好的大型水电站。清江公司在隔河岩工程竣工验收，高坝洲水电站1999年10月第1台机组即将发电的情况下，毅然将公司的工作重点转向开发清江流域的龙头工程——水布垭水电站。从资金筹措、人员配置、工作安排上重点保证。因为水布垭水电站位于华中电网腹地，距负荷中心三峡电站和葛洲坝电站较近，而且是华中地区不可多得的一座多年调节水库，电站装机160万kW，保证出力31万kW，多年平均发电量39.2亿kWh，电站总库容46.13亿m3。增加下游隔河岩、高坝洲两个电站保证出力7万kW，年发电2.37亿kWh，水布垭电站还可与葛洲坝电站和三峡电站实行联合调度，使其年增发电量达22亿kWh。现在清江公司正全力以赴地抓好其项目建议书的报批工作和前期施工准备。这是清江公司适应电力市场现状的一大战略举措。

2.2实行梯级水电站统一电价

电站的上网电价，是水电建设与经营者所关心的最终效益。电价的高低，直接关系到企业的发展和生存，也直接关系到其他行业利润的高低和社会的稳定。对流域性公司来说，研究一个既利于社会繁荣稳定，又利于企业发展的电价制订方式是迫在眉睫的大问题。

作为拥有已建成母体电站的流域性公司来说，流域梯级水电站实行统一电价不仅必要而且可行，也是企业取得最大经济效益的前提。流域性公司要想在电力生产上取得最大效益，就必须实行梯级联调,统一调度。而梯级电站实行统一电价，就为梯级联调创造了条件。梯级电站统一调度，可以根据机组效益、机组工况、库水位、来水情况、机组容量、坝工等综合因素，决定梯级电站中各机组的开停。否则，将会出现上网电价低的电站各机组经常开，因而会使水库经常处于无水及低水头状态，上网电价高的电站，其机组经常处于停开状态，夏天会造成大量弃水，冬天则使下游水库无水。像清江公司，由于水布哑是多年调节水库，隔河岩为年调节水库，高坝洲是日调节水库，水布垭建成后，将提高隔河岩的调节性能，但如果后建的水布哑电站电价较高，隔河岩和高坝洲的电价较低，则电网会“顾低避高”，因为电网也是企业，也要讲求经济效益。在枯水期，苦水布垭不发或少发，将会使隔河岩长期处于低水位状况，而隔河岩无水可发时，不出2日，高坝洲也会被迫关机。同时，在目前还贷期相对较短的情况下，将3个电站的电价捆在一起统一测算，无形之中将隔河岩和高坝洲的还贷期拉长了，这对缓解目前各流域性公司资金紧张的压力大有益处。

2.3研究市场，分析当地用电需求和电价状况

在市场经济情况下，市场风险是由业主(投资者)来承担的，有市场、有经济效益的项目才会有人来投资，银行才会给贷款。市场状况如何是投资者首先要考虑的问题，是水电发展的关键性因素。

开发公司当前的一个“通病”就是乐于上项目，对项目建成后的市场情况研究不够。从目前的情况看，流域内尚未开工的其它梯级电站的可行性工作要重新审视。一是重新研究用电负荷情况。如广西红水河流域的龙滩电站，是装机420万kW的特大型电站，在过去的规划里，有相当的电力要送往广东省。现在情况发生了变化，广东的电力相对富余，因此如果不能妥善解决龙滩的供电去向问题，建设龙滩电站意义到底有多大，要慎重研究。二是要重新论证销售电价状况。以前，我们在分析市场时，提出地方电价承受能力的概念。如果当地承受不了电站偿还贷款所需要的电价，电站建成后的经济效益不好，没有一定的投资回报及还贷能力，这样的电站就难于开工。从市场经济的角度看，仅提出电价承受能力是不够的，还要提出电价在当地的竞争力。特别是在现在电力市场相对疲软的情况下，各流域开发公司如不换个思路，盲目铺摊子，争项目，或许会造成“电站投产之时，就是电站破产之日”。清江公司在水布哑电站可行性研究阶段，千方百计降低工程造价，缩短工期，争取提前发电。对那些可建可不建的项目一律不建，能后建的项目绝不先建，在设计阶段就开始节省投资，其电价也由预可行性研究阶段的1.17元/kWh降为目前的0.49元/kWh，以从根本上提高其竞争力。

2.4“竞价上网”应当实行“区别对待，统露兼顾，有利稳定，促进发展”的原则

实行“厂网分开，竞价上网”政策，最重要的是正确规范各流域开发公司和电网的关系，这不仅关系到各流域开发公司的生存和发展，也将直接影响整个电力工业的发展。电站建设“拨改贷”后，新电厂的建设成本远远高于老电厂。如果新老电厂“同网、同质、同价”，新建电厂就根本没有还贷能力，也就失去了建设的可行性。“发展是硬道理”，再好的政策如果不利于发展，就必须根据实际情况加以执行。如果简单地采取按电价自低到高的顺序上网，就会保护落后，阻碍电力工业现代化进程，显然不合理。怎么办呢?“竞价上网”是大势所趋，改革是循序渐进的，各流域性开发公司所属电厂可按设让年均发电量的80%与电网直接签订上网协议，电网只收过网费，其20%的电量进入电力市场，进行市场竞争，这种办法比较稳妥，不要一刀切。而应当以区别对待、统筹兼顾、有利稳定、促进发展为原则，根据不同电厂的实际情况确定上网电价。关于电网调度，主要是处理不同电力企业之间的经济利益协调问题，尽可能做到“公开、公平、公正”，以实现电网综合效益、社会整体效益和环境效益的最佳目标，为进一步发展电力工业，逐步建立更加完善的电力市场创造条件。

2.5实现产业资本与金融资本强强联合，加快企业的段份制改造步伐

国有专业银行向商业银行的转变，为那些资信较高、回报可靠、有偿还能力的大型企业贷款带来了契机。各开发公司目前基本上都有1～2座己建成投产的电站，具有较好的企业形象，在国家存贷款利率反复下调的情况下，要进一步加大银企合作的力度。特别是各开发公司已有一定的电费收入，资金的需求具有间歇性，应充分解决资金融通和资金沉淀的矛盾。因为水电工程是资金密集型工程，所需投资是巨大的，但同时资金的沉淀也是巨大的。例如，从开发银行获得一笔贷款，或收回一月电费，少则数百万元，多则数亿元。筹集的这笔资金，短期内不一定能够全部使用，必然要存入银行。由于金额巨大，存贷利率差别悬殊，其利息损失也是巨大的。货币的时间价值无法体现，那么就应该要求该银行为开发公司提供一定数额、保证一定规模的长期资金和短期资金，以长期资金为主。这同时也是用梯级电站良好的投资效益和开发公司良好的还贷信誉吸引国有商业银行的固定资产贷款资金。

除此之外，开发公司应把注意力重点集中在“盘活存量、营运资本”上。要想真正获得大量、廉价、长期、可靠的流域开发资金，摆脱“开发公司疲于为银行打工”的现状，进行股份制改造，进而成为上市公司，是一条捷径。因为：流域开发的大量资金靠向银行借贷，这种单一的信用形式高度集中于银行，必然形成对银行的依赖，易受国家信贷规模和“银根”松紧的制约，难于适应水电建设“投资大”、“工期长”的特点。同时，大量的银行贷款必然使企业债台高筑，大量效益转化为“财务费用”而流失。而各开发公司通过开展资本营运，对本企业实行股份制改造，发行股票筹集长期的、稳定的建设资金。用股票筹集，不会使企业背上沉重的债务包袱。目前，五凌公司、清江公司都在积极酝酿，抱着“咬定A股不放松”的精神，潜心做好上市的前期工作，希望通过自己的努力在资本市场上真正形成能代表开发公司主体形象的“电力板块”。所以，各开发公司要看准方向，把有限责任公司进一步改造为股份有限公司，这样才能实现各流域性开发公司的初衷。

2.6加大融资力度，拓宽资金渠道

加大融资力度，推动流域开发，一是要抓好资本金的筹措。资本金的筹措，要从内部和外部两个方面下功夫。内部主要是要挖潜：①可加速固定资产折旧，将还贷后剩余的折旧费投入流域开发之中；②增大企业税后利润，公司可通过法定公积金、法定公益金、任意公积金、未分配利润来增大公司资金积累额。在外部：主要是抓好如前所说的股本融资，即通过资本市场直接融资，充实企业资本金。其次是继续坚持积极、合理、有效地利用外资。各流域开发公司在其第一个电站建设中都有利用外资的经历，如清江公司利用加拿大政府混合贷款1.08亿美元；五凌公司所属的五强溪水电站利用日本海外协力基金贷款204.9亿日元；二滩电站利用世界银行贷款42.5亿元人民币，都具有成功的合作先例。

二是要抓好债务融资。在当前国际资本相对过剩的情况下，可通过以招标方式选择外商投资电力的直接利用外资办法，筹集企业资本金。各开发公司都还有一定的吸纳债务空间，要充分利用这个空间，利用国内外资本市场，抓好债务融资。象清江公司，坚持用隔河岩电站的优质资产为载体，以湖北省驻港机构的窗口公司为纽带，与新加坡吉宝基建公司建立了先引资合作，后合资上市，开辟了国际引资渠道工作的新思路，围绕资本营运，探索一条以有限期限(20年)出让隔河岩电站经营权引进巨额资金(30亿港币)。以优质资产为依托，建立长期对外融资的渠道。以电建电，以钱生钱的路子。此项工作正在紧锣密鼓地进行之中。

2.7继续向国家争取滚动发展的相关政策

(1)延缓贷款期限。

建议比照世界银行、亚洲银行等国际金融组织的做法，将政策性银行对水电的贷款年限由目前的10～15年延长至20～25年，其中第1台机组发电前为宽限期。或允许开发公司以其资产作为抵押向各类银行以“借新债还旧债”的办法，或确定各流域梯级电站的综合还贷年限，延长还款年限，降低水电还贷期的上网电价，减轻用户的负担，提高水电在市场中的竞争能力。

(2)调整水电的增值税政策。

为鼓励发展水电，并考虑尽量少影响现有的财政收入，对新建和已经建成实行独立核算的水电站，争取比照目前火电和小水电的实际税赋水平，采用6%的增值税税率。具体操作方式可采取先征后返，即先按17%计征，再由财政返还11%。

(3)实行差别利率和贴息。

水电是可再生的清洁能源，除本身发电效益外，还有综合效益和社会效益。但水电投资大、工期长，建设资金利息支出很多。如二滩电站，1995年经国家计委核查，动态总投资330亿元，其中利息高达132.01亿元；清江隔河岩水电站(除升船机外)1998年5月竣工决算，工程总投资50.13亿元，利息高达7.15亿元(仅从1986年12月工程发生第一笔贷款至1993年6月止。从1993年6月4日隔河岩第1台机组发电至1998年5月，共有近13亿人民币建贷利息按规定打入了生产成本)；即将上马的水布垭电站按1997年价格水平估算工程动态总投资为156.5亿元，建贷利息30.0亿元，比例太大。建议对水电实行差别利率和改变目前贴息的办法。

(4)免征或减征工程建设期间的部分税费。

积极向国家争取对大中型水电站免征或减征砂石料开采增值税、矿产资源税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税，并规范水资源、库区维护基金、防洪保安费等行政性收费。

2.8完成开发公司面向21世纪的发展战略研究

流域性开发公司的生产和经营具有很多特点，一是流域水能资源的开发必然形成电力生产的规模经营；二是水电开发涉及区域水能资源、矿产资源、生态资源、水产资源、旅游资源的综合开发和利用；三是由此必然形成跨行业多样化经营和横向联合，所以其发展方向必然是形成多层次的企业组织机构，形成多种经济成份的经济实体和综合化规模经营的企业集团。这是由流域性开发公司自身的特点决定的，也是在市场经济条件下，企业从粗放型向集约型发展的必然趋势，是生产力发展和资源优化配置的需要。清江公司10年来结合工程大力发展多种经济，现已拥有14家控股子公司，业务涉及工程监理、物资设备供应、房地产开发、酒店旅游服务、电子产品开发、水产养殖、小水电开发及通信产业，初步形成了一个以水电开发为主体，多种经济全面发展的格局，以适应市场经济多元化经营的需要，增强流域性开发公司抗御市场风险的能力。当务之急是电力作为一种特殊商品，当它供不应求时，企业以生产为导向；在供求平衡时，企业以市场需求为导向；在供过于求时，企业以市场竞争为导向，各流域性开发公司要“面向未来、面向市场、面向国际”，组织企业进一步深入对发展战略的研究，积极开展国家产业政策、市场环境条件调研和企业竞争实力分析，综合论证企业未来发展的可行之路，尽快完成面向21世纪发展战略的研究，为发挥国有企业的主导作用，为区域经济发展作出更大的贡献。